行政生态理论视野下的行政体制改革

□文/赵恩红 赵 静

（河北经贸大学 河北·石家庄）

一、行政生态学与行政体制改革关系的理论阐释

1、行政生态学。行政生态学是一门交叉性的学科，是指用生态学的理论方法来研究行政问题，它的基本概念和理论都是借鉴了生物学意义上的生态学，行政生态学的启蒙者是美国哈佛大学教授高斯，而夏威夷大学教授弗雷得·里格斯将行政生态理论发扬光大，1961年里格斯发表了《行政生态学》，标志着一门新的、系统的学科体系的形成即使行政生态学，同时也意味着行政管理仅限于行政系统内部研究的时代已经结束。根据行政生态学的观点，“任何经济、文化、政治和行政制度等皆为一有生命的个体，是经过一段漫长的成长过程渐渐演进而来的。也就是说，在生命的个体之间，以及生物与环境之间都存在一种功能的相互依赖关系”。行政生态学的主要研究对象是行政生态系统与行政生态环境之间的相互关系，他将行政生态系统视为一个“生命有机体”，强调任何国家的行政体制和行政管理都是一个有机的生态系统或有生命的组织系统。它主要研究行政现象、行政行为与行政生态环境之间相互作用及相互影响的关系。

里格斯指出：“在叙述环境对某种主体的影响时，应同时指出主体对环境的影响，唯有把两方面相对的交互作用都察看明白，才算真正建立了生态模式。”彭文贤亦在《行政生态学》一书中提到：“行政生态学应该包括两个面向：其一是探讨各国所特有的社会文化以及历史等诸因素如何影响并塑造该国的公共行政；其二是反过来研究各国的公共行政又如何影响该国的社会变迁与发展。”根据以上理论我们不难看出，我们在研究公共行政行为时要关注一下行政环境对于行政行为的影响，行政生态理论为我国的政府行政和行政环境之间的相互关系提供了一个新颖的模式。

2、我国行政体制改革的发展。改革开放以来，我国一直把行政体制改革作为一个重点，以“权力的下放和职能的转变”为重点，政策自上而下，逐步向纵深推进，加强政策执行力度取得了巨大成就主要表现在以下几个方面：

（1）政府行政管理呈现出公开化、透明化、法制化的特点。随着网络飞速发展，政府的制度政策体制越来越透明化，各个方面都公开化接受扩大公众监督。扩宽了我国公民参与公共社会行政管理的渠道。基层民主选举等法律、法规的修改制定对于保障农民群众的利益以及促进廉政建设等方面都具有重要的意义。

（2）我国政府职能转变以及政府机构简化取得一定的成果。现在我国政府的角色逐步向掌舵者转换主要进行社会的宏观调控，减少对经济主体的微观干预。在政府机构的改革中，我们遵循精简、统一、效能的原则，完善我国政府科层设计，努力朝着韦伯理论论述的科层发展。

（3）政府人事制度、公务员制度以及干部人事制度不断完善。随着公务员法的颁布，我国政府在机构设置以及选材用人方面，推行竞争上岗和岗位轮换，初步改善了多年来机关干部能上不能下、能进不能出的状况这样也有利于年轻一代优秀人才的脱颖而出。

二、我国基层行政体制改革面临的挑战

自改革开放以来行政体制改革一直作为我国政府工作的重点，随着我国经济总体水平的不断增长，我国市场经济外部建模和整个经济体制改革进入关键阶段，同时我国政府行政体制改革也迎来了前所未有的挑战和压力：

1、新旧两种行政形式并存，传统的行政惯性阻碍了行政体制的进一步改革。由于中国经历了长达几千年的封建统治，这使得“吏治—人治”传统深刻的印记了我们的意识形态。长久以来，儒家文化在中国的传统文化中占据主导地位，这就使得我国传统文化中缺乏现代的法治精神文化背景，造成形成“官本位”文化根深蒂固，导致许多政府官员的思维方式和执政模式都受到了官本位文化的影响；更令人担忧的是，在近年来的公务员制度改革中，由于官员治理模式滞后，使得与干部选拔制度密切联系的“官本位”文化不仅没有淡化，反而有强化的趋势。

