对财税体制改革在全面深化改革中发挥支撑作用的思考

谢理超

(中央财经大学，北京 100081)

一、文献综述

经济学家阿道夫·瓦格纳认为财政具有把经济、社会、政治三大社会子系统连接起来的作用，是它们的媒介。国外市场经济国家大都具有相对稳定和成熟的财政体制且与我国所处的经济发展阶段不同，国外市场经济国家财税改革主要是在微调的基础上进行的，在财税改革的广度、深度以及与我国财税改革面临的艰巨性和复杂性的现实背景具有一定的差异性。

国内学者十分重视对国外财税体制的比较研究。杨志勇[1]从政府和市场、税制结构、财政与社会保障、国有经济问题、财政体制、预算管理、财政管理和财政政策等方面对世界主要国家的财税体制进行较全面的比较研究。他认为，世界主要国家的财税体制相对稳定，但也并非尽善尽美，同样存在着各种各样的问题。只有立足于中国国情，有选择地借鉴和学习，才是我国财税改革的根本之策。贾康[2]在财税改革的国际经验借鉴方面提出，分税制以及与此相对应的完善的市场机制框架是使一些国家能够保持可持续发展势头的重要原因。我国分税制改革虽然来自于国外的实践，但是并不彻底和完整。

改革开放以来，中国经济持续增长的事实引起了许多学者的广泛关注，对于财税改革在其中起到的巨大的引领作用，业界也基本达成了共识。关于财税改革的成果和走向形成了一批具有代表性的成果。如高培勇[3]从6个方面提出了财税改革应成为中国改革的主线和突破口。他认为当前中国经济社会发展诸多难题的破解，几乎都以财税体制改革的全面深化为前提，牵住了财税改革这个“牛鼻子”，无疑等于抓住了政府改革以至于整个经济体制改革的全部内容。杨志勇、宋航[4]从经济全球化与财税改革关系视角的研究表明，应注意形成有利于财政政策国际协调的财税制度，促进国际间的经济合作，最终提高国际竞争力。对于财税改革的紧迫性，贾康[5]认为，如果不能在短期内使财税改革有较大突破，那么会丧失发展机遇，引起社会矛盾集中爆发，阻碍我国经济发展方式转变的步伐，危及国家稳定和社会和谐。韦森[6]从财权制衡中国下一步改革的视角提出，目前中国最重要的改革是政府内部权力制衡，其中预算民主的建设是未来财税体制改革的关键。

借鉴发达国家财政体制改革的经验必须与我国财政体制现状和所面临的国际国内形势相结合，才能为财政体制改革找到更好的着力点。中国的财税改革不能再是一种修修补补的改革，而必须是从顶层高度进行全面深入的设计。本文在总结和凝练一些学者观点的基础上，尝试从财税体制改革如何在全面深化改革中发挥支撑性作用的角度进行探讨。

二、30多年的改革实践证明财税体制改革发挥着支撑性作用

1978年以后开始的经济体制改革，在宏观层面是以财税改革为先导进行的。1978年—1993年间，财税体制改革以“放权让利”、分级包干为主线。1994年的分税制改革是一个分水岭，财税体制改革明确提出构建与市场经济体制相配套的分税分级财政体制基本框架，初步理顺了中央与地方、国家与企业的分配关系。30多年的改革历程，可以从财政收入管理改革、财政支出管理改革和财政管理体制改革这3个方面进行归纳。

一是财政收入管理改革。改革开放以来，我国财政收入演变大体经历了3个阶段：一是1978年—1993年，从企业上缴利润为主转向以税收为主；二是1994年—2002年，初步构建与社会主义市场经济要求相适应的财政收入体系；三是2003年以后，完善符合科学发展观要求、与社会主义市场经济相适应的财政收入体系。

二是财政支出管理改革。30多年财政支出领域的改革，不仅有量的变化，更重要的是有质的变化，变化主线是围绕建立社会主义市场经济体系、政府职能调整而进行的。整体来看，支出制度不断完善，支出结构不断优化，投入公共及民生领域的支出力度不断加大。

三是财政管理体制改革。30多年来，经过1994年的分税制财政体制改革及其后的不断完善，我国目前已建立起适应社会主义市场经济发展要求的财政体制框架。财政管理已经形成基本符合科学发展观要求，比较符合公共财政本质特征，运行较为规范的体系。财政调控在借鉴国际有益经验的同时，注重立足本国实际，遵循市场经济规律，坚持科学发展，不断推进改革创新。

