专员办嵌入中央预算执行动态监控体系的思考

●李元成/财政部驻山西专员办监察专员

经过13年改革创新，我国构建起以国库单一账户体系为基础，以现代信息网络技术为平台，全程监控财政资金支付并动态查处违规问题的中央预算执行动态监控体系，动态监控着170个中央部门及所属14642个基层单位，动态覆盖着全国36个省区3000多个县市使用的9项专项转移支付资金和1300多项重大专项资金，年度监控资金量超过1.3万亿元，已成为建立现代财政制度的重要支撑。由于中央基层预算单位“条”型遍布于全国各地，中央专项资金“块”状分配到大江南北，而财政部机关这个中心点则依靠着具有利益博弈关系的中央部门和地方财政进行 “踩高跷”式动态监控，管理框架尚不稳固，管理幅度尚不合理，迫切需要按照财政部部署，将财政部驻各地专员办嵌入中央预算动态监控体系，对“条”“块”分配的中央资金就地实施“兜底式”动态监管，从而夯实监控基础，优化监控幅度，提升监控质效，构建起牢固的“铁三角”式动态监控框架，整体推进我国现代财政制度建设。

一、中央预算执行动态监控体系的四大困惑

功能强大的中央预算执行动态监控体系，通过专线联网并利用系统软件智能化合成、自动化预警和综合性分析，实时监控着预算指标、用款计划、预算单位银行账户、付款人、收款人、付款金额、预算科目、收支管理类型等30多项支付要素，按照链条型且可追溯工作流程，对违规问题及时进行核实、分析和处理，从而体现出四大功效：一是充分保障财政资金的安全性和规范性。近十年通过动态监控已查处中央部门违规支付资金约126亿元，已责令违规单位调整账务、撤销违规账户，将21亿元资金退回国库。二是切实提高中央部门财务管理水平。通过动态监控的纠偏与威慑，形成强大的制度约束，促进中央部门重视财务管理和监督，积极预防违规问题发生。国库集中支付违规资金比例持续下降，从2002年的4.16%下降到2011年的0.07%；违规资金退回率持续上升，从2002年的12.91%上升到2011年的76%。三是强化对中央转移支付资金监管。通过中央补助地方专项资金动态监控，督促地方各级财政部门按规定及时足额拨付中央转移支付资金，及时发现和纠正违规现象。仅2011年就发现违规或不规范支付记录约9000笔，涉及金额约76亿元。四是着重揭露和查处重点领域的违规行为。通过重点对“扩大内需”资金、“三公经费”、公务消费、现金使用等领域进行动态监控，已严肃查处频繁大额提现、利用假发票报账、肆意套取巨额财政资金等问题。

实践充分证明，中央预算执行动态监控体系是规范预算执行、前移监督关口、防范资金风险的重要保障。由于该体系尚处于创新发展阶段，从现代管理理论和建设现代财政制度分析，还存在四大突出问题：

（一）最为明显的是监控效率问题

中央预算执行动态监控体系从发现疑点到核查处理，存在着核查任务繁重、时间滞后和程序复杂等问题，直接制约着动态监控功效。在2008年，动态监控中央部门支出约370万笔，疑点记录198.3万笔，预警记录23.1万笔，但核实的疑点只有1.8万多笔，仅占疑点记录的0.9%，有些疑点是在发生之后1年多才进行现场核查，滞后查处方式偏离了事中纠偏保障预算执行的初衷，也难以挽回部分财政资金损失。到了2012年，动态监控支出达620万笔，增幅68%；疑点记录达359万笔，增幅81%；通过督促中央部门核查处理违规支付资金仅3.51亿元，委托3个会计师事务所仅仅实地核查7个部门18个基层单位，涉及金额4.9亿元。因此，对于遍布全国各地的中央预算单位和中央专项资金而言，及时核查处理疑点问题已成为动态监控的首要薄弱环节，迫切需要授权财政部驻各地专员办就地配合开展核查处理。

