环阿尔泰区域经济圈建设：亚洲开发银行的经验与启示

2014-03-26张文中

新疆财经大学学报 2014年1期

张文中

(新疆财经大学，新疆乌鲁木齐 830012)

环阿尔泰区域经济圈是以阿尔泰山系为纽带自然形成的中哈俄蒙四国交界地区，包括中国新疆阿勒泰地区、俄罗斯阿尔泰共和国和阿尔泰边疆区、哈萨克斯坦东哈州、蒙古国巴彦省和科布多省(简称“四国六方”，均属经济不发达地区)，面积约78.5万平方公里，人口约510万。该地区拥有丰富的自然资源，具备较大的经济合作潜力，完全可以成为一个具有独特性的跨国经济合作区域。

环阿尔泰区域经济圈的建立既符合国际组织有关区域经济一体化和贸易自由化的倡议，也能满足“四国六方”边境地区经济发展的现实需要。中国政府在全方位开放的战略框架下已经提出沿边开发开放，并且加大了向西开放的力度。“四国六方”建立的阿尔泰区域科技合作机制已经运作十年，[注]首届论坛于2000年召开，2003年正式成立“中俄哈蒙阿尔泰区域合作国际协调委员会”。相关论坛和高层互访加深了相互间的交流和理解，达成了《阿尔泰区域合作倡议》，成立了阿尔泰区域合作国际协调委员会，发表了《阿尔泰区域发展跨界合作联合声明》，签订了包括资源开发、文化交流、双边贸易等一系列合作意向，这些都为今后的经济合作奠定了良好的基础。阿勒泰地区政府也结合国家新的开发开放战略，提出建设环阿尔泰区域经济圈，打造新疆向西开放第三极的战略构想。

但从目前来看，“四国六方”合作机制还是地区主导型的，没有上升到国家层面或国际层面，缺乏经四国政府协商认同的战略框架和行动计划，很难得到国际组织的资金支持和技术援助，这也导致四国国内政策缺乏系统性和协调性。如不打破这一瓶颈，环阿尔泰区域经济圈的建设将很难运作，因而需要“四国六方”共同努力。笔者认为，如何将该设想提升到国家层面进行国际磋商应该是打破这一瓶颈的关键所在。在新疆的倡议下，“四国六方” 阿尔泰地区合作国际协调委员会已就纳入上海合作组织一事进行了讨论，但从操作层面讲，是将其纳入上海合作组织框架内运作还是融入亚洲开发银行次区域合作机制更好还需进行深入探讨，本文将通过比较分析得出结论。

一、上海合作组织与亚洲开发银行机制比较

上海合作组织(SCO)与亚洲开发银行中亚区域经济合作计划(CAREC)[注]CAREC机制现有的10个成员国包括中国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、阿塞拜疆、阿富汗、蒙古国、土库曼斯坦和巴基斯坦。虽都于2001年正式启动，但上海合作组织经贸合作机制于2003年9月才正式确立。两者都确立了到2020年实现成员国经济一体化的战略目标，合作的优先领域也都集中在贸易、投资、交通和能源等方面，但在很多方面二者存在着重大差别，这些差别决定了二者不同的运作思路和制度安排。

(一)目标定位不同

从《上海合作组织成立宣言》和《上海合作组织宪章》中可以看出该组织在目标定位上的两个特点：一是合作领域非常广泛，不仅仅局限在经济领域，还鼓励开展政治、经贸、国防、执法、环保、文化、科技、教育、能源、交通、金融信贷及其他共同感兴趣领域的有效区域合作；二是目标远大，在广泛合作的基础上推动建立公正合理的国际政治经济新秩序。2003年9月23日，成员国政府总理在中国北京举行第二次会晤并签署了《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》，确定了“三步走”战略，[注]即先开展便利化建设扫清合作障碍，再深化经贸合作使各方受益，最后在适当的时候实现货物、资本、服务和技术的自由流动。强调了经贸合作的重要性。这标志着经济领域的合作与安全合作成为上合组织的“两个轮子”，但因本地区其他跨国经济组织的存在，上海合作组织内经贸领域的合作似乎要弱于安全合作。亚洲开发银行倡导的中亚区域经济合作计划意在减贫，只强调经济合作，明确不参与政治，所有雇员亦不能带有政治倾向。这决定了两种合作机制内在的制度安排和决策机制在复杂程度上的差异。很明显，亚洲开发银行倡导的中亚区域经济合作计划在目标定位上相对简单。

