完善我国教育财政投入的对策研究

●刘国余 李 浇

教育作为人力资源开发的重要形式，可以提高劳动者综合素质，改善和提高他们的知识水平和技术熟练程度，最终达到提高劳动生产率的目的（Taubman&Wales，1973）。根据人力资本理论，教育投资带来的收益具有多层次性，是推动经济增长增加个人收益的关键因素（OECD,2005）。

随着中国经济体系日益完善，要素禀赋结构的优化，知识的内生能力及消化吸收能力也得以增强。在不断缩小与发达国家之间差距的同时，中国面临的一个最大的问题即经济发展中对高新技术的依赖。中国亟需推动技术的发明创造，通过技术的领先和进步反过来推动技术变革。而其中最关键的就在于教育的发展。James Heckman（注：James Heckman 2000 年诺贝尔经济学奖得主，致力于劳工市场经济学和收入分配模式选择的研究，特别在劳工经济学方面，发展出了自己的方法论，并在微观计量经济学理论和方法方面做出了杰出贡献）在对中国教育投入现状进行分析时指出，以中国当前的经济发展态势预测，中国教育投入的实际经济收益可高达30—40%（James Heckman，2000）。

但教育是一种准公共产品：一方面，可以带来巨大的私人收益。另一方面，也会带来显著的社会效益，最直接地体现为教育带来的正外部性，即教育的外溢效益。受教育者在获取私人收益的同时，有相当大的一部分收益以整个社会劳动生产率提高的形式外溢到整个社会。因此，如果教育的提供仅仅依靠私人供给者和有能力支付的个人，投资主体由于不能获得外溢效应，教育的提供数量必然低于社会均衡水平，就不能得到全部的公共收益（Marshall，1890）。因此，教育的供给必须有政府以财政投入的形式介入。介入的比重，需要通过比较不同阶段教育的边际社会收益与边际社会成本之间的相对关系来确定，使教育的供给在最大程度上满足社会的需要。同时，政府介入教育投入的另一个目的是本着社会公平的政策目标，促进教育资源分配的均等化，确保每一个适龄公民都能接受与之相应的受教育机会。避免因教育机会不均等带来的贫富差距的代际继承，与不平等状况的进一步扩大。

一、我国当前教育财政投入取得的成效

在十七大上，我国把人才培养战略上升为国家的重点战略，做出了“优先发展教育，建设人力资源强国”的战略部署。随着全国教育事业第十一个五年计划的完成，及第十二个五年规划的推行，我国教育财政投入取得了明显的成效：教育投入绝对量明显增加，相对增速加快；在基础教育方面，义务教育全面普及，职业教育得到了一系列配套的政策和资金支持，实现重大突破，高中教育基本普及，毛入学率超过80%；高等教育方面，毛入学率达到30%，高等教育进一步提高了进入大众化的水平（见表 1）。

表1 2005年—2012年全国各级教育发展情况

具体来说，我国教育财政投入取得的成效可归结为以下几点：

（一）教育财政投入保持较高增速，总量不断增加

20世纪90年代以来，我国教育支出绝对数一直呈上升趋势，增长速度也呈稳步上扬势态（图1）。从2004年到2012年，我国公共财政教育投入从4000多亿元增加到21165多亿元。财政教育投入占公共财政支出的比重从14.9%提高到16.13%，这一比重已经高于世界上大多数国家。到2012年，国家财政性教育支出占国内生产总值的比重首次超过了4.%，达到4.28%。

从教育财政投入增速来看，我国教育财政经费增长的速度明显高于经济增长的速度。近五年内，财政性教育投入年均增长超15%，占GDP的比重年均提高约0.17个百分点，且这一比重逐年有所提高，远远高于经济增长速度。