30多年的改革实践充分证明，我国政府推进的每项改革，都是在财政的配合下进行的，财政都发挥着支撑性作用。如国有企业改革和实行国有经济战略性调整、金融体制改革、社会保障体系的建设和完善、收入分配制度改革、要素市场改革等，对于这些改革，财政都从发挥职能作用的角度出发，在资金、政策、体制等方面采取有力措施予以支持。

三、新的历史条件下全面深化改革仍需财税改革发挥支撑性作用

党中央历来重视财税工作和财税改革，党的十八大提出要加快财税体制改革，健全中央和地方财权与事权相匹配的体制，完善促进公共服务均等化的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。可以说，新的历史条件下，在全面深化改革的过程中仍需财税改革发挥支撑性作用。

一是当前的发展环境需要高度重视财税改革的支撑性作用。我国经济正处于增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期叠加的阶段，加上世界经济的深度调整，使我国面临的发展环境十分复杂，这就需要坚决贯彻中央确定的“宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底”的工作部署，积极稳妥地推进财税改革。

二是解决经济生活中存在的重大问题需要发挥财税改革的支撑性作用。当前，产业结构调整、城镇化建设、防范金融风险、改善民生等重大问题，都需立足现实国情，面对可用财力，面对处于社会主义初级阶段的国情，从财力安排上、财政政策的制定上以及财政体制的完善上去研究新情况、制定新政策和解决新问题。

三是转变政府职能需要发挥财税改革的支撑性作用。财政是政府履行职能的物质基础和资金保障，财政支出安排必须要保障政府履行职能的需要。30多年来公共支出体系改革正是伴随着政府职能的转变而进行的。从这一角度讲，在财力分配上，应倾向于维护市场和弥补市场的领域，从财力安排的源头解决政府职能部门的“越位”和“缺位”，倒逼政府部门职能转变。

四、发挥财税改革支撑性作用应把握的原则

(一)处理好政府与市场的关系

中国市场经济体制初步建成后，政府作用发生改变，带来财政职能的改变。市场经济条件下政府职能将从直接参与资源配置逐步转向确保市场发挥作用的秩序维护者，政府将不组织参与具体的经济生产性活动而是转向维护市场秩序、制定宏观调控政策。总体来看，我国经济和社会发展不平衡，相对于经济发展水平来说，公共产品的提供还比较薄弱，我们必须让市场在资源配置中起基础性作用，权衡市场的“宽度”和“广度”，政府应从有营利性质的行业中退出，着力将财政性资金用于提供公共性强、盈利性弱的产品。政府应保证市场自由进出、契约自由、司法公正，让市场真正发挥在资源配置中的基础性作用。

同时，政府在公共支出方面应重点突出私人建设经营和政府监管的运行模式。1994年税制改革后，中央和省级政府掌握了大量财力，县、乡一级财力相对不足，难以承担起自己职责内的事务。对此，除了进一步改革当前的税收制度外，还应积极调动民间资本，财政通过引导和转化风险的机制，科学地将民间闲散资金用于民生建设中。在这一方面可以借鉴澳大利亚的PPP(Public-Private—Partnership)经营模式，即公共部门和私人部门建立合作伙伴关系共同提供公共产品和公共服务。这种方式可以有效解决地方财力不足的问题。实践证明，PPP模式可广泛应用于公共项目的建设上，涵盖交通、教育、卫生保健服务等，确实带来了效益改善，使政府在公共服务方面降低了投入成本，提高了产出效率，保证了项目质量。政府应根据市场经济的发育程度，合理确定公共支出在公共部门和私营部门之间的划分。在此基础上可以衍生出公共产品提供的新方式，比如政府以信用或公共物品以后一定年限的收益为担保，引入私人资本，这样就可以做到不用财政资金的介入就完成一些公共物品的提供。通过这种提供方式可以有效促进我国政府性投资管理改革。