（二）最为核心的是利益博弈问题

自《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》（财库【2001】53号）发布以来，经过十几年积极探索，中央预算执行动态监控体系基本形成了以财政部机关为中心的二维结构：“条”型分配的资金，主要依靠中央一级预算部门对其所属基层单位进行动态监控和核查处理疑点问题，即“配合财政部对本部门及所属单位预算执行、资金的申请与拨付和账户管理等情况进行监督管理”；“块”状分配的资金，主要依靠地方财政部门进行动态监控和核查处理疑点问题。最近发布的《中央财政国库动态监控管理暂行办法》（财库【2013】217 号）再次明确，“中央部门对所属单位国库集中支付工作负有监督管理职责，负责与财政部建立监控工作互动机制。”正在研究制定的《中央对地方专项转移支付资金国库集中支付动态监控管理办法》也是贯彻这种思路。按照博弈论基本原理分析，受部门利益、地方利益影响，不可避免会产生内部保护主义和地方保护主义。而财政部机关对于日常监控中发现的疑点问题，仅仅通过电话、约谈或走访方式了解核实，对于重大违规疑点才进行实地核查，必要时“可委托社会中介机构、财政部驻各地财政监察专员办事处、预算单位主管部门、代理银行总行等受托机构开展实地核查。”这种松散型柔软性外部监管，无法解决“在利益相互影响的局势中使自己收益最大”的非合作博弈问题，进而影响着中央预算动态监控体系的总体功效。亟待实施帕累托改进，直接授权专员办就地开展常态化核查，强化外部监管。

（三）最为关键的是制度设计问题

上述利益博弈问题，已初步显现出制度设计缺陷。按照管理学基本原理分析，制度设计缺陷则更为明显。在一定的组织规模下，管理幅度和管理层次成反比例关系。法国管理顾问V.A格兰丘纳斯强调：“过宽的管理幅度会使主管人员鞭长莫及而存在失控的风险，增加管理层次显得尤为必要。”目前，财政部机关在最高层面独自实施着 “条”“块”交织的中央预算执行动态监控，管理幅度太大，涉及的单位和地域太广，表象上初步实现了“纵向到底、横向到边”的改革目标，但这种“踩高跷”式敞口型动态监控模式，“纵”向缺少“兜底”，“横”向缺少 “锁边”，鞭长莫及问题不可避免，并且会日趋严重，亟待从制度设计层面进行优化，增加管理层次，优化管理幅度，授权专员办代表财政部在基层实施一体化监管。

（四）最为迫切的是健全机制问题

建立现代财政制度是党的十八届三中全会立足全局、面向未来提出的重要战略思想。财政部部长楼继伟在《建立现代财政制度》一文中强调：“现代政府预算制度是建立现代财政制度的基础。预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，三者有机衔接、相互制衡，是现代预算管理制度的核心内容。”针对财政信息化建设步伐偏慢，尤其是缺乏科学统一的预算监管信息平台的问题，新一届财政部党组明确提出限期推进两项工作，健全中央预算执行监管机制。一项是在两年内构建覆盖全部流程的完整业务生产系统，重点是 “以国库集中收付系统为主体，以预算指标系统为龙头，结合各项业务，逐步实现业务生产系统的整合统一、交互贯通，实现指标流、资金流、业务流的流程统一。从预算指标开始，形成顺向相互支撑、有效制衡，逆向真实反馈、有效监督的完整体系。”另一项是在三年内基本完成专员办工作转型，重点是研究预算执行控制的重要环节和关键节点，改进财政工作流程，通过强化对预算执行过程的监督与控制，建立嵌入业务流程的财政支出监督机制。在部署2014年全国财政工作时，财政部党组再次强调要“着力提升财政监督与专员办工作对预算执行过程的监督与控制能力，加强对财政资金运行全过程的监管”，“专员办要更加突出中央对地方专项转移支付资金、中央在地方重大项目资金、中央基层预算单位重大项目资金的监督与控制。”

二、专员办嵌入中央预算执行动态监控体系的四大优势

专员办是代表财政部在全国各地就地履行中央财政监管职责的派出机构，是财政部整体工作在地方的延伸，嵌入中央预算执行动态监控体系可有效破解上述四大难题，显现出四大优势。

（一）发挥执行力优势，提升动态监控成效

财政部直接领导和指挥的1000多名专员办干部，素以服从指挥、执行力强而著称，既精于财政监督检查又熟悉财政管理业务，既能承上启下迅速执行财政部机关发出的预算执行动态监控指令，又能“条”“块”结合对中央基层预算单位和地方财政部门实施就地监管，完全胜任中央预算执行动态监控工作：通过就地实施动态监控与综合核查，减轻财政部机关宏观监控工作压力；通过执行财政部机关的工作指令，及时对重大疑点记录和重要事项实施专题核查、动态报告，充实中央预算执行动态监控体系的链条型工作流程，从根本上解决当前存在的核查任务繁重、查处问题滞后等问题，更加充分地发挥动态监控体系的监督、警示、威慑和纠偏四大功效。