(二)决策—执行机制不同

从机制上看，上海合作组织和亚洲开发银行中亚区域经济合作计划包含有共同的部分，即部长会议—高官会—专门工作组，但上合组织在此框架之上还设立了政府首脑(总理)会议和国家元首会议(见图1)，其中国家元首会议是最高决策机构。这说明上海合作组织本质上是以国家为主体的多边合作机构，尽管它也“鼓励和支持成员国行政区域间建立多种形式的直接联系”。该机制的优势是，一旦元首们签署某项协议或声明，就构成了国家承诺，权威性强。但这同时也带来了问题，即当国家间出现重大利益分歧时往往缺乏协调人，出于各国利益的考虑，元首们在决策时因没有回旋余地只能搁置，所以涉及的问题也较复杂，前期磋商的过程较长。就连决策—执行机制本身也不是在发起时就先行确立，而是直到2006年才搭建了比较完整的框架体系，而且执行机构(工作组)晚于决策机构建立，即成立顺序为元首会议—政府首脑会议—部长会议—高官会—专门工作组，这导致战略决策与执行不同步。

中亚区域经济合作计划的最高决策机构为部长会议，其决策—执行架构(见图2)根据战略合作重点和目标一次性到位，并且实行项目驱动、结果导向的运作模式，通过确定优先项目、制定滚动年度计划、开展年度监测和评估等环节确保了项目业绩。亚洲开发银行作为秘书处在该合作机制中扮演着倡导者、组织者、协调者和融资者的角色，加之资金主要由亚洲开发银行提供，各成员国往往是净收益者，所以决策效率相对较高。

(三)融资模式不同

经济合作离不开金融支持，两种机制的融资模式明显不同。上海合作组织项目的融资渠道可以是成员国的预算资金、预算外资金、发展基金、其他国家或国际组织和实业机构的赞助资金以及银联体等，但一直没有建立包括国际金融组织在内的融资联盟。各成员国都为转轨经济，经济实力相差悬殊，又没有明确的承担份额，很难保证对合作项目的优先支持(如交通领域的合作一直进展缓慢)。虽然成员国已意识到建立稳定融资机制的重要性，但由于存在控股权之争，上海合作组织一直未能建立正式的金融机制，目前只成立了松散的银行联合体，上海合作组织开发银行或开发基金的建立仍在讨论中。需要指出的是，因为采用自愿贷款原则，所以实际上中国国家开发银行承担了最大份额的贷款支持。

中亚区域经济合作计划以亚洲开发银行为依托，并联合欧洲复兴开发银行、国际货币基金组织、伊斯兰发展银行、联合国开发计划署以及世界银行共同为优先项目提供资金支持，这实际上是一个超国家的融资联盟。对成员国来讲，资金来自外部可极大地减轻成员国的财政压力，相对于上海合作组织而言具有明显的优势，降低了优先项目与国家利益之间权衡的可能性。

(四)政策协调难度有差异

表1 上海合作组织经济议程推进情况一览表

上海合作组织成员国经济发展水平差异大，各自发展诉求不同。目前塔吉克斯坦的人均国内生产总值不足1000美元，而俄罗斯和哈萨克斯坦人均国内生产总值均已突破万元关口。同时地区内存在俄白哈关税同盟、独联体自贸区、欧亚经济共同体等区域经济一体化机制或安排，客观上增加了成员国间政策协调的难度，这些都可能成为上海合作组织区域经济合作的障碍。从表1中各项经济议程的进度也能看出经济合作领域存在的潜在障碍和推进难度。

实际上，在劳动力自由流动方面上海合作组织成员国尚未达成一致，关于最终实现自由贸易区的目标也被“要素的自由流动”替代，在建立交通走廊上也存在分歧，但在亚洲开发银行中亚区域经济合作框架下却达成了“交通走廊—物流走廊—经济走廊”的战略目标。

(五)能力建设和透明度差异

在经济领域的合作中，能力建设是达成合作意向的一个重要支柱，这就离不开与项目相关的知识创造与传播，同时也需要经费支持。上海合作组织由于合作领域广泛，客观上需要能力建设覆盖更多的领域，自然也需要更多的经费资助，但这恰恰成为能力建设的障碍，导致上海合作组织一直无法建立一个专门服务于能力建设的内部机构，因此也没有形成专门针对优先项目的统计系统、研究成果和知识框架体系。这影响了透明度的质量，阻碍了人们对该组织经济合作成效的评估和判断，导致很多成效更多地体现在具有象征意义的政治方面。

亚洲开发银行本身设有相应的学院——亚洲开发银行学院(ADBI),该行倡导的中亚区域经济合作计划也同样设立了相关学院(之前一直以虚拟形式存在，目前已同意转为实体学院)。该学院围绕中亚区域经济合作计划确定知识框架和知识创新战略，负责对成员国高官及项目人员的专业培训并促进相关理念和知识的传播；此外，还建立了国别数据库和项目数据库，实现了经济合作成效的可衡量。各种战略、计划、评估报告及会议文件都可查阅，透明度相对较高。

