城乡统筹背景下我国土地流转相关案例比较研究

汪 然，刁宣宇

（中机中联工程有限公司，重庆400039）

城乡统筹背景下我国土地流转相关案例比较研究

汪 然，刁宣宇

（中机中联工程有限公司，重庆400039）

城乡统筹发展是我国城镇化进程的必然道路，而土地流转又是促进乡村地区城镇化、解决城乡发展中土地容量问题的重要手段。该文对城乡统筹与土地流转的理论和二者联系进行梳理，并针对我国部分地区土地流转的案例进行剖析研究，总结出不同地区土地流转实践的类型及联系，以及对城乡统筹发展的作用。

城乡统筹；土地流转案例；剖析比较；土地市场

1 研究背景

党的十八大报告明确指出：“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。”所谓城乡统筹，就是打破原来的城乡二元结构，城市与乡村发展相协调，城乡融合，共同繁荣。就我国现阶段的情况而言，城乡统筹更加强调城乡一体化发展，重点在加强村镇地区的发展力度，城乡统筹发展是我国城镇化发展必须坚持的原则。

党的十七届三中全会对农村改革发展做出了研究部署，提出建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权；同时，逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。土地流转，是土地使用权的流转，目前我国以土地承包经营权的流转为主，各别地区出现宅基地使用权流转方面的探索。近年来，我国土地承包经营权呈流转规模加大、流转速度加快之势[1]。

2 概念衔接

土地要素是将城乡统筹与农村土地流转联系起来的若干衔接点中最明显的一个。关系到统筹城乡发展的诸多因素，都直接或间接地与土地有关[2]。一方面，农村土地流转的对象就是土地。另一方面，城乡统筹解决的是一个城乡均衡发展的问题。土地通过流转，在不同经济、社会主体间流动，满足城乡统筹各主体对土地资源的需求，是实现城乡统筹发展最根本的要求，也是城乡统筹和农村土地流转链接的最根本的点。

劳动力是将城乡统筹发展和农村土地流转连接起来的另一重要衔接点，只是与土地相比，这一衔接点是间接表达出来的[3]。农村劳动力向二、三产业转移，使农民不再依附于土地，这是实现土地顺利流转的前提条件。在城乡二元结构下，由于土地制度、户籍制度等的制约，农村劳动力被紧紧束缚在土地上，无法自由流动。由于农业相对于二、三产业的低收益率，出于获取更高收入，改善自身生存状况的动机，多数农民都有着从农业转移到二、三产业的强烈愿望，而这一愿望又为土地流转提供了可能[2]。

3 我国土地流转案例分析

我国幅员辽阔，各地社会经济水平及城镇化水平差异较大，因此土地流转的状况与做法也不尽相同，对城乡发展的作用贡献程度也不尽相同。本文以土地承包经营权和宅基地使用权的流转为区分标准，对我国不同地区土地流转案例进行梳理比较，为城乡统筹发展中土地流转制度提供意见。

3.1 涉及土地承包经营权流转的案例

3.1.1 枣庄——农村土地合作社

山东枣庄成立农村股份合作社，为我国一些地区做出示范。在枣庄土地合作社成立之前，重庆、成都等地已出现土地流转合作社试点。不过这些组织多是由民政部门审批。在工商部门注册成立合作社，枣庄土地合作在全国范围内还是先例。

枣庄山亭区地处山区，区域内山地丘陵面积占到90%以上。随着越来越多的当地农民外出打工经商，承包地因缺乏管理，造成庄稼大量减产，甚至出现了撂荒现象。面对这种情况，农村农民在充分调研的基础上，组建了枣庄市山亭区全崮山土地流转合作社，并于在区工商局登记注册，成为具有法人资格的农民专业合作社。之后，合作社的发展得到政府认可与支持，并进行了土地确权，合作社的耕地属于村集体所有，承包权仍属于村民个人，合作社只是在合同期间内，享有对这些土地的经营权，也就是说，所有权、承包权和经营权这三个权利是分离的。

其运作形式是，农民以户为单位，用土地承包经营权入社，把自家经营的土地、果园全部交于合作社管理经营，双方签订土地流转合同，明确双方权利和义务。而后需要土地承包、经营的个人或企业到合作社购买土地承包经营权。在收益分配上，按入社土地折股，实行保底分配和二次返还分配等相结合。在政府协调下，枣庄合作社与村集体、龙头企业、村民之间形成互动，形成村集体＋龙头企业＋合作社＋农户的模式，实现农业现代化、产业化、规模化经验[5]，建立观光园、科技园等大型园区，实现农民就地城镇化、收入增长。合作社立足培育发展传统优势产业，积极鼓励和引导专业大户和从事农业生产经营的组织领办农村土地流转合作社，加快提高农业产业化经营水平和农民的组织化程度，并围绕做大做强徐庄小杂粮产业基地，建立优质高效农产品生产基地和现代观光农业示范园区，地区经济得到发展，农民获得了本地就业机会，同时人均纯收入得到提高（图1）。