（二）发挥独立性优势，增强动态监控合力

专员办是财政部的派出机构，人事、预算、业务等均由财政部直接领导管理，就地对中央基层预算单位、地方财政部门以及中央资金管理使用单位实施监管，具有天然的独立性，不仅能够从根本上解决当前中央预算执行动态监控体系二维结构中的利益博弈问题，而且能够迅速提升外部监管力量，增强对“条”“块”资金动态监控合力。从“条”上分析，财政部在2012年制定《关于开展中央基层预算单位综合财政监管工作的通知》，授权专员办就地对中央基层预算单位预算资产财务实施全过程、全链条监管，并且囊括了专员办已开展多年的预决算审核、银行账户管理、国库直接支付审核、非税收入监缴等财政监管事项。从“块”上分析，中编办和财政部在1994年制定“三定”方案时已明确，专员办就地履行中央财政监督和某些管理职能，包括“对申报中央财政专项支出资金情况进行初审核证，并对使用情况监督检查。”最近几年又陆续授权专员办强化中央财政支出监管，尤其是在2009年制定《关于加强中央政府公共投资预算执行监管工作的通知》，要求专员办动态跟踪监督和分析中央专项资金预算执行和管理使用情况，强化日常监控和专项检查。因此，在监管目标及对象完全一致的情况下，作为派出机构的专员办有责任、有义务迅速加入中央预算执行动态监控系统，闭合动态监控二维结构的“基层线”，在基层实施“条”“块”兜底式监控，有机延伸动态监控的动力臂，有效增强财政管理的作用力，有力破解利益博弈难题。

（三）发挥布局优势，优化动态监控层次

改进中央预算动态监控体系的管理幅度，解决鞭长莫及乃至于失控风险问题，关键是要充分发挥专员办承上启下的机构特点和分布全国的机构特色，从而增加一个监控层次，构建起“两级监控、上下联动”动态监控模式：财政部机关分部门、分系统、分区域实施全国性宏观动态监控，专员办根据财政部的监控指令，通过与动态监控系统联网，就地对中央基层预算单位和中央专项资金开展一体化动态监控，面向基层开展综合监管，贴近一线开展监督检查，动态向财政部报告情况，确保中央预算动态监控系统接地气、立体化、高成效。财政部党组多次强调，“对中央基层预算单位支出、中央对地方专项转移支付、中央在地方重大支出项目，年初编制预算时就要明确需要专员办参与控制的重点项目，预算执行中由专员办通过控制关键节点发挥监督作用。”这其中强调对“基层”和“地方”强化监管，正是专员办充分发挥身处基层和一线的优势，全面嵌入中央预算执行动态监控体系的切入点和着力点。

（四）发挥兼容优势，强化动态监控功能

专员办是中央财政管理体系的延伸，具有基础性、基层性、辅助性和机动性特点，拥有“万金油”式兼容功能。一方面，按照公共财政管理体制基本结构分析，财政部业务司局承担着预算编制和预算执行的基本管理职能，专员办则可以就地履行与之配套的基础性和辅助性监督管理工作，这种非决策性和非分配性的财政监管活动，以预算编制和预算执行为轴心，既可为预算编制提供真实反映基层情况的决策信息，也可就地监督预算执行。另一方面，按照金财工程的基本结构分析，财政管理信息系统（GFMIS）总体上由预算编制审核系统、预算执行监控系统和财政监督预警系统有机组成，而闭合这三大网络系统的兜底线则完全可由专员办实施。专员办根据财政部的授权和指令，通过事前审核调研提供预算编制信息，事中动态监控核查保障预算执行，事后专项检查和绩效评价提升管理成效，从而既能从宏观上全面整合中央财政管理资源，又能从结构上健全中央财政监管工作机制。

三、专员办嵌入中央预算执行动态监控的四大步骤

在建立现代财政制度的伟大历史进程中，专员办作为财政部整体工作在地方的延伸，应以参与预算控制和执行，强化对中央基层预算单位和中央专项资金监管为重点，采取四大步骤嵌入中央预算执行动态监控体系，以此有效延伸中央财政管理链条，增强动态监控功效。

