强化我国政府购买服务预算管理和资金监管的建议

●张 明

自1970年代以来，由于公共政策失败、公共物品供给低效、政府机构膨胀、寻租与腐败等问题，在成熟市场经济国家引发了行政改革热潮，在公共选择理论主导下，新公共管理改革措施逐渐推行。其中政府购买服务作为新公共管理改革的具体措施，逐渐改变着充斥理性官僚体制缺陷和弊端的传统政府的社会治理模式。我国自2013年政府机构改革明确提出加大政府购买社会服务方针后，目前，国务院办公厅已颁布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，财政部也出台《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》；一些省级《政府购买服务清单》已相应制定并予以实施。政府购买服务繁荣发展在即，相应的监督管理业务亟待执行，特别是政府购买服务的预算管理和资金监管制度建设和业务处理等，已成为各级政府及财政面临的亟待解决的问题。

一、我国政府购买服务发展现状

（一）我国政府购买服务发展

我国政府购买服务大约始于1990年代中期，1995年上海浦东新区探索政府购买公共服务方式。2002年我国颁布《政府采购法》规定，政府采购对象为货物、工程和服务，并将政府采购服务定义为“指除货物和工程以外的其他政府采购对象”。

自此，全国各地（如无锡、深圳等）政府购买服务试点不断增多，购买服务量不断增加。从早期的编制外聘服务人员，发展到涉及教育、扶贫、养老、公共卫生、社区发展、环境保护等诸多领域，在探索转变政府职能、节约财政资金、提高公共服务质量等方面发挥了积极作用。据不完全统计，到2005年上海各区县政府和市级相关各部门，每年用于购买民间组织服务的资金从几百万至数亿元不等。以至于“十一五”期间，政府购买服务成为上海、无锡等地方政府改革的主要思路之一。

同时我国政府购买服务还迈出了与国际接轨的步伐。2005年前，我国陆续出现一些地方政府向国内外NGO购买小额服务。2006年初国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会，共同实施的“NGO与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”，通过向NGO开放扶贫资源的公开招标，17家投标的NGO中有6家中标，成为我国第一次高规格向NGO公开竞标购买公共服务。

近两年来，相关领域及部门率先试行政府购买服务并取得成效。2012年底民政部、财政部出台《关于政府购买社会工作服务的指导意见》。2012-2013年中央财政每年安排专项资金2亿元，用于支持社会组织参与社会服务。民政部累计购买发展示范、社会服务试点、社会工作服务示范、人员培训示范4大类共850项服务。京、津、冀、沪、粤等地已建立政府购买服务制度，沪、苏、浙、赣、粤等已开展社会组织公益创投。这些地区社会公益财政投入与采购力度增加，民生性政府购买服务项目增加，区域性公共服务市场蓬勃发展，为区域经济增长和社会就业做出积极贡献。

（二）我国政府购买服务存在的问题

在我国政府购买服务繁荣发展的同时，也存在以下明显问题：

1、政府购买服务范围有限，大量公共服务未纳入现行政府采购品目。到2013年底，我国《政府采购品目分类表》中，政府购买服务范围只包括印刷出版、咨询、信息服务、维修、保险、租赁、交通车辆维护、会议、培训、物业等11大类项目。大量的适合采取市场化方式提供的、社会力量能够承担的、具有突出公共性和公益性的公共服务，如教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务种类尚未明确纳入，以致政府购买服务范围有限，在更宽泛的社会服务领域，缺乏相对明确的法律依据和具体的业务制度规范。

2、现行政府采购品目名类中的服务项目，目前主要由相关行政事业单位自行提供解决，从社会购买的部分相对较少。众所周知，在我国经济管理体制转变，以及社会发展、管理方式、管理水平提高过程中，行政事业单位机构职能重叠、编制超员几经分流。现行政府采购品目中的服务类项目，大多成为相关行政事业单位分流实体承担的后勤服务，正所谓“肥水不流外人田”，这些政府购买服务一定程度上成为相关行政事业单位解决超编人员或本部门创收的重要渠道。

以上问题虽是我国经济转轨的必然，但也是我国市场经济发展必须解决的问题，更是目前富强民主文明和谐社会主义现代化国家建设，实现中华民族伟大复兴中国梦必须解决的问题。因为，该问题不仅导致我国行政事业单位机构臃肿，公务员规模庞大、人浮于事，民间议论的官民比(1/26)较高(2012年数据[公务员约689万+事业人员约3000万]/总人口)；也导致不少领域公共服务质量效率不高、规模不足和发展失衡等。同时也相当程度地影响我国公共服务市场体制建设，影响公共服务提供主体和提供方式多样化进程，以及政府主导、社会参与、公办民办并举的创新型公共服务供给模式的形成；影响政府进一步强化公共服务职能，有效动员社会力量，构建多层次、多方式公共服务供给体系，提供更加方便、快捷、优质、高效公共服务，满足群众日益增长的公共服务需求目标的实现。

