谈城市道路规划与建设中的“断头路”问题——以北京市朝阳区为例

□张斌源

谈城市道路规划与建设中的“断头路”问题
——以北京市朝阳区为例

□张斌源

城市道路系统；“断头路”；道路规划；道路建设；北京市

近年来，北京市轨道交通系统的发展速度越来越快，在城市交通运营中扮演的角色也更为重要。随着北京城市建设的逐步加快、人口的不断增多，城市交通的负荷也越来越重。笔者认为，从交通系统本身的改造建设来讲，减轻城市交通的主要手段有两个：一方面积极发展轨道交通，缓解道路交通的压力；另一方面，完善城市道路交通网络，解决城市道路面临的主要问题。城市道路建设是一项系统性很强的工作，它不是一个孤立的工程，而是与资源、环境、财政、城市发展等多个方面相结合的系统工程。因此，在城市道路规划时，不仅需要研究交通需求与供应的平衡，而且还要考虑用地、财政经费、人文环境、资源环境等多方面因素的影响。北京市的土地利用、城市道路规划、建设和管理分属不同的组织机构，从而导致协调、沟通存在障碍，这是导致“断头路”出现的一个重要原因。同时，由于参与城市道路建设的单位众多，各级、各类管理机构往往是从自身角度出发决策，从而导致政出多门，建设工程目标不统一，力量分散。

一、城市道路建设发展面临的问题

随着北京市城市建设的快速发展，各类配套设施（如道路的建设发展）不可避免地出现了一些与城市发展不相适应的问题。这些问题主要体现在城市道路规划建设时序不合理、不科学，以及道路建设面临的实际困难等多个方面。

1.城市道路规划的实现度

据有关资料显示，北京市朝阳区规划道路平均实施率不足50%。在朝阳区43个街、乡中有超过一半的街乡规划道路实施率低于平均实施率，其中个别街乡的实施率甚至不足30%。

依据北京市城市总体规划（2004—2020年），截止2013年底朝阳区三环内未按照道路规划红线建设实施的道路有104条，三环到四环之间未按照道路规划红线建设实施的道路有119条。通过分析发现，朝阳区内未按照规划红线建设实施的城市道路主要分为以下几类：第一类，道路宽度严重不足，规划设计为40米路宽，实际现状道路只有10～20米，实际道路通行能力远低于规划指标。第二类，道路未按规划设计进行施工建设，导致该道路全部或部分道路中断，没有与道路网贯通。第三类，道路施工建设与规划红线严重不符，现状道路与规划红线在方向、长度、宽度、等级等多方面都存在较大差异。这些问题是导致城市道路系统运行能力不高、承载量停滞不前的主要原因。因此，如何最大程度地保证规划道路的实施，是提高路网通行效率的主要问题之一。

2.城市道路规划的随意性

道路规划是城市道路建设全生命周期的第一阶段，也是最为重要的阶段之一。城市道路规划的合理与否对道路施工建设、道路养护运输与维护的难易程度起着重要作用。在目前的城市道路建设全生命周期中，对于城市道路的规划设计缺乏完整全面的调查、研究和协商。在北京以及世界其他城市，或多或少都存在城市道路规划设计的局部性、片面性和短期性。往往是刚刚规划建成的城市道路在通行后不久，又进行重新规划设计以满足不断变化的需求，不仅浪费了大量的资金，而且给居民的出行带来极大的不便。在实际道路规划过程中，往往是各职能部门依据现有资料，按照上级要求，通过专业视角对实现城市道路规划设计。对于城市中现存的一些传统文化和生态环境场所缺乏足够的重视与保护，这样的规划设计不仅难以得到人民的理解和支持，甚至还可能激起人们的反对和抵制。

3.代征及代建道路的影响

代征地的出现最初是在计划经济体制下，由企业提出用地申请，国家根据项目进行划拨，企业在取得土地使用权时往往需同步征用公共用地。在目前的市场经济体制下，投资主体发生了较大变化，特别是实行国有土地使用权有偿使用制度后，大量私营企业也涉及到征地问题，已暴露出较多问题。

