新中国农地征用补偿制度变迁历程及启示

2014-03-04罗红云

新疆财经大学学报 2014年1期

罗红云

(新疆财经大学，新疆乌鲁木齐 830012)

一、问题的提出

近十几年来，随着我国工业化、城镇化步伐的不断加快，大量农地被征占，产生了诸多问题。

首先，耕地面积持续下降。全国耕地面积从土地清查后1997年的19.49亿亩减少到2011年的18.2476亿亩，[注]国土部：《全国耕地保有量连续3年超18.24亿亩》，见http://news.xinhuanet.com/fortune/2012-12/14/c_124093610.htm。年均减少88.74万亩耕地。耕地面积持续下降，必将对我国粮食安全产生一定的隐患。

其次，地方政府对土地财政的依赖度不断增强。耕地面积不断减少既有城镇化、工业化推进对土地需求增加的原因，也有土地资源稀缺使土地价值不断增值从而导致地方政府利用现行制度积极参与到土地利益分配过程中的原因。二者共同作用，导致地方政府对土地财政的依赖不断增强。对此，在第十二届全国人大常委会第四次会议分组审议计划执行情况的报告以及预算执行情况的报告时，全国人大常委会委员、财经委副主任委员尹中卿提出，1999年—2012年，全国土地出让收入总额接近15万亿元，全国卖地收入年均超过1万亿元。其中，2011年卖地收入占当年地方财政收入比重的60%以上。[注]《14年全国卖地收入年均超1万亿》，见http://news.xinhuanet.com/house/nj/2013-08-30/c_117155609.htm。同时，国家审计署公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示，18个省会和直辖市，有17个承诺以土地出让收入来偿债，比例高达95%。[注]《36个地方政府本级政府性债务审计结果》，见http://news.china.com.cn/live/2013-06/13/content_20534747.htm。上述数据足以说明目前我国地方政府对土地财政的高度依赖。土地财政的不可持续性将会使地方政府潜在的财政风险不断加大。

耕地面积持续下降和地方政府对土地财政的过度依赖又导致不同利益团体对农民利益的侵犯。现行制度使地方政府成为农地市场的垄断者，在这一市场格局下，农民成为土地交易各方中的弱势方。由于现行征地补偿标准普遍偏低，农民从征地中得到的利益较少，土地增值的收益多被政府和开发商获得。国务院发展研究中心研究

员刘守英指出，“现行征地制度，很大程度上将不少农民排斥在土地增值收益分配体系之外。”耕地征用之后土地增值部分的收益分配中，投资者和当地政府拿大头，村级组织留下两成多，农民拿到的往往不到10%。由于征地导致农民利益被侵犯也直接反映在由征地引发的上访案件数量上。据中财办2006年统计，因征地问题引发的农村群体性事件已占全国农村群体性事件的65%以上，严重影响了社会稳定。[注]《我国将改革征地制度防范农村群体性事件》，见http://news.eastday.com/eastday/node81741/node81762/node119863/userobject1ai1869972.html。

由此可见，工业化、城镇化为我国经济长期持续发展奠定了基础，但在农地征用过程中也造成对农民财产权及与此相关经济利益的侵犯，从而在一定程度上制约了我国城镇化的步伐，使城乡二元经济格局在我国长期存续。这一状况将对我国社会经济长期持续发展形成现实的制约。对此，党的十八届三中全会提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工业城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果；要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。

那么，如何才能使农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果呢？其中首要的任务应该是确保在城镇化过程中农民的土地财产权及其利益不受侵犯。本文试图通过对新中国60年农地征用补偿制度变迁历程的历史考察，分析我国农地征用补偿制度存在问题背后的制度根源，从而对今后农地征用补偿制度改革提供一些有益的思路，以保障农民利益，使这一主体能分享现代化成果，更好地推进我国城镇化进程。

二、新中国农地征用补偿制度变迁历程

新中国农地产权制度经历了建国初的农民土地所有制以及自1956年至今的农地集体所有制。不同的农地产权制度形成了不同的农地征用补偿制度。相应地，新中国农地征用制度变迁也大致经历了两个阶段。

