统筹城乡发展的新阶段与新特征

◎冯 奎

作者系国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员

自新中国成立，城乡关系不断演进变化，目前进入了新的发展阶段，统筹城乡发展出现了新特征，解决统筹城乡发展相应地也要有新思路。

统筹城乡发展进入了新阶段

1949年至今，城乡关系经历了不同的发展的阶段。相应地，统筹城乡发展可划分为五个阶段。

新中国成立之后，党和国家开始关注到城乡关系，统筹城乡思想处于形成的初期阶段。1949年，毛泽东提出，党的中心工作由乡村转到城市，城乡必须兼顾。在《论十大关系》中，他提出，重工业和轻工业、农业的关系必须处理好。1962年，中央提出要以农业为基础，以工业为主导。

改革开放初期，统筹城乡实践中互相促进。1978年底开始，农村改革从安徽等地起步。1984年，城市改革由沿海城市展开。在城乡改革发展过程中，中央不断提出，要注意解决国民经济重大比例失调的问题，要通过一部分先富带动其他人共同富裕的问题。

20世纪末期，统筹发展的载体与重心建设问题受到重视。党的十四大提出，要把加强农业放在首位。十五大提出，要搞好小城镇建设。这一时期，出台了《小城镇综合改革试点指导意见》，强调小城镇发展是缩小城乡差别的重要途径。

21世纪初期，统筹城乡进入有系统的探索与理论构建阶段。十六大提出，统筹城乡经济社会，是全面建设小康社会的重大任务。十六届三中会全提出，统筹城乡发展在“五个统筹”中居于首位。十七届三中全会提出，必须统筹城乡经济社会发展，认为这是一个重大战略。

十八大以来，城乡统筹进入了一个全新的阶段，这就是在新型城镇化的大背景下如何推进城乡统筹发展。十八大报告7次提到城镇化。2013年，中央召开城镇化工作会议，提出城镇化是现代化的必由之路，对于区域协调发展，对于解决“三农”问题，都具有重大战略意义。

综上，中国的城镇化率已经超过50%，进入城镇化发展的中后期，城乡关系也面临着新的调整。在新的历史阶段，城乡不是一粗一细的两条主线，而是在城镇化的大背景下，通过互相促进、要素转化、融合提升，趋向现代化这一目标。

统筹城乡发展出现了新特征

一是推动力量更强调多样性。

改革开放后，各地城乡经济共同发展，市场化的力量在推动统筹城乡发展方面发挥了巨大的作用。苏南城乡工业渗透对接，浙江“块状经济”吸纳了省内外数千万农民和农民工，山东等地首创的“公司+农户+基地”模式，使得城乡要素汇聚在一条条产业链、价值链上。

统筹城乡发展作为科学发展观的理念与政策提出后，政府力量表现得十分突出。成都市2003年在全国较早实施城乡统筹科学发展的总体战略。农民向小城镇集中、土地向经营大户集中、工业向园区集中等“三集中”做法，走出成都，在不少地方得到应用，主要就是政府之手强力推动。

当前，统筹城乡发展，市场、政府与社会组织深度交织，产生了各种各样的主体形式以及这些主体形式的“混合体”。充分发挥这些主体的作用，有利于顺利推进统筹城乡发展。

二是载体形式更强调合理性。

浙江等地开创了小城镇发展的新时代。近年来，仍然有相当多的省份，纷纷将重点镇、中心镇建设作为统筹城乡发展的有效载体。例如陕西省提出百镇建设；贵州省提出六类重点镇建设。

也有不少地方提出要通过新农村社区建设，实现城乡一体化发展。例如河南省全省曾大力推动新型农村社区的规划与建设。

一批大城市、特大城市实质上也成为城乡统筹发展的有效载体。近年来，中西部农村户籍人口持续减少。他们主要是以农民工身份到各类大中小城市去工作。近十年以来，北京、天津、上海、广州这类特大城市年增农民工50～60万。