按《北京市城乡规划条例》规定，当建设工程沿道路、绿化带等公共用地安排建设时，需代征上述公共用地，并随建设工程一并实施道路、绿化带的建设。工程完工后，建设单位应当依法组织交通部门对代征代建道路进行竣工验收并办理备案手续，由交通部门统一养护。而在实际工作中，有些建设单位在完成建设工程后，由于各种原因并没有将其承担的代征代建道路报给交通部门进行竣工验收和备案，成为管理盲区。此类地区一般环境卫生差、交通拥堵，给道路建设及城市管理带来诸多难题。

二、“断头路”的形成原因

北京市朝阳区位于北京市的东部，全区面积470.8平方公里，是北京市近郊区面积最大的一个区。据统计，朝阳区现有各类可通行机动车道路3 000多条，包括主干路、快速路、次干路、支路以及胡同路和小区路等多个等级。这些城市道路组成了一个城市道路网络，构成了朝阳区城市道路体系的基础，为区域的交通出行发挥着重要作用。

通过对朝阳区“断头路”的分布进行分析，并结合各“断头路”产生的背景及其影响因素，笔者认为造成“断头路”存在的原因主要包括：一是代征代建道路监管不到位；二是房屋拆迁费用高、征地手续复杂；三是因河流、铁路等因素影响而产生的“断头路”；四是正常的道路施工导致的临时“断头路”；五是因道路规划红线未定而造成的“断头路”。

三、如何解决“断头路”的难题

造成“断头路”的原因不同，解决问题的方法、方式自然也不同，只有“对症下药”才能“药到病除”。因此，掌握“断头路”产生的原因是解决“断头路”这种“疑难杂症”的首要条件。

1.代征代建的“断头路”

代征代建道路的特点是以政府为主导，以开发商为实施主体。在代征地的使用过程中，一方面，由于个别建设单位对道路建设工程的设计、施工建设、验收等各个环节缺乏足够的重视，以及政府监管部门在代征地建设中的监管力度不够，造成道路用地未按规划实施、缺少道路建设的必要手续、道路质量差等，无法移交给政府部门进行道路养护和管理；另一方面，部分建设单位将代征代建道路划为己有，私自占用，造成“断头路”。

要解决代征代建道路的“断头路”问题，首先，需要对现有代征代建道路管理体制机制进行深入研究，找到问题产生的根源，才能“对症下药”。其次，需要全面梳理代征代建道路的基础数据资源，建立代征代建道路专项台账。第三，广泛调研国内相关城市和其他区县在代征代建道路管理方面的经验，结合朝阳区的实际情况编制相关办法，建立一套完善的代征代建道路建设与移交体系，明确代征代建道路的建设、移交流程以及政府各职能部门在体系中所承担的责任。例如，在代征代建道路的管理中，可与开发商协商，由养护单位代为完成代征道路的收尾工程，从而保障道路建设的顺利开展和移交。

2.拆迁困难引起的“断头路”

城市道路的修建具有成本高、工期长、见效慢、压力大等多个特性。在较长的建设周期中，需要投入大量的人力、物力和财力。同时，城市道路的建设也要受到我国发布的对环保、水文、土地、文物保护等相关法律法规的制约。

在城市道路建设周期中，由于城市规划、城市建设以及当前国家方针政策调整等因素的变化，城市道路建设工程也会随之产生很多问题，造成建设工程的延迟、停滞甚至停工。其中，拆迁费用过高和征地手续复杂是造成道路工程施工延期、停滞，形成“断头路”的主要原因。

要解决因拆迁困难导致的“断头路”，首先，应在施工建设工程投标或开工前做好工程资金和风险控制，防止因资金等问题导致工程停滞。其次，在保证工程质量的前提下，加快城市道路建设速度，缩短工程周期，从而节约时间、人力和财力成本。第三，在工程建设前期，需要处理好道路施工的相关因素，包括协调道路施工涉及的房屋拆迁权属单位和个人，确保施工的顺利进展。

3.规划不合理导致的“断头路”

（1）道路规划贯穿“大院”。规划道路“长营一街”，西起管庄路，经中国建筑材料科学学院一直向东连通到东十里堡路南延，全长1.2公里。长营一街的规划对缓解朝阳路、朝阳北路以及管庄地区的交通压力具有重要意义。但是，目前“长营一街”迟迟未贯通，只向东修建了130多米，在建筑材料科学学院门口戛然而止。虽然建筑材料科学学院可以自由出入，但是除了需要支付停车费用以外，外部车辆进入也无法通行到周边道路。