图1 2000—2012年我国教育财政支出、财政支出的变动情况

教育财政投入的增加及快速增长，为各级教育发展提供了较充足的公共教育经费。2012年全国各普通小学生、普通初中、普通高中生均财政预算公用经费分别比上年增长23.42%、24.38%和29.61%，达到了6128.99元、8137.00元和7759.40元。与此相伴的是中等职业生均教育经费和高等教育生均经费的高速增长。2012年两者的增速分别23.03%和17.94%，绝对数分别达到了7563.95元和16367.21元。在教育财政投入不断增加的支持下，为义务教育的全面普及、高中教育的基本普及、高等教育大众化的进一步发展提供了物质保障。

（二）义务教育全面普及，高中教育基本普及，职业教育快速发展

财政教育经费投入绝对量和相对量的较快增长，为教育发展提供了有力支持：截至2012年，我国已将涉及1.6亿学生的农村义务教育，全面纳入公共财政保障范围，全国所有的县均实现了九年义务教育的普及，实现了城乡免费义务教育。我国小学学龄儿童净入学率达到99.4%，九年义务教育巩固率达91.8%；在高中教育阶段，毛入学率超过80%达到了85%，我国率先在城镇实现了高中教育的基本普及；职业教育发展取得突破性进展，2012年中等职业教育和高等职业教育的在校生分别达到2205.33和958.85万人。在规模上，分别占高中阶段和高等教育的一半左右，职业教育规模居世界首位。通过建立和完善国家教育资助体系，在中等职业教育和高等教育阶段设立奖助学奖金制度等，进一步促进了教育公平和教育机会均等化。

（三）高等教育大众化水平进一步提高

除了义务教育和职业教育的快速发展外，高等教育也获得了突飞猛进的进步，高等教育大众化水平进一步提高。高等教育毛入学率从2005年的21%提高到2012年的30%，高校在校生总规模达3325.21万人，位居世界第一。图2描述了自改革开放以来我国高等教育的规模变动趋势。从招生规模来看，从1978年的40.2万人，一直增长到2012年的691多万人，年均增长速度达到12.4%左右。与此相对应的高等学校毕业生数也相应增长。毕业生数由1978年的16.5万人，增长到2012年680万人，再到2013年的700万人，年均增长速度超过14%，特别是1999年扩招以来，年均增长速度达到26%。高等教育的持续扩张使我国总人口中的大学生比重逐年上升，1978年我国每万人口中大学生比重仅为0.089%，到1999年该比重上升为0.33%，到2012年仅普通高校大学生比重达到近3%，换言之，平均而言，每100人当中就有3人是普通高等学校的大学生，高等教育大众化水平进一步提高。

图2 2000-2012年我国高等教育培养规模变动

在大学教育迅速扩张的同时，研究生培养规模也达到了空前的增长速度。1978年我国研究生招生数仅为10708人，到1999年增长到92225人，2000年达到128484人，年增长率近40%，之后连续几年研究生迅速扩招，2012年我国研究生招生数达59.0万人，是改革开放初期的55.1倍。在教育财政投入的支持下，教育取得的成就进一步推动了我国由人口大国向人力资源大国和强国的转变，为促进经济社会良性发展提供了人力资源储备。

二、当前我国教育财政投入存在的问题

（一）财政性教育投入占GDP比重偏低

近年，我国教育财政经费投入总量不断增加，但占财政支出的比例不升反降。从1995年到2012年，中国财政支出占GDP的比例从11.7%上升到24.2%，但财政性教育经费占财政支出的比例却从20.69%下降到16.13%。横向比较来看，世界上其他同等发展水平的国家，2010年时，财政预算内用于教育的支出部分占财政支出的比重维持在15%左右，且波动幅度小，更具稳定性。与之相比可以发现，自1990—2012年，我国教育财政投入占财政支出的比重平均为14%，与其他国家的平均指标相比相差不大。但是，我国教育财政投入占GDP的比重却相当低。之所以出现这种情况，主要可以归结为，教育财政投入的增速低于财政支出的增长速度。

我国教育财政投入占GDP比重低，总量不足，直接导致了人均教育经费偏低。数据显示，2012年我国人均公共财政教育经费不到270美元，而2006年时世界人均教育经费就已达到400美元，经济合作与发展组织成员国的平均水平更高达1800美元。即便与发展水平相近的国家，如巴西、俄罗斯等国相比，中国的这一数据也排在末位。2012年，巴西的人均公共教育经费为2416美元，俄罗斯是4878美元。即便考虑中国人口基数大这一因素，中国该数据水平也是非常低的。这直接影响了各级教育的办学条件和办学质量。