(一)第一阶段(1953年—1957年)

1953年初春土地改革基本完成，中国农村建立了农民的土地所有制，同时国家开始大规模建设以发展经济。此时需要大量的土地，而之前各地在因建设征用土地时出现了各种各样的问题。对此，1953年12月7日，中共中央为贯彻政务院《关于国家建设征用土地办法》而给各级党委的指示中指出：“近一年来，各地在征用土地中，由于政策执行不好，以致和农民发生了不少的冲突。举其大者，如河南治淮工程中郟县修水库事件；河南长葛修机场事件；安徽北淝河工程事件；河南国营农场盲目扩大耕地面积，强迫农民换地、搬家，以致引起农民聚众殴打农场干部和火烧农场房屋事件。又如贵州安顺县驻军某团不利用旧飞机场练兵，占用为数两万余亩的良田来修筑所谓正规练兵场(已被制止)。”[注]中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编(第四册)》，中央文献出版社1993年版，第646～647页。

为了改变土地使用过程中的无序和浪费现象，也为了使土地征用有法可依，保证国家的征地权，新中国关于土地征用的第一个管理办法应运而生。1953年11月5日，政务院第一百九十二次政务会议通过了《政务院关于国家建设征用土地办法》(以下简称“该《办法》”)，[注]中国人民大学农业经济系资料室编：《农村政策文件选编》，第165～170页。对国家的征地权和征地补偿办法作了原则性规定。

1.确保了国家的征地权及被征地农民的利益。该《办法》第二条规定：“凡兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设等所需用之土地，均依本办法征用之。”尽管该《办法》确保了国家的征地权，但如果没有对被征地农民的妥善安置，各地也不能滥行征地权。对此，该《办法》第三条规定，“既应根据国家建设的确实需要，保证国家建设所必需的土地，又应照顾当地人民的切身利益，必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置……凡虽属需要，而对土地被征用者一时无法安置，则应俟安置妥善后再行举办，或另行择地举办等征地原则。”上述规定既保证了国家的征地权，又保障了被征地农民的利益。

2.详细规定与征地补偿相关的事项。为了确保被征地农民的利益，《政务院关于国家建设征用土地办法》详细规定了征地补偿费的构成、支付原则和被征地农民的安置原则：“被征用土地的补偿费，在农村中应由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地原所有人(或原使用人)或由原所有人(或原使用人)推出之代表评议商定之。一般土地以其最近三年乃至五年产量的总值为标准，特殊土地得酌情变通处理之。对被征用土地上的房屋、水井、树木等附着物及种植的农作物，均应根据当地人民政府、用地单位、农民协会及土地原所有人或原使用人(或他们的代表)会同勘定之现状，按公平合理的代价予以补偿。”

对于被征地农民的安置，该《办法》第十三条规定：“农民耕种的土地被征用后，当地人民政府必须协助解决其继续生产所需之土地或协助其转业，不得使其流离失所。用地单位亦应协同政府劳动部门和工会在条件许可的范围内，尽可能吸收其参加工作。”

此外，《政务院关于国家建设征用土地办法》第十八条明确规定了被征用土地的产权归属：“凡征用之土地，产权属于国家。用地单位不需用时，应交还国家，不得转让；并且私营经济用地也必须由当地人民政府代为征用，不得私下协商用地。”

上述规定是新中国农地征用的第一个法规。这一法规出台的前提是当时的农地制度是农民土地所有制。这一农地产权制度在新中国第一部《宪法》中被明确提出。1954年《宪法》第八条规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”。在这一农地产权制度安排下，通过上述规定，既确保了国家的征地权，也规定要依据市场以公平合理的价格对土地及地上附着物给予补偿的原则，并对被征地农民进行合理安置，从而使失地农民的利益得到了保障。

(二)第二阶段(1958年至今)