（三）我国政府购买服务改革的顶层设计

2013年3月国务院颁布 《国务院机构改革和职能转变方案》明确要求，公平对待社会力量提供医疗卫生、教育、文化、群众健身、社区服务等公共服务，增加政府购买服务力度。同时国务院办公厅下达《关于实施 〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》，指定财政部、发改委会同卫计委、教育部、文化部、民政部、农业部、人社部等有关部门负责，于年底前提出具体政策。9月国务院办公厅颁发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，从政府购买服务的重要性，指导思想、基本原则、目标任务等总体方向，购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金管理、绩效管理等业务规范，组织领导、健全机制、监督管理、宣传引导等组织实施执行等方面做出明确规定。这不仅标志着我国统一的政府购买服务的制度基本明确并建立，而且预示着我国政府购买服务未来繁荣发展的趋势。

二、我国政府购买服务的预算管理及资金监管现状

（一）我国政府购买服务的预算管理及资金监管现状

我国政府购买服务的预算管理及资金监管现状，是原有(2013年以前)政府采购品目分类下，我国相关行政事业单位使用政府预算资金提供政府采购品目中的服务类项目的管理监督状况。具体包括：（1）原有政府采购品目中11类服务项目购买涉及的政府预算及单位资金；（2）相关货物商品采购如办公室电话、电脑、打印复印机，汽车、建筑物和各类基础设施工程等兼有服务购买所涉及的政府预算及单位资金，即上述相关货物商品一定期限的售后服务购买资金。

由于政府采购及监管尚属我国市场经济建设中的新领域，相应的预算管理和资金监管在理论上、业务制度上都比较粗略，以致现有政府购买服务的预算管理与资金监管，既未分门别类单独予以重视，也未根据其特点实行有一定针对性的监管，而是未加区别地并入政府采购管理。我国政府采购的预算管理及资金监管现状，基本也就是我国政府购买服务的预算管理及资金监管现状。

（二）我国政府购买服务的预算管理及资金监管问题

在我国政府采购及管理现状条件下，我国政府购买服务及其预算管理和资金监管问题主要表现如下：

1、政府采购预算对购买服务资金的约束力不强。由于长期计划经济及政府预算管理方式的影响和制约，我国政府采购资金管理粗略的问题比较突出。具体表现：一是政府预算编制较简单粗糙。人员支出、公用支出和项目支出明细，尚未细化到政府采购及服务购买目录，财政总预算控制不能有效把握采购单位的具体购买资金额度，采购资金失去必要约束；同时预算编制粗糙，缺乏项目明细，给部门和单位可乘之机，“跑部钱进”、预算追加频繁、重复和超标采购现象较普遍。二是政府采购预算尚未明确成为我国政府预算体系中相对独立的预算范畴，预算编制的相关部门参与、全面分析、科学预测、标准控制等技术，尚未被运用于政府采购总体及其服务购买分类的论证、管理、控制。三是本应纳入政府采购预算的服务购买项目，不是被纳入人员、公用等基本支出编制，就是被纳入项目预算编制；以致服务购买支出标准控制偏离业务实际，不是无服务类购买预算，就是服务类购买预算编制欠专业、欠科学。四是个别自收自支单位采购未纳入政府采购预算，临时采购、同一项目重复零星采购等无规模效应现象不少，政府采购陷于被动和应付状态，工作效率低下。五是年度政府采购计划下达较迟 (通常为3月底-4月初)，影响年度内购买服务的及时执行。因此，政府采购预算对购买服务资金管理预算约束力不强，存在财政监督失控，支出单位随意自主支出较普遍，资金使用效益低下、浪费等问题。

2、政府采购资金来源分散，购买服务及资金监管缺失。根据财政部和人行相关规定，目前我国政府采购资金主要来源于财政性资金和与财政性资金相配套的单位自筹资金。财政性资金是财政预算安排(含预算执行追加)的资金和按规定缴入财政专户的财政性资金(原“预算外资金”)，单位自筹资金是采购机关按政府采购项目要求比例单位配套安排的资金。实际操作中根据资金来源不同，主要分以下几种业务处理方式：

一是区别式，即不同采购项目、不同资金来源，采用不同支付方式。纳入政府集中采购目录的采购项目，采购资金由财政直接支付；部门集中采购项目，采购资金由上级主管部门直接支付；单位分散采购项目，采购资金由单位自行支付。而部门集中采购直接支付的资金可分为预留和单位缴入，预留是主管部门按财政下达的部门采购预算，批复单位采购预算和下达采购计划时，按预算额度将属于部门集中采购直接支付项目的资金，直接划入主管部门采购资金专户不再拨付单位；单位缴入是单位按采购项目预算比例，在采购执行中缴入采购专户的资金。部门集中采购的项目并直接支付资金是目前运用最多、核算资金量最大、方法最复杂的政府采购类别，突出表现为采购资金汇集、采购合同执行不及时、采购资金支付不到位、年终结算等方面，存在制度欠统一、执行欠规范、相关部门和财政监管缺失等问题。