从上述比较分析中我们可以看出，上海合作组织在经济合作领域并不具有优势，亚洲开发银行这类专业性的国际组织却具有国家难以企及的优势，能够在促进国家间合作方面发挥催化剂和粘合剂的作用。

二、亚洲开发银行次区域经济合作项目比较

亚洲开发银行是一个致力于促进亚太地区经济与社会发展的区域性政府间国际金融组织，其宗旨是促进亚洲和太平洋地区的经济发展与合作，特别是协助本地区发展中成员国以共同的或个别的方式加速经济发展的进程，目标是建立一个无贫困的亚太地区。促进和加强区域合作是亚洲开发银行实现其宗旨和目标的主要途径。亚洲开发银行能积极有效地推动区域国家间的合作，这在很大程度上归因于亚洲开发银行自身的属性特点。根据亚洲开发银行的章程，我们可以归纳出其与国家基本功能有所区别的几个特点。

首先是专业性。从本质上看，亚洲开发银行是一个金融机构，从事金融活动是其核心业务。这种专业性为亚洲开发银行从事地区治理提供了两种保障：一是技术和政策上的保障，即其具有金融专业知识，在确定投资项目、提供贷款、技术援助等方面都有一套严密的程序；二是物质上的保障，即其拥有雄厚的资金。其次是非营利性。虽然亚洲开发银行也像其他商业银行一样吸收资本、发放贷款、进行资本投资，也收取一定的利息，但却不是以营利为根本目的。它的根本目标是消除亚太地区的贫困，提高亚太地区人民尤其是那些每天在2美元标准以下的1.9亿贫困人口的福利；其根本使命是帮助成员国减少贫困、改善生活条件、提高生活质量。它向发展中成员国提供低息贷款或赠款、技术援助、政策对话、国别战略制定等帮助。最后是非政治化。《亚行协定》第三十六条规定，亚洲开发银行的所有工作人员在任职期间都应奉行国际主义精神，既不得干涉任何成员国的政治事务，决策时也不应受成员国政治事务的影响。治理过程的非政治化既有利于亚行与成员国之间双边的对话和合作，又有利于其在多边合作中发挥催化剂和粘合剂的作用，进而提高其在地区治理中的成效。

为更好地理解亚洲开发银行次区域经济合作的特点，我们不妨对已经实施的次区域经济合作项目进行比较，具体情况如表2所示。

表2 亚洲开发银行次区域经济合作项目

从表2中可以看出，亚洲开发银行支持的次区域合作项目通常都是资源丰富但却贫困的国家或地区(即弱弱合作)，其选择依据大都是地理的接近性或自然连接性，这样可以形成一个合作经济圈或经济带(如大湄公河经济合作)，但每一个次区域合作都不排斥其他国际经济合作机制。例如，部分中亚区域经济合作(CAREC)成员国也参加了联合国发展规划署的“中亚经济体特别计划”；东盟东部增长区(BIMP-EAGA)虽由四国发起但却是经东盟理事会认可，本身就是东盟成员国边境地区合作的“试验田”；南亚次区域经济合作(SASEC)也是由南亚区域合作联盟7个成员国中的4个共同发起。各次区域合作项目之间也并非完全独立，如泰国就分别参加了大湄公河经济合作和印马泰增长三角(IMT-GT)，后者的2个成员国印度尼西亚和马来西亚又同时是东盟东部增长区(BIMP-EAGA)的成员。实际上，亚行为推进亚太地区的经济一体化，非常强调区域内的次区域合作和跨区域经济合作，如南亚中亚次区域经济合作(SECSCA)项目，其成员国阿富汗、巴基斯坦属南亚地区国家，其余为中亚区域国家，基于地理接近性建立了次区域合作机制，直接联通了南亚和中亚两个区域经济合作组织。尽管上述次区域经济合作计划之间存在着交叉和包含关系，但每个计划都有独立的运作机制和制度安排，并由亚行对项目成果进行独立评估。

在所有次区域经济合作计划中，亚洲开发银行主要通过提供贷款或增款、能力建设、技术援助等支持手段增强地区间的联通性和贸易量。根据优先支持领域来看，大都考虑了每个次区域的资源特点和现状，但贸易、交通和能源明显是次区域合作的基本内容，农业、旅游、环境、通讯和人力资源开发则体现了不同区域的资源禀赋特点。