3.1.2 重庆——“地票”交易

2006年，重庆地区农村土地流转总面积为217.39万亩，占当年农村承包耕地总面积的10.84%。2008年，由重庆市政府出资筹建，具备非营利性事业单位法人资格，推行现代企业管理模式的重庆市农村土地交易所正式成立。其主要职能是建立重庆农村土地交易信息库，及时向社会发布土地供求信息，办理土地交易相关事务。该交易所主要从事“地票”交易。“地票”是指将闲置的农民宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公益公共设施用地等农村建设用地复垦为耕地而产生的建设用地指标[6]。按照“占补平衡”的原则，通过“地票”交易，转让给有建设用地需求的对象。其目的是通过盘活农村存量闲置的建设用地，一方面解决城市发展的用地指标需求，另一方面解决农村发展缺乏资金的问题[7]。

“地票”模式可实现城市反哺农村、发达地区支持落后地区。农民宅基地复垦所得的“地票”交易成功后，农民可得到三笔收益：农民的房屋及其构附着物按当地征地拆迁补偿标准进行补偿；按复垦区县100㎡乡镇房屋市场价的20%给予农民购房补助；复垦增加的耕地仍由该农户承包耕种。

3.2 涉及宅基地使用权和土地承包经营权的案例

3.2.1 北京蔡家洼——农村集成商模式

所谓农业集成商，是指村级经济组织和龙头企业按照政府主体、市场主导原则建立农业农村发展体，按照政府的规划，企业按照市场原则组织资金，将农地整理、农产品种植与加工、市场销售、农民居住与就业、农村基础设施建设、农村建设用地整理等统一规划、统一运营的方式。这种方式很好地将工业化与城镇化和市场化结合起来，将当地的人力、土地和特色农产品加工等结合起来。

蔡家洼村引进台湾一家农业企业，将村里分散的耕地通过流转集中起来，企业按照市场需求进行科学规划，实现规模化种植，并采用生态和环保的手段保证农产品达到甚至超出国家标准，从而实现农产品的高附加值。第二通过集中安置等方式将节约出来的建设用地规划建设为农业产品加工园区，并实行统一管理、产业链招商的方式运营。第三是完成农民居住“小区化”、就业“非农化”、保障“社会化”的转化，实现耕地租金、股份、房屋租金以及工资等多种收入来源，收入稳定提高[8]。

通过统一规划，蔡家洼为二三产业发展留出空间及建设备用地，有效整合了村镇土地，促进了土地流转。土地流转之后，村集体一方面以企业参股方式获得企业运营收益，村居民切实得到分红利润，另一方面把收益大量投入基础设施及公共服务设施建设上，实现了新农村建设和城镇化的完美结合。

3.2.2 成都温江——双放弃双保障

在成都城乡统筹配套改革试验区的背景下，积极推进“三集中”及推行“拉农模式”，鼓励土地向适度规模经营集中[9]。2006年，成都温江在全国率先提出“双放弃换保障”，农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的，在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇。承包地在解除承包关系后，符合预征收储条件的由区土地储备中心收储，其余的由当地的农业公司统一管理，村集体经营。为了促进这项政策更好地实施，“两股一改”同时要求农村集体资产股份化、集体土地股权化，同时转变农民身份为目标的村改社区。

成都温江模式的第一步是农村集体土地和房屋所有权的确权登记。具体方案是在区国土资源局的参与下，先对村里的土地进行测量并公示结果，再由相关部门发放四种权证——《土地承包经营权证》、《集体建设用地使用权证》、《房屋所有权证》、《集体林地使用权证》。温江模式最有特色的是配合四证，还给农民发放耕地保护卡和养老保险卡。

温江模式的第二步是土地流转和经营。土地流转方式有两种：一是对农民“双放弃”后的宅基地和耕地两类土地实施整理，推进土地跨区域流转。这种模式主要针对已在城市找到工作、且家庭收入中有80%以上是非农收入、又有宅基地和耕地的农户，自愿申请“双放弃”后由当地政府部门进行核查批准后获得一定补偿，入住政府出资统一建设的集中居住点，户口变成居民，进入失地农民社保系统。二是“以房换房”方式，按每人35㎡的标准以旧房换新房，不足弥补部分宅基地面积以农业产业化项目规模化经营或将集体资产、集体土地股份化后进行统一流转，但农民的耕地、林地仍然归属农民使用。

“两股一改”更具特色，是一种优化机制下的“土地入股”。原有的村集体按照企业的运行模式进行运转，入股农民成为企业股东，当初的承包地也转变为一种股权资产，以“集体资产记名股权证书”作为文本依据，成为流转后收益的分配基础。这种股权可以继承但不能抵押，可以在股东内部进行转让，除了向政府转让外，不得转让给第三方[1]。

