对我军维护国家海洋安全的若干法律思考

济南军区直属院军事检察院检察长 卢树明

对我军维护国家海洋安全的若干法律思考

济南军区直属院军事检察院检察长 卢树明

存在专属经济区和大陆架划界争议；在南海，我国与菲律宾存在黄岩岛主权争议，并与包括菲律宾在内的一些国家存在专属经济区、大陆架和海域划界的争议，我国南海绝大部分岛屿正被他国侵占或处于其实际控制之下。近年来，与我国存在海权争议的国家有联合的倾向，个别大国的干预也使我国海洋安全形势更加复杂化。如 2012 年 1 月，美国总统奥巴马批准美国新军事战略，明确美国全球战略重点向亚太地区转移，进一步加强所谓的第一和第二岛链，将矛头直指中国。此外，美国与日、菲等国举行海上联合军演，日本强化在周边地区的军事力量等，使得我国的海洋安全形势更加恶化。

（二）海洋发展安全受到严重威胁。目前，我国海洋资源正在遭受严重掠夺，主要体现在渔业资源和海洋油气资源上。在东海和南海，我国传统的捕捞权受到侵害，多次出现我渔船及作业人员被他国扣押的事件，渔业作业空间被大大压缩；在南海海域，越南、菲律宾等国已经与包括埃克森美孚、英荷壳牌在内的200余家石油公司合作钻探了1000多口油气井，其中约有90%位于争议海域，年产量达到5000万吨。个别国家在公布的《海洋战略规划》中提出到2020年海洋经济产值占其国内生产总值53%至55%的目标，其在海上开采的原油已占该国外汇收入来源的第一位。一些南海权益声索国拉拢西方石油公司“入伙”勘探开发南海石油，一方面是为了攫取南海丰富的油气资源，另一方面也有将南海问题国际化、复杂化、多边化的政治图谋。而部分西方发达国家在获得南海经济利益的同时，插手南海争端或钓鱼岛问题以牵制我国，通过拉拢、利用、站边支持东南亚部分国家，妄图遏制我国向海洋国家转型，导致南海问题、钓鱼岛问题更加复杂化。

（三）海上战略通道安全受到严重威胁。在经济全球化高度发展的今天，国际间的经济贸易越来越频繁，当前我国的经济已经由内向型转向外向型，这就要求最大程度利用全球资源、拓展海外市场。海洋运输因其成本低廉的优势，目前已经成为国际贸易运输的主要方式。据统计，我国对外贸易约90%依赖海上运输，尤其是石油、矿石、粮食等大宗战略物资基本上靠海运进口。然而，由于我国海军目前的远洋作战能力、补给能力等较为有限，还不能有效控制海上运输的一些重要通道。例如，目前对我国海上运输影响较大的马六甲海峡、霍尔木兹海峡等都被外国掌控。加之美、日从海上对我国采取岛链封锁的战略，一旦遇到战事或国际局势恶化，我国海上贸易通道和能源补给线很可能被切断，从而陷入全局被动。此外，海盗威胁问题已经成为国际公害，严重影响海上航运安全，对海上贸易造成严重影响。维护海上通道安全已成为我国海洋安全战略的重要内容之一，同时也是我国海洋安全面临的重大挑战之一。军队维护国家海洋安全，眼光不能局限在“近海安全”上，还要密切关注远洋安全，确保海上通道的畅通。

二、我军维护国家海洋安全的法律依据

随着国际、国内法治化水平的不断提高，军队维护国家海洋安全、海洋利益的行动，必然涉及包括法律依据和法律运用在内的大量复杂的法律问题，而首要的是要理清军队维护国家海洋安全的相关法律依据，以便在我军维护海洋安全的军事行动中合法使用武力，做到“师出有名”。