随着1956年农业社会主义改造的完成，农地产权制度从农民所有转变为社会主义集体所有，并且一直延续至今。在农地集体所有的制度安排下，随着社会经济的变迁，国家征地过程中对农地征用补偿的标准也在不断调整，但其制度安排的基本基调没有发生大的变化。本文把这一长达50多年的制度变迁大体归纳为如下3个阶段。

1.1958年—1982年初——《国家建设征用土地办法》(修订)。1956年农业社会主义改造完成，农民土地所有制演变为农地社会主义集体所有制。农地产权制度的变化，使农地征用制度也发生了根本性变化。

1958年1月6日全国人民代表大会常务委员会第九十次会议通过了《国家建设征用土地办法》(修订)，并于同日公布实施。此次修订除了调整征用土地的审批权限外，主要还调整了征地补偿费的支付标准和对象。

对征地补偿费的支付标准，该办法第七条规定：“征用土地的补偿费，由当地人民委员会会同用地单位和被征用土地者共同评定。对于一般土地，以它最近两年至四年的定产量的总值为标准。对于茶山、桐山、鱼塘等特殊土地，可以根据具体情况变通办理。遇有因征用土地必须拆除房屋的情况，应该在保证原来的住户有房屋居住的原则下给房屋所有人相当的房屋，或者按照公平合理的原则发给补偿费。对被征用土地的水井、树木等物和农作物，都应该按照公平合理的原则发给补偿费。”

对于征地补偿费的支付对象，该办法第八条规定：“地上附着物和农作物补偿等均要按照公平合理的价格支付补偿费，所有补偿费均由用地单位支付，补偿费的支付对象为农业生产合作社或私人。”但该办法第九条又规定，“征用农业生产合作社的土地，如果社员大会或者社员代表大会认为对社员生活没有影响，不需要补偿，并经当地县级人民委员会同意，可以不发给补偿费。征用农业生产合作社使用的非社员的土地，如果土地所有人不从事农业生产，又不以土地收入维持生活，可以不发给补偿费，但必须经本人同意。”

对被征地农民的安置，此次修正也进行了较大的调整，即以在农业上就地安置为主。对此，该办法第十三条规定：“对因土地被征用而需要安置的农民，当地乡、镇或者县级人民委员会应该负责尽量就地在农业上予以安置；对在农业上确实无法安置的，当地县级以上人民委员会劳动、民政等部门应该会同用地单位设法就地在其他方面予以安置。”

随着1958年人民公社的全面建立，上述制度调整，开启了新中国近于无偿征用农地的历史。这一制度安排贯穿了人民公社整个历史时期。

2.1982年—1986年——《国家建设征用土地条例》。人民公社后期，随着家庭承包制的全面推行,农地征地制度也发生了相应的转变。1978年12月22日，中国共产党第十一届中央委员会第三次会议通过了《加快农业发展若干问题的决定(草案)》，强调不允许无偿调用和占用生产队的劳力、土地、牲畜、机械、资金；基本建设要节约用地，尽量不占或少占耕地。在上述精神指引下，1982年5月4日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过由国务院发布的《国家建设征用土地条例》(以下简称“该《条例》”)。[注]中国农业年鉴编辑委员会编：《中国农业年鉴1983》，中国农业出版社1984年版，第412～414页。这次修订在沿用1958年《国家建设征用土地办法》基本思路的前提下，进一步明确了国家(各级政府)对农地市场的垄断地位，并调整了征地补偿标准和支付对象，确立了改革开放后国家征用农地补偿的基本思路。

首先，赋予国家对农地市场的垄断地位。该《条例》第二条规定：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地必须照本条例办理。禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地。农村社队不得以土地入股的形式参与任何企业、事业的经营。并且国家建设征用土地，凡符合条例规定的，被征地社队的干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。”

上述规定实际上剥夺了作为当事人一方——农民——在涉及政府征地时除了服从并按国家规定接受补偿外的其他任何权利，而该《条例》第五条“征用的土地所有权属于国家，用地单位只有使用权”的规定进一步确定了各级政府对农地市场的垄断地位。修订后的1982年宪法对上述规定予以确认。1982年《宪法》第十条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。