现阶段，还要明确财政投资性支出与公共财政支出的有机统一问题。当前，尽管财政支出在机制上有所改善，但是并没有改变公共财政支出偏弱的局面。目前我们还无法做到像欧美发达国家那样的全面保障，这就更加需要政府投资能灵活运用有限的资源，突出重点，用有限的政府投资带动和盘活更多的社会资金介入公共财政领域。同时应严格区分公共支出的层次性，公共财政要守住公共性，并根据公共支出的层次性来研究相应的创新管理机制。公共性强的，创新的余地就小，私人介入的空间也就小，行政的办法就多一点；公共性弱的，创新的空间就大，就可以更充分地利用私人资本。

(二)处理好集权与分权的关系

处理好集权与分权的关系，应把握两个方面：一是合理划分政府间事权；二是处理好同一级次政府间财政部门与政府职能主管部门的集权与分权问题。

那么，如何划分好政府间事权呢？目前我国财权和事权相匹配的财政体制尚未形成，这不利于基本服务的均等化。1994年分税制改革沿袭了原体制下行政性分权的格局，缺乏经济性分权框架，政府间事权与支出职责划分不清晰、不合理、不规范。中央事权不断下放，政府间事权划分不清晰，导致财权和事权难以匹配。政府间财政关系的划分主要是事权、财权和财力。为了让不同级次的政府各司其职，高效提供相应的公共产品和服务，事权的划分就应遵循现代国家的通行做法，依据“三原则”合理划分各级政府的职能。

1.外部性原则。一件事情一方管理一方受益(或者一方受损)，则这件事情就应该交给这个地方管理；一项活动如果不仅使一个地方受益或者受损，还有其他地方受益或受损，那么这个事件就具有外部性。具有外部性的事情要根据其收益范围界定事权归属权，如果一件事的收益是跨地区的，就应该交给更高层次的地区管理。

2.信息处理的复杂性原则。信息处理越复杂、越容易造成信息不对称的事项就越应交给地方政府管理。因为地方政府比中央政府更熟悉基层环境，更能掌握真实准确的信息。中央政府应管理那些信息便于收集、便于统一管理的事项。比如社会保险中的养老保险信息相对简单，只需知道年龄、就业状况等，因而适合中央统一管理；而医疗保险要知道身体情况、药品、医疗条件等，信息相对复杂且高度不对称，这就需要地方政府进行管理。

3.激励相容原则。财税制度的设计要能达到使所有的参与者按照自己的利益去运作并实现整体利益最大化这一目标，使财政部门与其他部门之间形成一种高度的利益一致性，从而减少中央与地方、地方各级之间的不良博弈，进而大大提高政府部门的整体工作效率。

在同一级次政府各职能部门间，也存在如何处理好集权与分权的关系，应坚决杜绝政府职能主管部门成为第二个变相分配财政资金的职能部门的现象。

(三)处理好整体规划与稳步推进的关系

财税改革是一项系统工程，不能操之过急，不能希望毕其功于一役，要稳扎稳打用实践探索出一条具有中国特色的财税改革之路。财税改革要处理好顶层设计和调动基层积极性的关系，既要有统揽全局的战略眼光也需要提高基层政府的参与度，给予地方更多的参与权。从长远看，应对如何科学划分政府间收入、完善预算制度、使有限的资金发挥更大的效益、通过财税改革引领其他改革等问题有一个总体构想。近期重点应放在盘活沉睡的财政资金上。审计署公布的审计结果显示，2012年中央本级财政资金闲置较多，有104个部门本级结转396.4亿元。出现这种现象的主要原因是预算编制不科学，财税工作秩序混乱，横向部门有过大的财政资金支配权等。盘活存量应把握好以下几点：一是在完善一般性转移支付制度之后，下级政府不得再向上级政府申请维持正常运转的财政资金；二是下级政府违规办理的事项发生的社会风险，上级政府介入处理时应有规范性制度约束，下级政府对于其过错要承担一定的责任；三是对现实工作中不规范的事项、不利于调动责任主体积极性的事项应进行清理并立即纠正，为制度性改革创造条件。