（一）我军维护国家海洋安全的国际法依据。目前，国际上系统规定海洋各个海域的法律地位、法律制度以及各国在海洋从事活动的权利义务的法典主要是《联合国海洋法公约》，该公约于1994年11月生效，目前世界上已有166个国家批准加入该公约。1996年5月15日，我国第八届全国人大常委会第19次会议批准了《联合国海洋法公约》。然而，作为世界海洋强国的美国却因各种原因一直未加入该公约。公约第2条规定了沿海国的领海及其上空、海床和底土的法律地位：“1.沿海国的主权及于其陆地领土及其内水以外邻接的一带海域，在群岛国的情形下则及于群岛水域以外邻接的一带海域，称为领海。2.此项主权及于领海的上空及其海床和底土。3.对于领海的主权的行使受本公约和其他国际法规则的限制。”第3条规定了领海的界限：“每一国家有权确定其领海的宽度，直至从按照本公约确定的基线量起不超过十二海里的界限为止。”由此可见，沿海国对于本国的领海及其上空、海床和底土等拥有绝对的主权。公约第111条还规定了当沿海国主管当局有充分理由认为外国船舶违反该国法律和规章时，可以派出军舰和军用飞机对该外国船舶行使紧追权，此项追逐须在外国船舶或其小艇之一在追逐国的内水、群岛水域、领海或毗连区内时开始，在追逐未曾中断的情况下还可在领海或毗连区外继续进行。此外，维护国家海洋安全的其他重要国际法典，还包括诞生于1945年的《联合国宪章》，1949年日内瓦公约及1977年关于日内瓦公约的两个附加议定书。《联合国宪章》第2条第4款确立了在处理国际关系上禁止使用武力的原则：“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立。”同时，该宪章第7章第42条、第51条规定了限制使用武力的两种例外情形，即联合国安理会授权下的集体安全行动，以及单独或集体自卫。据此，我国的海洋主权一旦遭受他国安全威胁，则可依据该宪章第51条的规定采取武力手段予以自卫还击。

（二）我军维护国家海洋安全的国内法依据。我国宪法和法律为军队维护国家安全包括海洋安全提供了坚强的国内法基础。如我国宪法第29条明确规定：“中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国……”我国的海洋国土是国家主权不可分割的一部分，而海洋安全又是国防安全至关重要的环节，因此，军队维护国家海洋安全体现了宪法对国家武装力量的使命任务的根本要求。我国国防法第66条也规定：“中华人民共和国支持国际社会采取的有利于维护世界和地区和平、安全、稳定的与军事有关的活动。”随着国际化进程加快，当今世界各国之间的联系与交流日益紧密，各国的共同利益增多，特别是世界和平、稳定、发展与安全成为世界各国最大的共同利益。我军维护国家海洋权益，也是维护世界和地区和平与安全的具体体现，符合我国法律的相关规定。此外，我国分别于1992年、1998年颁布了《中华人民共和国领海及毗连区法》和《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，对我国所辖海域的范围、边界以及管控权等作了明确规定，如我国领海及毗连区法第8条规定：“中华人民共和国政府有权采取一切必要措施，以防止和制止对领海的非无害通过。”笔者认为，此处的“一切必要措施”当然地包括出动军舰或战机驱逐、采取武力打击等必要的军事手段。

三、我军维护国家海洋安全军事行动的法律运用

“禁止使用武力”是《联合国宪章》所确立的核心原则，然而世界范围内的武装斗争并未因此终止，马岛战争、海湾战争、两伊油轮战等皆是海上武装冲突的典型战例。近些年，我国与周边国家在海洋问题上争端不断，面对复杂多变的国家海洋安全形势，军队必须随时做好捍卫国家海洋安全的军事斗争准备。要清醒看到，《联合国宪章》《国际海洋法公约》等，不只是国家必须遵守的行为准则，更是维护国家海洋权益的法律武器，因此，我们在采取必要军事行动的过程中，应灵活运用国际法准则，牢牢掌握法律上的主动权，以赢得国际社会的普遍支持。