其次，调整了征地补偿费支付标准及安置办法。该《条例》第九条至第二十二条规定了征地补偿费的支付标准和失地人员的安置办法。

对征地补偿费，该《条例》规定：“征用土地应当由用地单位支付补偿费。征用土地支付的补偿费包括土地补偿费、青苗补偿费和被征用地上附着物补偿费以及安置补助费。其中，征用耕地(包括菜地)补偿标准为该耕地年产值的3～6倍，年产值按被征用前三年的平均年产量和国家规定的价格计算。具体补助标准由各省自定。”

对于安置补助费该《条例》规定：“征用耕地(包括菜地)的，每一个农业人口的安置补助费标准为该耕地每亩年产值的2～3倍。年产值按被征用前三年的平均年产量和国家规定的价格计算。但是每亩耕地安置补助费，最高不得超过其年产值的10倍。征用宅基地的，不付给安置补助费。个别特殊情况，可以适当增加安置补助费，但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的20倍。”

对于征地补偿费的支付，该《条例》规定：“用地单位支付的各项补偿费和安置补助费，除被征用土地上的附着物中产权确属个人的其补偿费应当付给本人，集体种植的土地上的青苗补偿费可以纳入当年集体收益分配外，都应当由被征地单位用于发展生产和安排因土地被征用而出现的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助，不得移作他用。”

对于失地人员的安置，该《条例》规定：“因征地造成的农业剩余劳动力由县、市土地管理机关组织被征地单位、用地单位和有关单位分别负责安置。安置的途径主要在农业领域，农业领域无法完成的，经省、自治区、直辖市人民政府批准可在非农领域安置。”

《国家建设征用土地条例》的规定，重又开启了有偿使用农地的历史，但其支付对象依然以农村集体为主，失地人员的安置也基本以农业为主。上述制度基本被复制进了新中国第一部土地管理法——1986年的《土地管理法》中。

3.1986年开始的历次《土地管理法》的修订。为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护并合理利用土地，1986年6月25日第六届全国人民代表大会常委会第十六次会议通过新中国成立后的第一部土地管理法，该法于1987年1月1日正式实施,并成为其后20多年来土地管理制度方面的基础性法规，其后虽经3次修改，但基本思路没有发生太大变化。该法的立法思想和基本内容与1958年之后颁布的一系列农村土地管理制度相比具有很大的历史继承性，尤其是关于农地征用制度。

(1)1986年颁布的《土地管理法》依然确保了国家的征地权及各级政府对农地市场的垄断地位。在农地征用补偿制度方面的变化表现在土地补偿费和安置补助费的最高额度、征地补偿费的支付对象和被征地人员的安置方面。

一是调整了土地补偿费和安置补助费的最高额，由1982年《国家建设征用土地条例》中规定的“个别特殊情况……可以适当增加安置补助费，但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的20倍”改为“总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍”。

二是调整了征地补偿费的支付对象。《土地管理法》规定：“国家建设征用土地的各项补偿费和安置补助费，除被征用土地上属于个人的附着物和青苗补偿费付给本人外，由被征地单位用于有关发展生产和安排因土地被征用而造成的多余劳动力的就业和不能就业人员的生产补助，不得移作他用，任何单位和个人不得占用。”

三是对被征地人员的安置，由原来单纯的“以农业安置为主”改变为农副业、乡镇企业、国有单位以及“农转非”等途径共同安置。

上述制度变化在一定程度上保证了失地农民的利益，尤其是就业安置及“农转非”带来的制度福利使之前以及之后相当长时期内并未因国家征地而产生较大的社会问题。

(2)1988年修正的《土地管理法》在征地补偿费的支付标准上除了将土地补偿费和安置补助费的总和又回调到“不得超过土地被征用前三年平均年产值的20倍”以外，其他制度安排基本没有发生变化。