（二）教育财政投入经费结构不合理

分析近年来教育财政投入中人员经费与公用经费的占比会发现，人员经费与公共经费的占比一升一降，人员经费占比大大高于公共经费比重。自20世纪90年代开始，教育财政支出中的人员经费所占比重平均维持在为3/4左右，而同期公用经费平均占比仅为1/4左右，2002年该比例仅为18.20%。而且从中央到地方，人员经费的占比有逐渐走高的趋势，二者结构严重失衡。同时，公用经费自身的结构也不合理。这部分公用经费更多的被用于办公费、学校运行成本支付等项目，而直接用于教师培训等与教育直接相关部分的比重偏低。从地区来看，东部地区各级教育的生均公用经费远高于中西部欠发达地区。人员经费与公用经费的结构失衡，及公用经费本分结构的不合理，不利于我国办学条件的改善，不利于完善和维护教学仪器设备、提高实验室水平，不利于平衡我国区域教育发展，这些因素必然影响到教育质量的总体水平。

（三）三级教育财政投入比例失调

教育财政投入是为一个国家未来发展进行人才储备的投资，其在各级教育的分配比例至关重要，直接影响着教育资源的配置与社会经济结构的调整。根据世界银行和联合国科教文组织的相关理论，一国的教育财政投入应该在保证基础教育经费充足的前提下，合理地将教育资金投向中等和高等教育。在三级教育中，政府应该分别起着主导作用和推动引导的作用。在我国，长期以来都存在着三级教育投资分配比例失调的现象：高等教育投入相对偏高，初等教育投入严重不足。现阶段，世界各国教育财政投入在初、中、高三级教育之间的分配比例，平均为47.01%、32.50%和20.49%。而我国三级教育的投入比例却是38.01%、36.59%和25.40%。很明显，我国教育财政投入体现出“重高等而轻初等”的特点。这一点可以从三级教育的生均教育经费之比看出。

表2 2000-2012年我国初等、中等和高等教育生均财政教育经费比

（四）教育财政投入的区域结构不平衡，省际差异明显

在我国，由于地方政府承担着更多的教育投入责任，而其用于教育投入的财政收入与当地的经济发展水平密切相关，从而导致了我国公共财政教育投入具有明显的区域特征：从东部到西部，呈现出明显的依次递减的梯级分布，且梯次之间的差距有逐渐扩大的趋势。1992年，东部地区的教育投入是中西部投入总和的1.5倍，而到了1995年则扩大为2倍左右。以义务教育为例，现阶段我国义务教育已经全面普及，但是对于中西部偏远地区而言，这种普及还是低层次、低水平的。尽管针对这些地区的困难，国家出台多项优惠措施，如“两免一补”政策，在这些地区实施中小学校舍安全工程、农村义务教育薄弱学校改造计划等项目，但是这种扶持远远不能满足当地教育的需要。一些地区的生均公共教育经费不足100元，与东部发达地区相比差10倍之多。

表3 2011年东部、中部、西部教育财政投入总额

这就使得我国区域之间的公共财政教育投入出现了“马太效应”：东部地区经济发达，财政收入多，同时其他形式的教育经费来源，如教育费附加、教育基金收入等也多，教育财政投入的资金来源充裕。而在中西部贫困地区，教育投入更多地依赖于财政投入，而囿于当地的经济发展水平低，财政收入不但总量少，增幅也小，使得教育经费严重短缺，而且是恶性循环。按照这种逻辑，我国东部、中部、西部地区之间的公共财政教育投入的差距会越来越大。