图2 成都温江土地流转模式分析

4 比较剖析

不同地区土地流转方式做法不同，有的以政府为主导，有的由民间发起，都对城乡统筹发展起到促进作用，在解决土地承包经营权流转和农村宅基地使用股权流转方面做出了新的尝试，但在具体实施等方面有所不同。

4.1 对城乡统筹的促进作用

重庆地票的做法是把乡村闲置建设用地、废弃地的指标用于补充城市建设用地的指标不足，温江模式里农民可以放弃宅基地在城市中换取保障房、福利补助，这两种模式涉及到城乡土地或土地指标的流转，直接促进了城乡统筹融合过程；而枣庄和蔡家洼模式强调发展村庄经济与村镇设施，促进本地就业保障村民生活，不涉及城乡之间土地的流转，但发展乡村经济、促进就地城镇化的同时缩小了城乡差距，促进城乡统筹。

4.2 土地产权

以上案例均不涉及土地产权的改革，承包地与宅基地的所有权依然归村集体所有。对农村产权制度改革而言，其实质内容是将农村土地承包经营权、宅基地使用权以及集体资产使用权等明晰地确认给农民。温江的“两股一改”模式正是通过制度创新放弃了传统的确权方式，直接以集体组织成员身份和年龄为分配准则，将土地等集体资产折股量化到个人，给予了农民明晰的股权股份和收益权，以一种低成本的方式有效推进了农村产权制度改革[4]。

4.3 农民收益及身份变化

在收益方面，成都温江、枣庄、北京蔡家洼均考虑到了长期收益问题，成都温江模式中所置换的社会保障参考了当地水平，由于考虑了土地股权的收益分配，枣庄和蔡家洼考虑到村镇企业和现代农业的发展，农民可以获得长期保障，而重庆“地票”模式以现金形式提供补贴，并没有形成长效机制。成都温江模式实现了村民向市民的身份变化，其他三个地区农民身份得以保留。

4.4 政策适用性

任何一种模式和政策均有其适用范围与适用性，以上几个案例，其中成都温江模式由政府主导，需要政府有强大财力推行“两股一改”，建设大面积保障房和进行大量社保补贴。

成都、重庆的模式中推行地区需要城镇化水平比较高，农民对于土地的依赖程度较低，这种情况才比较容易执行，不会发生失地农民问题。而北京蔡家洼、枣庄模式均提到就地城镇化问题，这种情况下农民对土地有一定依赖性。

5 结语

本文对我国部分地区土地流转的典型做法进行了比较剖析，以期能够探索其中的对土地市场和城乡统筹的促进作用。目前我国土地流转市场越来越繁荣，各地出现不同的做法，但需要考虑地方城镇化水平和经济状况，在土地流转的同时避免出现农民“被上楼”的现象。土地流转可以缓解我国城市建设用地紧张状况，同时为农民获得收益改善以往提供了有益途径。

[1]周建，施国庆.城乡统筹发展的三种农村土地流转模式及其比较研究[J].农村经济，2011（8）：45-48.

[2]李小娟.城乡统筹视角下土地流转机制研究[D].上海：上海交通大学，2009.

[3]潘啸.农村土地流转的动因分析与对策选择[J].山东社会科学，2008，154（6）：111-112.

[4]四川省社会科学院课题组.成都“试验区”建设中的农村土地产权流转制度创新[J].农村经济，2009（9）.

[5]任峰.土地流转的枣庄样本[J].决策，2008（11）.

[6]王克强，王洪卫，刘红梅.土地经济学[M].上海：上海财经大学出版社，2009:31-33.

[7]陈敏.城乡统筹发展背景下重庆土地流转模式研究[D].重庆：重庆大学.2011.

[8]马庆斌.“以农业集成商”模式推进就地城镇化——北京蔡家洼新农村建设调研分析[J].中国经济导刊，2011（21）.

[9]江怡，郑善文.论我国农村土地制度的缺陷及其转型[J].江汉论坛，2009（7）.

责任编辑：孙苏

A Comparative Study on China's Land Circulation Related Cases under the Background of Urban-rural Integration

The integrated urban-rural development is an inevitable path of urbanization in our country，and the land circulation is an important means to promote rural urbanization and solve the problem of development capacity in the urban and rural.This paper presents the urban-rural integration and theories on land circulation as well as their relations，analyzes the land circulation-related cases in some parts of our country.The paper also summarizes the land circulation applied types and relationship of different district，and the effect to integrated urban-rural development.

urban-rural integration；land circulation；cases analysis；comparative research

TU98

A

1671-9107（2014）11-0005-03

10.3969／j.issn.1671-9107.2014.11.005

2014-10-16

汪然（1988-），男，重庆涪陵人，本科生，助理工程师，主要从事城市规划设计工作。

刁宣宇（1987-），男，黑龙江鸡西人，本科生，助理工程师，主要从事建筑设计工作。