(3)1998年《土地管理法》的修正。20世纪90年代中后期，我国社会经济发展环境发生了巨大变化，工业化、城镇化步伐开始加快，土地使用中的各种乱象也开始出现。在此背景下，1998年相关部门对1988年的《土地管理法》进行了修正。此次修正的目的主要是为了节约使用土地，保护有限的土地资源。对于农地征用补偿制度，此次修正最大的变化在于：一是明确了农地征用按原用途支付补偿费的原则；二是调高了征地补偿费的支付标准。

对此，1998年《土地管理法》第四十七条规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6～10倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4～6倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍。”

上述制度变化是基于我国社会经济环境的变化，原来过低的货币化补偿标准以及安置方式对失地农民已没有太大的吸引力，而通过提高支付标准可以给失地农民更多选择的自由。

(4)2004年《土地管理法》修订。1997年—2004年，我国耕地面积从1.3亿公顷减少到1.22亿公顷，其中基本农田面积已不足1.07亿公顷，8年净减少耕地74.67万公顷。人均耕地面积由1949年的2.71亩减少到2003年的1.43亩，不到世界平均水平的一半。为了保护耕地,规范使用土地，2003年12月31日中共中央、国务院出台了《促进农民增加收入若干政策的意见》(即2004年中央一号文件)，指出要加快土地征用制度改革，要求“严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围。完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。”随后，2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过了《宪法》修正案，将《宪法》第十条第三款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。依据《宪法》修正案，2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议对《土地管理法》总则第二条第四款进行了同样的修订。同时，将《土地管理法》中的“土地征用”全部修改为“土地征收”。

此次调整的目的主要是为了规范政府征地行为，保障被征地农民的利益,使他们在土地被征用时能获得公平合理的补偿。

三、新中国农地征用补偿制度效果及原因分析

在工业化、城镇化不断推进过程中，农地被征收、征用属于经济发展中的正常现象，但这其中的关键是如何通过制度设计促使土地资源得以有效利用，同时确保利益各方的利益。这其中，利益的分配是关键。对此，加里·D·利贝卡普在《产权的缔约分析》一书中指出，“理解观察产权制度变化的关键，是要认识到产权是被设计出来的减少资源共有损失的，但同时又界定了一种财富和政治权力的分配……对于通过制度变化去推动更理性地利用资源，从而获得更大的经济增长这一方面，几乎没有过什么争执。争端总是在关于产权的分配方面的。”[注]转引自刘洪军：《惩罚与宽恕的经济学分析——机会主义与制度变迁》，http://www.jjxj.com.cn/news_detail.jsp?在这一关于利益分配制度形成的博弈过程中，博弈的最终解取决于博弈各方力量的对比。

(一)1953年—1958年农地征用补偿制度效果及原因分析

1958年之前的农地征用补偿制度是依据1953年颁布的《政务院关于国家建设征用土地办法》执行。这一制度相对来说是一种有效的制度安排：不仅保证了国家社会经济发展对土地的需要，而且由利益各方共同议定的公平合理的补偿价格既保障了被征地农民的利益，也在一定程度上促使用地单位有效利用土地资源。

上述制度效果形成的原因主要在于：一是有效的农地产权安排。农民土地所有制确保了农民对农地的完整产权及其利益诉求。农地转让权在农民手中，使其能够完全享有由农地转让而带来的全部利益。二是《政务院关于国家建设征用土地办法》保证了土地供需双方地位的平等。农民是否转让土地取决于其利益是否得到合理补偿。因而，双方是相对平等的交易关系。三是农民有自己的代言人——农民协会。农民协会的存在使农民的利益能通过农民自己的组织去维护和表达，从而增强了他们在这一利益博弈中的力量。当时的制度对此也予以保证——补偿价格要“由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地原所有人(或原使用人)或由原所有人(或原使用人)推出之代表评议商定之”。

随着农业社会主义改造的完成和人民公社的建立，农地产权制度发生了根本性的变化。农地社会主义集体所有制为国家低成本取得农地奠定了现实基础。这一制度变化使得获取制度外收益的成本被极大降低，而由制度变迁带来的收益又是如此巨大(近乎于无偿获取农地)，成本和收益的权衡使新的制度安排成为必然。