（一）研究借鉴外军运用国际法达成军事企图的实践经验。和平与发展虽已成为当今世界的主题，但国际局势并不太平。综观近些年所发生的科索沃战争、阿富汗战争、伊拉克战争和利比亚战争等较大规模的武装冲突，这些在国际关系中诉诸武力的做法明显超出了军事必要的范畴，违背了国际法的基本准则。由于国际法将一国使用武力的权力限定在极小的范围内，因此在实践中，一些西方强国为了给战争披上合法性外衣，达到使用武力的目的，可谓是煞费心机，他们往往会援引《联合国宪章》中关于禁止使用武力的例外规定，竭力为自己的战争行为作法律辩护，归纳起来主要有以下四种做法：一是对《联合国宪章》第2条第4款作出限制性解释，主张禁止使用武力原则仅限于侵害其他国家领土完整或政治独立的情形。二是对《联合国宪章》第7章中安理会的授权决议作扩大解释，或者在无明确授权的情况下主张隐含授权。三是对《联合国宪章》第51条中自卫权的先决条件“受武力攻击时”作宽泛解释，如2002年9月20日美国出台的《国家安全战略报告》，就将“先发制人”战略正式纳入21世纪国家安全战略之中，强调美国将在威胁完全形成之前就采取行动，向恐怖分子和敌对国家发动主动进攻，消除威胁，确保美国绝对安全。四是主张人道主义干预构成国际习惯法。上述做法从本质上背离了《联合国宪章》确立的主权平等和禁止使用武力的基本原则，对国际和平新秩序提出了挑战。对此，我们一方面要引起高度警惕，运用国际法准则对其非法本质予以揭露和批判；另一方面，我们要学习外军在运用国际法上的开阔性视野，深入拓展国际法的功能，使之最大程度为我所用。

（二）灵活运用国际法准则为己方争取最大政治和军事效益。国际法作为世界各国为平衡相互间的利益而达成的共同协议，体现了共性与互利的特点，在调整国与国之间关系上具有强制效力。古人云：“得道多助，失道寡助。”违背国际法准则将导致军事行动的非正义，势必招致国际舆论的谴责，陷入被动和不利局面。然而，未来战场形势复杂多变、战机稍纵即逝，生搬硬套国际法准则往往会对军事行动造成羁绊，损害己方作战利益。因此，必须创新思维方式，灵活运用国际法准则，在不违背其基本原则的前提下，最大限度趋利避害，追求政治利益和军事利益最大化。以海上封锁行动为例，传统海战法对封锁的实施程序和实施效果有严格规定，比如封锁必须宣告和通知、封锁必须有效的原则、封锁的普遍性原则等。未来争夺制海权的行动，如果严格遵守上述原则，将很难在军事上达成封锁目的。审视历次海战范例，各国都力图规避海战封锁规则对军事行动的不利影响。如1962年古巴导弹危机中，美国将海上封锁行动称为“海上隔离”；1982年马岛海战中，英国将海上封锁行动称为“海上禁区”；海湾战争中，美国将海上封锁行动称为“海上拦截”。上述变更封锁作战名称的做法，旨在规避封锁作战规则对军事行动的制约，体现了运用国际法准则的灵活性，这给我们提供了很好的启示。

（三）依法阻止他国武力介入我国海洋权益争端。在处理海洋权益争端问题上，我国政府一直致力于通过和平手段和对话解决分歧，比如，面对中日钓鱼岛问题、中菲黄岩岛问题等，我国政府均展示了负责任的大国形象。然而，在一些海洋权益争端的背后，各种利益交织，关系错综复杂，不但有西方大国在暗中支持、幕后操纵、推波助澜，有的国家甚至将一些与我国存在海洋权益争端的国家纳入其防御体系，订立安保条约，使双边关系问题多边化甚至国际化，为实现其干涉别国主权的险恶图谋创造条件。此外，我国在处理台湾问题上，也要警惕一些国家打着“人道主义干预”的幌子进行军事干预。台湾历来是我国主权和领土不可分割的一部分，其在我国海洋安全战略乃至整个国家发展战略中具有举足轻重的地位，对此我国政府一直立场鲜明、态度坚决，如何解决台湾问题是我国的内政，其他国家采取任何形式的干涉活动都是对我国主权的侵犯，是严重违反国际法的行为。同时，我国政府在维护两岸统一问题上，一贯坚持和平统一的基本方针，但不承诺放弃使用武力，采取武力手段只针对分裂势力而不针对广大台湾同胞，上述立场观点是符合国际法准则和有关规定的，并得到了世界上多数国家的支持。总之，我军在维护国家海洋安全上，要做好法律和军事斗争两手准备，对于某些别有用心的国家打着人道主义等幌子，武力介入我国与邻国海洋争端以及干涉我国内政的做法，一方面我们要善于运用国际法予以猛烈抨击，争取国际社会支持；另一方面，有权依据《联合国宪章》第51条的规定合法行使“自卫权”。