三、完善我国教育财政投入政策的建议

教育财政投入是教育投入的主体部分，是我国教育事业发展的最基本保障条件之一。保证教育财政投入的数量和质量是公共财政的重要职能，是各级政府首先要承担的法定责任。虽然到2012年，我国财政性教育经费占GDP的比重已达4.28%，但这只是教育财政投入发展过程中一个阶段性目标。为保障“十二五”期间教育经费投入的充足性，必须强化意识，多方合力保证实际增加教育财政性经费的投入。在保证教育财政投入量增长的同时，更要注重质。避免“就数字谈数字”，不能为了提高数字比重而做表面文章，而是必须要保证教育财政投入写入预算内，落到教育发展的实处，并体现在各级政府财政决算的审核和监督过程中。从某种意义上说，教育投入的充足与否，将直接影响到我国教育事业发展目标能否顺利实现。鉴于我国当前教育财政投入中存在的问题，今后需要从以下几个方面入手，完善我国的教育财政投入政策：

（一）拓宽教育财政投入经费的来源渠道

截止到2012年，我国的教育总经费支出为21165亿元，与预测的未来我国教育经费的需要仍有很大差距。为切实实现增加教育财政投入这一目标，需要以政府为主，多渠道筹措教育经费。为了拓宽教育经费来源，可以考虑用教育税代替现阶段的教育附加，确保收入来源的稳定性；可以参考国际通行的做法，通过给予税收优惠等措施，激励个人、企业、社会团体捐赠和投资教育的积极性。对于企业捐赠教育的部分，可以按照一定比例，在一定年限内从应纳所得税额中扣除；另外，可研究在合适的时间发行教育公债，并可参考体育彩票、福利彩票做法，发行教育彩票，这些都是缓解教育经费不足，拓宽教育经费来源渠道的新思路。

（二）完善教育财政投入绩效评价体系，提高教育经费使用效率

管好用好教育财政经费投入与增加投入同样重要。目前一些部门和学校，不重视教育财政投入经费的使用效益，经费管理粗放，在教育资源的配置中随意性强，没有统一的标准体系供参考。在教育资源的配置中，只重视投入的数量，不重视对产出效果的预测，不重视评估配置的合理性，更不重视对教育投入进行效益分析。针对这些情况，应全面推进教育财政经费投入管理的科学化、精细化。在投入和分配过程中，组织专业人士成立独立的评估小组，对教育经费从投入到产出进行全程跟踪、收集第一手资料，对其进行成本—收益分析。以此为据，加大对教育财政投入的绩效评价，切实提高经费使用效率。

（三）优化三级教育财政投入结构

要正视目前我国教育财政在三级教育中的投入比例失调的现实，为了发挥教育财政资源的最大效用，必须保证加大对初等教育的投入，提高其在教育财政投入中的比重。对于中等教育，要在巩固和完善现有条件的基础上，为其进一步发展提供更多资源，促进其持续健康发展。针对高等教育，要减少直接对其的教育财政经费支持。在优化三级教育财政投入结构的过程中，必须将教育财政投入目标细致化，结合我国经济和社会发展的实际，更加重视初等教育发展带来的长期效应，而非急功近利地追求高等教育带来的立竿见影的效益。在全社会形成重视基础教育，重视初、中等教育为教育事业发展提供的积淀作用，使教育真正地为社会大众、为社会发展服务。

（四）完善教育财政转移支付制度，促进教育的均衡发展

教育财政投入的转移支付是指中央政府与地方政府间的财政收入，在教育上以下拨或者支出的形式进行的转移。该制度的完善有利于调节地区间、城乡间财政资源不平衡带来的教育财政投入差距明显的现状。我国现阶段，城乡学生、沿海地区与西部地区的学生在分享公共教育资源方面有很大差距。鉴于我国的经济发展存在的区域和城乡差距，要求在进行教育财政投入时，结合不同地区的实际和教育财政投入的现状，进行分类指导和扶持。可以允许中央在分税制财政体制下，增强掌握的财力，然后通过转移支付为欠发达地区的教育财政投入提供专项资金支持。同样的，在这个过程中，先发展起来的东部，要积极支持西部。教育发展程度高的城市可以反哺农村。而此过程的顺利进行，就需要中央政府完善教育财政转移支付制度，缩小地区间教育财政投入水平的差距。