(二)1958年—1998年农地征用补偿制度效果及原因分析

从农地征用补偿制度演变历程来看，1958年之后的农地征用补偿制度与1953年制度安排相比发生了根本性变化。集体化杜绝了土地交易市场，使土地作为生产要素的商品功能失去了效力。农地集体所有制下各级政府获得土地的实际控制权，公权过大而没有相应约束机制的问题开始显现，几乎无成本征地的制度安排刺激了各类主体的用地冲动，出现了对土地资源的浪费和无节制的使用。

对此，李富春、薄一波在1957年5月1日所作的《关于解决目前经济建设和文化建筑方面存在的一些问题的意见》中指出，各地区、各单位高标准占地现象非常普遍，“西安在最近几年共拨出建设用地7200公顷(108万亩)，等于解放前西安市区面积的5～6倍”。“根据第二机械工业部的检查，该部在西安地区的工厂，如按原设计的建设用地计算，约有一半左右是多余的。”“四川省委最近检查了14个建设单位用地的情况，其中多征少用、早征迟用、征而不用、荒芜浪费的土地，占全部征用的建设用地的40%。”对农村土地的大量占用使我国人均耕地面积由1958年的2.43亩减少到1982年的1.46亩，下降了40%。

这之后国家建设占地与农村集体和农民个人建房占地的大量增加共同导致20世纪80年代至90年代耕地面积的持续下降。即便在1997年和1998年国家连续两年冻结非农业建设占用耕地，冻结县改市的审批，仍无法遏制耕地面积大量减少的势头。1997年耕地净减少135.3千公顷，1998年也净减少200千公顷以上。

相比这一期间耕地面积的持续大量减少，在这一期间的大多数时期内，由征地引发的社会问题相对较轻，而国家在征地过程中尽管存在不少问题，但并没有产生太大的困扰。究其原因主要在于如下几方面：

第一，农地集体所有的产权制度使农民对土地的权属意识模糊不清，而集体所有制是社会主义公有制的重要组成部分的认识，使农民认为集体的就是国家的，因而各级政府在征地过程中面临的阻力(包括征地及补偿)相对较小。

第二，这一时期的农业和非农业安置及后期的货币化补偿在一定程度上保障了失地农民的利益，眼前利益的满足进一步降低了征地过程中可能面临的阻力。

第三，这一时期工业化、城镇化发展使由征地产生的利益分配不公尽管存在但问题尚未凸现。

第四，农民协会的解散使处于一盘散沙状态的农民在面对利益基本一致的拥有强权的政府和数量较少的用地单位时处于完全弱势地位，他们无法组织起来与这一利益集团相抗衡。

因此，尽管这一时期的农地征用补偿制度并不是一项有效的制度安排，但对被征地农民来说，也现实存在可以获取的外部利益。在当时的社会经济背景下，可获取的外部利益与促使制度变革所付出的代价的权衡使得新的根本性的制度变革没有发生。

(三)1998年至今农地征用补偿制度效果及原因分析

从制度安排来看，1998年至今的农地征用补偿制度与前期制度相比并没有发生太大变化。但工业化、城镇化步伐的加快，使土地资源的稀缺问题日益突显，由此引发的利益之争日趋激烈，已对我国社会经济正常发展带来严重困扰。首先，造成耕地面积持续减少，人均耕地面积从1998年的1.56亩减少到2011年的1.4亩，不足世界平均水平的40%。其次，地方政府对土地财政的依赖度不断提升，加大了地方财政风险。最后，对农民利益造成严重侵犯，制约了我国城镇化发展进程。[注]有关数据见本文第一部分。本文认为产生上述结果的原因如下：

第一，现行制度下，农民对土地所拥有的财产权属不清。按照现行制度规定，农民对其占有的土地拥有使用权、收益权和有限的转让权(农地流转权)，从而使农民在涉及农地转让时没有足够的话语权。