城市道路规划时，不仅需要研究交通需求与供应的平衡，而且还要考虑用地、财政、人文等多方面因素的影响。因此，在规划设计中应尽量避免盲目横穿部委大院、科学机构、高等院校等相对比较封闭的场所，将这种典型的地区作为一个整体考虑。一方面，可以规避在施工中遇到的困难，降低施工难度；另一方面，也可以得到道路周边单位的配合与支持，使道路施工得以顺利完成。

（2）道路规划横穿水系、农田、铁路。按照我国现行法律法规的要求，涉水工程必须对工程进行防洪评价，确保工程施工不影响河道行洪、泄洪、分洪，同时就洪水对建设项目可能产生的影响以及该建设项目对防洪可能产生的影响作出评价，并出具防洪评价报告。因此，跨河流的道路建设相比于其他道路建设，其工程要求更高，手续更复杂，需要协调的单位部门也更多。除了涉水道路以外，对于需要征用农田的道路工程建设，我国法律法规也有比较严格的要求和规定。对于涉及基本农田和耕地的道路工程建设，需要上报国务院进行土地征用审批。

要解决这种因跨河流形成的“断头路”，首先，应在道路建设前，组织专业团队对跨河的可行性和可操作性进行深入研究，并提出一系列的跨河建设方案进行讨论，形成最终的切实可行的跨河实施方案成果。其次，应根据国家要求做好防洪安全评估，明确工程实施对洪水的影响，从制度上保证工程施工的开展。第三，根据相关法律法规要求，向各相关管理部门进行施工申请和审批，做好工程施工的前期准备。

铁路也是造成道路“断头”的主要原因之一。对于每条“断头路”都需要分析其产生原因、造成的影响以及解决办法。通过分析论证，从众多解决方案中选择一条最宜实施、性价比高的方案。对于因遭遇河流等自然要素和铁路、基本农田、高速公路等社会要素导致的“断头路”，除了要因地制宜，采用“遇水搭桥”、“遇林伐树”的方式打通“断头路”以外，还需根据实际情况进行方案调整和变通。

4.道路正常施工导致“断头路”

在道路正常施工过程中，不可避免地会对道路的连通性产生一定的破坏。这种正常施工导致的临时“断头路”也会对道路系统的运行能力产生一定的影响，造成局部拥堵。

对于因道路施工导致的临时“断头路”，笔者认为可以采取以下几种办法缓解周围道路的交通压力：分时段、分路段进行施工建设；在车流量较少的时间段进行道路施工，一般选择在凌晨进行道路封闭施工；搭建临时的通行道路，缓解道路交通压力；在保证道路施工质量的前提下，加快施工进度，缩短道路“断头”时间。

5.道路规划未完成导致的“断头路”

在道路规划设计中，道路的规划方案未定也会造成道路“断头”。规划未定造成的“断头路”一般多为支路，是城市道路网的神经末梢，关系到居民出行的最后一公里，是提升道路路网运行效率的重要因素。

“断头路”是城市道路系统发展完善的一大顽疾，其无法彻底解决的原因包括影响因素多样、代征代建遗留、资金投入有限、规划成果不合理等。同时，“断头路”给城市道路系统带来的影响也是显而易见的，无论是对居民出行、交通运力，还是队城市规划实施乃至整体布局都产生了消极的影响。

针对城市道路规划实施面临的各种问题，笔者认为：首先，应在道路规划设计、施工、管理养护等多个环节中，要做好协同工作，不能只从自身角度出发解决问题，要把城市道路作为一个系统来对待。其次，要对城市道路进行实时动态监测，通过获取最新的反馈信息，确保城市路网的有效连通；同时建设道路管理系统、市政监测系统等辅助业务工作的开展。第三，要发挥大众媒体的宣传和引导作用，让城市居民接受并认可城市道路建设的重要性，得到群众的理解和支持。只有在合理的城市道路发展战略下，制定科学、合理的城市道路规划体系，才能在城市道路建设中避免出现顾此失彼、高投入低产出、自相矛盾等问题，城市道路建设才能走上良性的可持续发展道路，才能真正避免和解决“断头路”问题。

（作者单位：北京市朝阳区市政市容管理委员会）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.12.016