2、社会沟通机制不健全，政府职权行使制度中存在严重的弊端。就目前来看不管是在城镇还是在乡村基层管理中，民主自治是一个迫切需要解决的问题。城镇各社区社区的自主管理模式中各级政府职能的界定以及乡村居民村民自治中村委会和党委会之间关系的处理都是值得进一步探索的问题。然而，政府官员的腐败以及造成政府强权的制度都会使居民对于政府的社会认同感大打折扣。如果这种历史和现实早已证明的错误制度安排不能彻底纠正，那么，权利腐败、买官晋爵和“逆淘汰”趋势将无法遏制。长此以往，其对政府的威信和法制信仰的危害是难以估量的。

3、政府在做出行政决策时不能充分考虑多方面影响因素，忽略行政生态的特征。行政决策是指政府为有效地行使行政管理职能根据实际需要在可能的范围内对国家公共事务做出分析判断选择和决定。行政决策作为行政管理的核心其正确与否会对社会产生深远的影响，所以行政生态学理论认为在进行行政决策时必须考虑到众多的因素诸如人民、地区、科学技术、社会希望及人的性格等。然而，我国在进行行政决策时往往仅仅关注单一目标忽视了行政生态是一个大的系统这一特征，存在着严重的单向度现象这就造成了决策在执行严重影响了行政生态系统。

4、国家赋予政府过大的行政权力。目前，我国政府仍然可以说是家长式政府，尽管已经实施市场经济但是对市场经济过渡干预，使得我国的市场经济中仍然存在计划经济的影子，这就造成我国市场内商品的价格机制不能够充分地接受市场的调控，总体来说也就是在我国经济的过热现象中主要是政府操控过热。

三、行政生态理论对我国行政体制改革的启示

根据之前所讲述的行政生态理论，结合目前我们国家政府在行政管理方面所存在的弊端，笔者认为我国在加强经济体制建设的同时必须改革政府行政管理体制可以得到以下启示：

1、继续将政府职能由管理型向服务型转变。按照精简、统一、效能的原则，精简政府机构，加强部门间的协调，缩减机关工作人员，提高工作人员的整体素质，明确各部门的职责。政府科层设计努力朝着韦伯理论论述的科层发展。扩大政府权力下放力度。运用市场机制来进行管理，使政府认识到它的使命是在中央政府的领导下搞好服务工作加强宏观调控，而不是过渡干预微观经济主体。

2、实现“政治生态”。所谓政治生态化，就是把政治与生态有机辩证地统一起来，最终促进政府与生态环境持续健康稳定发展。政治生态化要求基层政府以政策、法令、规章制度、教育方式等对环境保护进行直接干预，同时政府的政策、法令、规章制度、教育方式对区域经济发展模式、公众行为的影响又间接影响地方生态环境的保护。我国许多基层政府曾因决策失误导致严重的生态环境问题，这就要求基层政府必须用更多的财力、物力、人力来维护生态环境的持续发展，促进地区政治、经济、社会发展与全球生态环境协调发展。

3、解决政府企业不分家、政府过度用力。实现政治与行政的分离，减少行政对政治相互间的干预，在完善的责任保障机制的基础上保持权力的必要集中、精干、廉洁、高效并充满活力。实现政治与行政的分离，减少行政对政治相互间的干预，保持权力的必要集中，精干、廉洁、高效并充满活力。既要保证单个经济主体利益的实现，又要保证不损害社会整体利益；要控制环境污染、防止生态恶化、保持经济发展和自然环境的协调发展，保证国家和地区的可持续发展的实现。

从行政生态的角度来看我国实行行政体制改革是需要各个政府系统相互配合的一个系统化的工程，它受到我国政治、经济、文化、历史等因素的制约，所以我国的行政体制改革需要与其他社会影响因素相结合来推行与实施。

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