在5个次区域经济合作项目中，中亚区域经济合作计划是涉及国家最多、规划最宏大、投资最多的项目，[注]2001年—2010年，CAREC机制在4个重点领域共推出100多个项目，总额超过150亿美元，而根据“CAREC2020发展战略”，各成员国还将获得数百亿美元的金融支持，这对建成多条运输走廊、保障能源安全和确保现有经济走廊发展必不可少。该地区资源丰富，地理位置重要，同时被欧盟和3个金砖国家(中国、俄罗斯和印度)包围，因此打通欧亚大陆和南亚出海口的陆路通道是贸易便利化的关键(前十年亚行投入共150亿美元，其中近80%都投向了交通领域)。为此，亚行规划了横贯中亚地区的6条交通走廊，并计划于2020年将其建成经济走廊，其中4条交通走廊都穿过新疆并与疆内交通网连接(见图3)。喀什、霍尔果斯、阿拉山口已处在关键节点上，阿尔泰地区却似乎处在了一个“死角”，唯一一条由俄罗斯进入新疆的交通走廊还是绕经蒙古国。

注：本图取自《亚洲开发银行中亚区域经济合作战略框架2020》，图中圈内地区即为涉及“四国六方”的环阿尔泰经济圈。

根据上述分析，环阿尔泰区域经济圈的设立可以有两种选择方案：一是单独设立经济合作区，可以由亚洲开发银行发起出面与四国政府协商；也可由新疆政府提出，获得中央政府认可，由国家领导人出面与其他三国磋商(如泛北部湾经济合作区的倡议)，单独发起项目，然后由亚洲开发银行介入。二是纳入亚洲开发银行倡导的中亚区域经济合作机制，以项目形式参与(如吉木乃口岸)。从操作层面看，第二种方案易于实施，但可能面临支持力度不够、缺乏系统规划、不能提供有效激励等问题。因此，我们倾向于独立设置合作区，围绕阿尔泰山系所形成的独特地理单元，提升“四国六方”参与的积极性，这有利于培养亚行一直倡导的主人翁精神，同时可以更有针对性地制定战略规划。

另外，从形式上看，亚洲开发银行次区域经济合作在区域选择上有基于陆地和海洋的地理接近性展开的，也有依赖跨界河流展开的(大湄公河流域)，而以共同称呼的山系为自然连接形成的经济合作区还没有先例，这无疑可以成为次区域合作中一个非常具有特色的案例，丰富次区域经济合作的内容和经验，特别是可以形成一个与中亚区域经济合作(CAREC)相关但又独立的“四国六方”边境地区合作机制，改变高山地区经济洼地的现状。

三、独立设立环阿尔泰区域经济圈的建议

从前文分析中可以得出结论，与上海合作组织相比，亚洲开发银行中亚区域经济合作机制(CAREC)更具优势。二者在经济合作领域的战略目标和重点领域上并不矛盾，只是在决策机制、执行效率、融资机制、能力建设和透明度上存在差异，两者具有互补性。实际上，两种机制都是开放的，在所涵盖的地域上也存在重叠，亚洲开发银行中亚区域经济合作计划本着避免项目重复和资源浪费的原则，对与上海合作组织的合作途径进行了专门研究并取得了一些成果，如通过提供技术援助促成了上海合作组织成员国关于国际运输监管的协定和议定书，这同样惠及中亚区域经济合作计划成员国。因此，建议“环阿尔泰区域经济合作圈”项目应充分利用这两种机制，一方面借助上合组织平台可获得成员国间政策协调的好处，并加大“四国六方”在具有共同兴趣的领域的合作力度，丰富上合组织合作的内容；另一方面，强化“四国六方”经贸合作机制，按照亚洲开发银行中亚区域经济合作机制的运作要求，借鉴亚行次区域经济合作的经验，突出区域经济特色，积极争取单独建立“环阿尔泰区域经济合作圈”，并列入亚洲开发银行次区域经济合作序列。具体建议如下：

首先，“四国六方”可继续深化在阿尔泰地区合作国际协调委员会机制下开展地区级的(如省、州、边疆区、加盟共和国)各项合作(包括两年一次的论坛)，并按国内程序向各自国家中央政府争取相应的政策支持。

其次，“四国六方”应就经济合作进行单独磋商，达成共识，并明确希望按照亚洲开发银行次区域经济合作模式独立设置以“环阿尔泰区域经济合作圈”命名的边疆经贸合作区，按国内程序报告各自国家中央政府。

再次，“四国六方”可建立地区级高官会，成立若干专门工作组，积极申请亚洲开发银行相关技术援助，全面开展重点合作领域的前期研究和远景评估，并在磋商的基础上拟定“环阿尔泰区域经济合作圈”设立方案，邀请亚洲开发银行参加相关活动。

最后，“四国六方” 按国内程序向各自国家中央政府主管部门提出申请，由主管部门代表各自国家与亚洲开发银行进行协商。如亚洲开发银行同意，则根据次区域合作经验，由四国首脑共同发起成立，由亚行担任秘书处。

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