五、财税改革发挥支撑性作用的关键领域

(一)调整政府间收入分配，确保收入政策的统一性

1．进一步推进分税制改革。从国际比较看，我国中央政府财力集中度并不高，在财税改革的过程中，进行税制改革以及及时对收入划分进行适当调整具有重要意义。健全的税制是进行政府间税收划分的基础，我国的分税制改革要进一步发挥税收促进经济发展方式转变、改变和调节收入分配的导向作用。1994年进行的分税制改革受计划经济影响很大，有很多旧体制的烙印，由于要照顾当时既得利益留下了一些未尽事宜。如现行的中央和地方分享的税收制度、政府间税种划分不尽合理等问题。一般来说，中央政府的职能是国家安全、经济稳定、市场统一和收入再分配，那么凡是体现这种职能性质的税种都应列为中央税，如关税、生产流通环节征收的消费税、增值税、所得税等。地方收入对经济周期的敏感性较差，需要有稳定的收入预期，可以稳定持续地为地方提供税收来源，因此，应当将具有此类特征的房产税、物业税、遗产税等归地方。当然，在市场统一后可以划归地方的税种有限，为弥补地方收支缺口，各国采取的措施主要有两类。一类是税基分享，即中央和地方分享统一税基，税率由中央制定，中央征主税地方政府按比例税率附征；另一类是均衡性转移支付，即中央依靠其强大的税收保障通过均衡性转移支付的方式弥补地方财力不足的问题。

2.从严控制区域性税收优惠政策。当前我国税收政策中存在过于繁杂的税收优惠政策，这样不利于形成公平统一的市场环境，不利于推动政府职能转变。目前已实施的区域性税收优惠政策共30项，国务院已批准尚未实施的还有4项，正在申请待批的政策多达70项，几乎涵盖了全国所有省份。2010年、2011年全国税收优惠政策减免税收分别为1.63万亿和1.51万亿。[注]楼继伟：《财税改革纵论：财税改革论文及调研报告文集》，北京经济科学出版社2013年版。有些地方政府甚至出台一些地方性政策，通过税收返还方式变相减税，侵蚀税基，转移利润，制造政策“洼地”，严重影响了国家税制的规范性和统一性，造成市场不正当竞争。除此之外，不科学的税收减免会造成中央政府和地方政府长期处于博弈中。当前的税收优惠政策大多是中央对地方的特殊性妥协，在其他地方政府看来总是存在一些自己没有享受到的优惠，这就会造成地方政府热衷于同中央博弈。这种博弈使种种压力都集中在中央政府身上，而各地方政府之间缺乏制约机制，结果必然是中央财政收入减少。在未来的改革中税收优惠政策应予以保留，它的作用应该是正确体现国家相关政策导向，体现国家的鼓励政策，应把税收优惠从中央同地方的关系转变为对具体事项的优惠，有整体科学的规划，充分体现税收的统一性。总之，进一步推进中国经济发展不能再依靠税收优惠，应发挥市场在资源配置中的基础性作用，激活市场主体的创造力，增强经济发展的内生动力，而政府工作重点应是创造良好的发展环境、提供优质的公共服务以及维护社会公平正义。

3.完善转移支付制度。目前专项转移支付项目繁杂、规模过大、资金分散，下一步的改革应着手完善转移支付制度。可按照以下思路对转移支付进行清理整合：对于用于竞争性领域、属于应急性的、影响市场功能正常发挥的项目，以及补助数额不大、政策引导性不明显的项目应尽快予以取消；原则上一项政策只能安排一项转移支付，因此要将政策目标相近、使用方式雷同的项目予以整合；将属于地方政府事务、地方信息掌握充分的项目列入一般性转移支付，下放地方管理；对于保留的专项转移支付要研究进一步的管理措施，提高专项转移支付的使用效率。通过一般性转移支付安排，增强地方自主权，充分发挥地方政府的积极性，鼓励地方政府自行整合各类专项资金。

(二)强化预算管理，提高预算的科学性

预算管理是财政管理的核心，应完善我国现行的预算管理机制，硬化预算约束。硬约束可以激励地方政府谨慎配置拥有的资源，抑制地方政府过度支出，保证经济效率。中央在安排好年度预算后，原则上不再出台新的增支政策。应研究实行中长期预算管理，编制滚动预算，根据事项的变化情况，每年进行修正。