二是分散式，即政府采购资金按原渠道由各部门、各单位分散支付。预算上政府采购资金与其他资金一道由财政拨给单位，在政府采购管理机构监督下，各单位按公开程序招标、竞标，执行采购合同并支付资金，完成采购业务。显然，在我国市场经济发展的当下，这种分散执行、支付采购方式，相当不利于政府采购的预算管理和资金监管。

三是统管式，即政府采购管理部门开立银行账户，各部门或单位采购资金划入该账户，由政府统管。政府采购管理部门根据政府采购预算，执行相关采购业务，按合同从采购账户支付供应商采购资金。该方式虽有利于统一执行政府采购工作和管理采购资金，但条件是改变现有权利格局，建立政府采购管理部门并赋予职权，同时还应加强财政监管。

3、政府购买服务资金效率较低。首先，我国政府购买服务资金效益较低，只是财政资金效益较低的一方面。受计划经济及传统管理方式影响，我国财政重分配、轻管理现象依旧突出，资金拨付后的执行、监督和使用效果评价等业务非常滞后。我国各级政府预算支出总额是相对刚性的基数体制分配方式(基数×[1+增长率])，通常只增不减。每年支出按年初预算分月层层拨付资金，用款单位自主使用财政资金。在这种背景下，政府预算支出及购买服务资金使用效率不高并不奇怪。其次，小批量分散采购和购买服务，不能充分利用市场竞争和买方市场节省采购成本。第三，“长官意志”、“政绩工程”主导购买服务项目决策和资金使用，其中的不透明、不公开、随意性强甚至滋生腐败，以致购买服务资金低效甚至浪费。

4、受政府采购资金结算不力影响，政府购买服务资金也存在支付不及时的问题。随着我国政府采购发展，早期单纯买卖和一次性付款方式，已不能满足政府购买服务的需要。目前，大额的政府购买服务常常因出现服务项目决算突破预算，而出现资金到位不及时或拖欠服务费支付等结算问题。既影响政府采购参与市场竞争的形象，也影响公共服务供给市场的发展。

5、政府购买服务信息还欠缺相应的公开、透明。受我国政府采购信息公开、透明大环境的影响，我国政府购买服务信息也存在相应的公开、透明欠缺问题。一是许多应实行社会购买的公共服务项目，被相应部门或单位的经济实体垄断提供，社会对项目论证、招投标实施根本不知情，项目实施及效果情况也未向社会公开。二是“领导意志”干预服务购买项目论证、执行甚至评估，同时也就干扰了项目信息的公开、透明。因为，现实中人们都会因某领导在某场合对某项目曾发声，而回避提及项目的相关信息。

三、强化我国政府购买服务预算管理及资金监管制度建议

根据国务院、财政部发展我国政府购买服务的相关指示及精神，在我国现有政府采购制度实践基础上，未来一个时期强化我国政府购买服务预算管理及资金监管的具体可行措施，主要可从以下几方面考虑：

（一）严格政府采购预算编制、执行和决算审查，强化政府购买服务预算管理

政府购买服务是政府采购的子系统，强化政府购买服务的预算管理，取决于政府采购预算管理的强化。在现有的政府集中采购、部门集中采购和单位自主采购条件下，严格政府采购预算编制、执行和决算审查，是强化政府购买服务预算管理的前提。因为，严格预算管理，推进政府预算信息公开化、透明化，是党十八大对财税体制改革提出的首要任务。从政府采购预算管理着手，强化政府购买服务监管，在观念意识和改革支持度上可行性很高。同时政府采购预算编制、执行和决算审查属于具体业务处理，相关利益基本不涉及具体经办人，且实施过程涉及的人不多、面不广，有实施执行条件。严格政府采购预算编制、执行和决算审查具体包括：

1、所有政府采购项目必须纳入部门或单位预算编制。这在目前形势下或许不会有来自领导层面的阻力。

2、细化政府采购项目预算编制。细化预算是预算编制业务的具体工作和技术处理，会增加具体业务工作量、工作难度和技术含量，同时细化程度因人而异，如下表所示，措施阻力是经办者业务能力。

3、采购预算执行必须严格按预算实施。这可能是当下谁也不愿去触的红线了。

4、严格政府采购预决算审查。预决算审查质量及监督作用取决于审查者的责任意识和专业水平，而审查者选择则由各级人大常委会相关制度决定。因此，本措施最终是各级人大常委会财经委(或预工委)的相关组织制度问题。当政府采购总体的上述工作环节及业务内容严格实施到位，强化政府购买服务预算管理的举措，也就基本被覆盖实施了。