（一）完善制度，加固动态监控系统

概括地讲，目前中央预算执行动态监控体系呈“一体两翼”式构建：“一体”就是以财政部机关为主体，以国库单一账户体系为基础，代表中央政府实现控制预算执行、保管政府资产并实施宏观调控等管理职能；“一翼”为中央部门，通过重点监控督促其加强监管基层单位预算执行情况；“一翼”为地方财政部门，通过重点监控督促其加强监管中央资金。为防止部门利益和区域因素干扰，解决利益博弈问题，专员办的基本定位就是从基层闭合中央预算执行动态监控系统，充实主体、监控“两翼”：一方面作为财政部机关的有机延伸，延长主体的动力臂，充实并增强主体的作用力；另一方面根据财政部动态监控指令，就地实施“条”“块”一体化动态监控，面向基层对中央预算单位实施综合监管，贴近一线对中央专项资金开展管理监督。为此，应修订《中央财政国库动态监控管理暂行办法》第十一条等规定，把财政部“委托”财政部驻各地财政监察专员办事处开展实地核查改进为“授权”，并据此制定《中央对地方专项转移支付资金国库集中支付动态监控管理办法》。

（二）迅速介入，承担疑点核查任务

中央预算执行动态监控系统已建立起“①系统预警→②人工监控→③实时查询→④综合核查→⑤问题处理→⑥要情报告→⑦部门整改→⑧跟踪反馈”链条型工作流程，鉴于当前在核查、处理两大节点的任务异常繁重，现阶段可迅速启动专员办力量，直接从第④节点介入，根据财政部动态监控指令就地开展综合核查及后续工作。同时，修订《国库集中支付疑点核查暂行办法》等内部控制制度，规范专员办开展疑点核查工作的目标、程序及要求，明确财政部机关在分类整理动态监控系统生成的疑点后，通过内部信息网定期发布提交给各地专员办；专员办着重围绕疑点进行现场核查，动态报告核查情况，配合开展处理、报告及督促整改等相关工作。

（三）逐步联网，拓展动态监控领域

主要分三步推进专员办参与联网并就地实施动态监控：一是与中央预算执行动态监控系统联网，专员办可以实时接收财政部关于疑点核查的指令，就地动态监控中央财政资金运行情况，通过智能化预警提示动态记录并及时核实处理疑点问题，建立预算执行动态监控分析报告制度，以动态监控周报、月度监控信息、月度监控数据统计报表为基础，以动态监控专题报告为重点，以年度分析报告为核心的动态监控分析报告体系，规范化向财政部报告动态监控及核查处理情况。二是规范联网行为，重点是修订《在线动态监控实施办法》等管理制度，对监控主体、监控对象、工作流程及责任追究等方面作出具体规定，明确专员办开展在线实时监控的职责要求，设置浏览和查询的基本权限，确保动态监控系统规范化向基层延伸。三是拓展动态监控辐射领域，完善专员办现有的中央非税收入征收和监缴职能，实施网络监控；完善财政部、专员办和集中收付代理银行之间的账户信息网络平台，推进对中央预算单位银行账户动态监控；分步推进专员办与行政事业单位资产管理系统、会计行业管理系统、财政扶贫资金监测信息系统纵向联网，积极推进专员办与当地财税库银系统横向联网，为专员办就地全方位履行中央财政监管职责奠定坚实基础。

（四）积极转型，强化信息化建设

在财政部党组提出“推进信息系统一体化建设”、“逐步构建全国财政数据中心”的大好形势下，推进专员办工作转型，应以网络化、信息化为基本支撑，加大非现场监管力度，提升参与中央预算执行动态监控的能力和水平。一方面，加强队伍建设，抓好信息技术、网络管理、系统安全等专题学习培训，适当引进专业人才，建立起既精通财政业务又掌握信息技术的干部队伍，夯实人力保障，提供智力支持。另一方面，加强日常审核类和监督评价类软件开发，积极运用到中央基层预算单位年初预算审核、中央财政专项资金申报审核、中央重大项目绩效评价等主要业务工作之中，真正构建起事前审核、事中监控与事后评价有机结合的信息化监管机制，推进我国现代财政制度建设。

大数据时代已经到来，覆盖四级财政和52万个预算单位的全国预算执行动态监控体系正在构建，“加快嵌入业务流程的财政支出监督机制建设，切实抓好专员办工作转型试点”已作为顶层设计重要任务列入财政部2014年工作计划，专员办全方位融入财政主体工作的时机日臻成熟，专员办嵌入中央预算执行动态监控体系已刻不容缓。