1.切实体现预算对宏观经济的调节作用，发挥其“逆周期”的调节作用。在时机成熟时人大应将预算审批的重点从赤字管理(收支平衡管理)转向支出管理。我国现行的预算存在很强的顺经济周期现象，没有起到对宏观经济调节的作用，不利于其宏观经济内在稳定器功能的发挥。政府预算在宏观经济中的作用相当于增加消费。在经济过热期，预算应削减不必要的支出以抑制经济形势过热；在经济低迷期，预算起的作用应该是扩大支出、拉动消费、盘活经济，对整体经济形势起到促进作用。这体现的是政府预算对宏观经济形势的逆调节，同时也充分体现着一国财政政策水平的高低。

2.强化预算绩效管理，缓解刚性支出造成的支出结构僵化。目前一些支出领域存在财政资金使用效率低下的问题，大量的财政资金没有在预算年度发挥应有的效果，很多单位在年终时突击花钱。存在这样的问题，既有政策设计不合理、预算编制不科学的因素，也有预算绩效管理不到位的因素。应加强对大额专项资金的绩效管理，人大应在预算编制和执行情况的审核中发挥积极作用，应有确定的指标，审定一个地区(部门)当年申请的预算是否完成了其设定事项，对没有完成的要追究负责人的相关责任，从而从内部促进财政资金使用的科学化。

同时还应通过预算绩效重新审视现有的支出政策。如2012年教育、科技、农业等7项与财政收支或GDP挂钩的支出占到财政总支出的48%，[注]根据《2012年中国财政年鉴》相关数据整理得出。这种支出安排不仅不科学，而且在一定程度上限制了其他领域的发展，反映出政府的一些支出政策过多地考虑短期需求，缺乏激励相容的决策机制，导致财政支出政策碎片化及资金使用效率低下。因而必须下大力气按照加强顶层设计的要求开展重点支出政策的评估工作，从预算绩效管理入手，根据经济社会事业发展的实际需求合理安排财力。

3.重视提高部门预算编制质量，理顺部门预算管理的职责划分。财政部门负责的是制定规则、指标和分配政策，行使预算管理权而不是替其他部门编制预算。预算具体编制是部门的职责，各部门应按统一规则、标准、政策编制预算。财政部门要创造性地开展工作，规范部门预算的编制程序，强化部门预算的刚性约束力。对基本性支出按标准保障，并给予一定幅度的机动，鼓励节约，对基本支出的结余允许单位按规定使用；对项目支出预算，应紧紧围绕贯彻落实政府的重大决策来安排财力，由主管单位申报、财政初审、政府分管领导审定、政府常务会议决定，形成刚性约束力的部门预算方案经人大审批后由主管部门具体负责实施，年内除重大自然灾害外不再追加财政预算，财政部门在预算执行中的工作重点是督办执行和调研资金的使用效益，为来年部门预算的科学化编制打基础。

(三)加强相关领域的改革研究，重视监督机制建设

1.深化相关领域的改革。加大对社保、医疗、教育、科技、农业、住房等领域的改革研究力度，通过这些领域的改革成果进一步推动财政支出政策改革；同时通过财政支出政策改革促进相关领域的改革，使两者互为动力机制。这些问题看上去与财政无关，但实际上有着很强的关联性。从本质上讲，如何跳出财政看财政，如何从全局上把握财政，掌握财政工作的主动权，还有着十分巨大的工作空间。做好这方面的工作，不加强政策研究不行，所以提升研究能力非常重要。

2.强化监督管理。充分发挥人大、政协的监督作用，当前可以健全人大、政协框架下的监督制度，加大审计监督力度，充分暴露矛盾，及时纠正存在的问题，通过纠正预算编制、预算执行中存在的问题，倒逼政府职能的转变，在此基础上积极创造条件，实现预算向社会公开。同时，还应下大力气建立健全内部制衡机制，重点围绕完善制度、明确职责、理顺流程、控制节点，提升内控的有效性，推进财政管理的进一步科学化、规范化、信息化和制度化。

3.重视预算公开。预算作为政府对纳税人所纳税款的使用计划，应及时准确地公布在相关网站，这样社会各阶层就可以协同有关部门共同监督政府预算的使用情况，进而有利于财政资金真正落到实处。

(指导教师：马海涛)

参考文献：

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[4]杨志勇，宋航. 中国财税改革战略思路选择研究[J].财贸经济，2012，(12).

[5]贾康.改革路线图的财税节点[N] .人民论坛, 2013-10-23.

[6]韦森.财权制衡与中国下一步的改革[N].企业家日报，2013-08-17.

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