第二，国家对农地市场的垄断。在土地资源日益稀缺的现状下所带来的巨额利益，刺激了各地方政府的征地冲动，其所拥有的制度、地位优势，容易造成对农民利益的侵犯。

第三，村民委员会作为村民自治机构，不能充分代表农民的利益行事。在某种意义上说，农民没有真正的代言人，因而在最终的利益博弈中，农民无法得到应得的利益。

戴维斯和诺斯曾指出，“尽管在一种给定的环境下，可能存在可以获取的外部利润，但一种新的安排只有在下述两种情形下才会发生：一种情形是创新改变了潜在的利润；一种是创新成本的降低使安排的变迁变得合算了。因此，制度均衡状态(安排的变迁将得不到任何好处)在任何时候都是有可能的。可是，成本与收益的变动会使制度变得不均衡，并诱致了安排的变迁。”[注]R·科斯 A·诺斯 D·阿尔钦等著：《财产、产权与制度变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第296页。

从目前的情况来看，由于现行农地征用补偿制度所带来的日益增加的负面影响，使其制度外收益正在不断放大，而变革现行制度所面临的成本正在趋于下降。因此，成本与收益的变动已使目前改变现行农地征用补偿制度的时机基本趋于成熟。

四、对今后中国农地征用补偿制度变革的启示

从上述制度梳理及原因分析中我们可以看出，现实中由农地征用补偿制度所产生的诸多问题，从表面看是补偿标准太低所致，其实质则是不合理的农地产权制度所导致。[1]中国现行农地集体所有制是一种“强国家、虚集体、弱个人”[2]的制度安排。尽管近30年来的土地制度改革赋予农民对农业用地越来越多的产权权能，但作为产权核心要素的土地转让权，尤其是农村土地非农用途的转让权依然掌握在国家及其代理人手中。这一农地产权制度使农民丧失了对农地的转让权。各级政府在法律保护下有可能侵犯农民的利益并造成耕地面积的大量减少，而且使地方政府对“土地财政”产生过度依赖从而不断加大地方政府的财政风险。上述分析对我国今后农地征用补偿制度的进一步改革提供了有益的启示。

(一)赋予农民对农地实质的产权权利

产权是一组权利束，包括所有权、使用权、收益权和转让权，其中转让权是核心。我国今后农地产权制度改革应该还其国家所有的本来面目，采取国家—农民混合所有制，而不是现行的集体所有制。在这一产权体系中，国家拥有农地所有权，农民拥有农地的占有、使用、收益和转让权，[注]罗红云：《中国农地产权制度改革的有效路径选择研究》，原载于《开发研究》2010年第4期。也就是将土地转让权赋予农地的占有使用者——农民。

(二)修正相关法律法规，打破政府对农地市场的垄断地位

修正现行《宪法》和《土地管理法》，打破政府对农地市场的垄断地位。改革农地产权制度，必然会对政府的征地行为产生现实的约束，从而打破其对农地市场的垄断地位。政府只是作为管理者和土地使用者之一的身份出现在农地市场，而不是作为土地市场的垄断者。这一制度变革将使各级政府不再作为重要的主体参与农地市场的分配。失去利益激励和法律支撑，由地方政府出面进行的大规模圈地占地现象必将减少，土地无序浪费使用和耕地面积大量减少的现象就能在一定程度上得到缓解；同时也会使地方政府专注于发展地方经济以提供长期稳定的财源，而不是将注意力放在不可持续的土地财政上，这样最终会减少地方财政风险。

(三)正视土地的生产要素功能，采取市场化的方式决定农地交易价格

正视土地的生产要素功能，采取市场化的方式决定土地交易价格，以保障农民利益和国家税收，而不是由政府制定农地征用补偿标准。正视土地的生产要素功能，由交易双方(供应方即农民，需求方即用地者，用地者中也包括政府)依据市场供需决定交易数量和交易价格，政府在这一过程中只充当管制者，通过城镇发展规划和税收来引导农地合理有序的交易和投放，并获取税收解决基础设施建设所需资金。