（二）健全完善政府购买服务资金结构基础上的执行监管制度

目前，要有效实施政府购买服务的资金监管，只有根据现行政府采购体制及相应的资金运作现实，以政府购买服务的资金结构为基础健全完善相关的监管制度及业务工作体系。由于我国现行政府采购包括政府集中、部门集中和单位自主等采购方式，资金来源运用各不相同，监管难度很大。这需要财政相关职能部门共同坚守职责，具体严格实施执行：

1、严格预算、国库及各归口部门的政府购买服务资金监管。一是预算部门负责政府购买服务资金的预决算环节监管，这有利于从政府或部门的预决算环节，总体监管政府集中、部门集中和单位自主等购买服务资金的不同来源与运用；同时根据购买服务项目性质，协调解决相应的年度执行与跨年度结转执行预算批复不及时问题。二是国库负责政府购买服务资金的汇集、存储、拨付支付监管，这有利于从财政国库集中支付环节，总体监管政府集中、部门集中和单位自主等购买服务资金的不同来源、汇集、存储、支付，解决购买服务执行的支付不及时和资金拖欠问题。三是教科文卫、行政、农业、建设企业等归口部门，负责相关行业部门及单位购买服务执行环节的相应资金监管，这有利于从部门或单位层面，分别监管部门集中和单位自主购买服务资金的来源与运用。

2、现行财政监督体系对相关政府购买服务资金的监管。一是各级财政监督总体负责本级政府购买服务全流程或重点、重要、典型案例的资金监管。二是通过派驻或派出监督机构负责本级政府的跨行政级次购买服务的资金监管，具体如各省财政监督专员办对本省的中央部门及单位购买服务的资金监管。财政监督及相应专员办对政府购买服务资金的监管，有利于强化相应级别部门集中和单位自主购买服务资金的监管。现有政府购买服务资金财政职能部门及财政监管结构如下图示(虚线框为财政监督部门监管内容)。

（三）健全完善政府购买服务资金使用基础上的绩效评价制度

政府购买服务资金使用绩效评价是政府采购资金使用绩效评价子系统，而政府采购资金使用绩效评价又是整个政府财政支出使用绩效评价的子系统。政府购买服务资金使用绩效评价展开，一是既取决于整个政府财政支出使用绩效评价的开展，还取决于政府采购资金使用绩效评价的展开，这是一个长期的社会及政府管理问题。二是取决于政府财政及相关部门对提供公共服务效果的评价。因为，公共服务市场的健康发展，前提是作为公共服务购买者的政府和作为消费者的国民必须对所提供公共服务的绩效予以评价。因此，财政及相关部门在这种市场机制下必须有所为，同时在现行条件下也可以有所为。因为，现在许多公共支出都正处于建立健全绩效评价制度过程中，许多经验和业务处理都正在实施，为政府购买服务资金使用绩效评价借鉴提供了比较有利的条件。

具体业务内容主要包括：建立健全相关购买服务项目绩效评价指标体系；确定相关购买服务项目绩效评价方法，如专家评审法、公众评价法、同类项目比较法、成本效益分析法等；选择相关购买服务项目绩效评价方式，如邮件评审、小型会议评审、网络评价、公众与媒体联合评价等；根据绩效评价结果决定后期同类项目购买预算及执行等。

（四）推行政府购买服务及资金信息公开化，促进公共服务供给市场健康发展

政府购买服务及资金信息公开化，虽然也是政府信息公开化和政府采购信息公开化的子系统。政府购买服务信息公开既取决于政府信息公开，也取决于政府采购信息公开。但在当下，政府购买服务信息公开比政府一般信息和其他政府采购信息，更具有公开的市场条件和发展条件。因为，政府购买服务是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会提供的一部分服务事项，交由具备条件的社会力量提供并由政府购买，这一措施具有拉动经济、调整结构、深化改革的多重效应及作用。一是政府通过购买服务的市场机制刺激第三产业发展，激发经济社会活力；二是政府通过购买服务直接增加第三产业的结构比重，优化经济结构；三是推进服务型政府建设和政府职能转变，同时深化行政事业单位体制和社会领域改革，整合利用社会资源，增强公众参与意识，增加公共服务供给，提高公共服务水平和效率。因此，政府购买服务及资金信息公开化，不仅是政府信息公开的基本要求，也是公共服务供给市场健康发展的基本要求。

政府购买服务及资金信息公开化相关业务内容，已基本被政府采购信息公开覆盖，具体渠道包括政府采购网、政府及部门或单位预决算公开、政务活动公开、社会服务行业相关通报、行业协会、社区信息(区域性民生服务)等。