近年来的发展表明，无论小城镇、新农村社区、各类大中小城市都能够成为城乡统筹发展的载体。但是，载体合理性的问题也不断地被提出来。部分小城镇缺乏产业支撑，部分新农村社区沦为当地的圈地工程、政绩工程、“晒太阳工程”。也有少数特大城市人口不合理集中与分布，导致种种城市病问题。

三是核心要素更强调竞争性。

资金是其中一个核心要素。浙江、广东等地的统筹发展分别建立在“内源性”和“外源性”经济基础之上。他们充分利用当地民间资金（内源性经济），充分利用海外资金（外源性经济）。近年来，一些地方探索通过发债融资，理顺公共产品价格形成机制，制定企业通过PPP等模式进入特许经营领域，解决城乡统筹发展面临的资金问题。

一些紧邻大城市的地方，或者道路沿线城镇，充分利用土地这一核心要素，推动城乡统筹发展。这些地方探索通过土地的出让、转让、入股、抵押等形式，实现土地资源的市场化配置、资本化利用，实现以城带乡、以工带农。

有一些地方利用劳动力资源充足的优势。例如河南固始县，总人口160万，其中有50万外出打工。打工者的劳务收入占全年生产总值的1/3。一些外来农民工较多的省市，则通过加大力度促进农民工市民化，提高新进城市人口素质的办法，提高劳动生产率。

统筹城乡建立在经济发展的基础之上。更多的地方是把人口、资金、土地等不同要素综合加以利用，推动经济发展，寻求核心竞争力。

四是发展模式更强调差异性。

城有千城、乡有万乡。城乡关系出现各种不同的组合，城乡统筹发展的模式也千差万别。

从城乡距离来看，大城市规划区范围内、周边地区、远离城区的地区、偏远或纯农村地区，都有城乡统筹发展的不同模式。

同一省内，城乡发展程度不同，统筹模式也有变化。例如江苏将全省区域分成三类，城乡共同协调发展是苏州、无锡等地；共同落后的淮安、盐城等地；城市优于乡村的是南京、常州、扬州、南通等地。这三类不同地区也有不同的统筹城乡发展模式。

统筹城乡发展要有新思考

在新的背景下，统筹城乡发展出现了新的特征。各地充分发掘利用不同的基础条件，将会形成千姿百态的城乡统筹发展模式。作为政府部门，重点是正确理解自身职能，不缺位、不越位、不错位。

一是充分发挥各类主体力量。在统筹城乡发展这个领域，政府负有不可推卸的责任，因此政府这个主体永远要承担主导者的角色。同时，统筹城乡要在发展中统筹，统筹的目的也是为了发展，因此，要充分发挥市场主体的作用，让他们为发展大显身手尤为关键。

二是以基本公共服务均等化为核心推进统筹城乡发展。统筹城乡发展的最终目的，是使市民或农民，无论身在何处，都要享受到基本的公共服务。这是统筹城乡发展的最低标准，也是最终目标。将这个目标贯彻到位，统筹城乡发展就真正贯彻实施了以人为本的发展理念。

三是在开放的空间格局下推进城乡统筹发展。要结合新型城镇化关于空间布局的战略思想。以城市群为主体形态，以大城市为依托、以中小城市为重点，发展一批重点镇，同时辅以新型农村社区建设，在开放的空间格局下，解决好农民工市民化的问题，发展各类城镇，促进城乡统筹发展。

四是在国家和地方层面推动若干重大制度性变革。

在国家层面，重点要进行一系列顶层制度设计。比如要推进户籍管理和社会保障制度改革。以增强资源配置功能为导向推进农村土地制度改革。完善财政支持农村公共服务的制度设计。

在地方层面，要鼓励地方层面的持续性的制度创新。要建立统筹城乡发展的评价和监测体系。发挥群众主体作用，创新农村土地确权登记实施办法。搭建信息平台，有力保障农村土地流转。探索集体经济的多种形式。推进农村公共服务和社会管理民主化进程。建立有利于社会资金进入农村的投融资机制。