现代化学校：促进公平，追求卓越

黄志红

一、广东省义务教育学校发展的历史演进

（一）普及提高阶段（20世纪90年代初至20世纪末）

改革开放尤其是进入90年代以后，广东省基础教育加快发展步伐，到1996年广东省在全国率先实现九年义务教育。为了巩固提高九年义务教育水平，为改革开放先行一步的广东实现经济的腾飞培养大批量的人才，同时为促进政府在普及九年义务教育后继续加大教育投入，进一步引进竞争机制，深化教育体制改革，加强对学校的宏观管理，1994年广东省颁布《广东省中小学等级评估管理办法（试行）》，决定对全省中小学的办学水平进行考核、评价、定级。等级学校分为三个级别：省一级学校、市一级学校、区一级学校。同年，颁布管理办法实施细则，正式启动了等级学校评估。1996年修订细则，2004年印发《中小学等级学校评估方案》。

中小学等级评估方案的指标体系由办学条件和学校管理两个一级指标，经费校舍用地、仪器设备设施、校长教师、德育工作、教学工作、体卫工作、后勤工作、 教师管理、学校领导等9个二级指标，39个三级指标组成。每项指标分成A、B、C三个等级，为便于打分，每个指标等级多数设置幅度分。指标体系综合评定的总分（满分）为500分。办学条件与学校管理两个方面的分值比例定为3：7（即分别占150分、350分），并设置了效益加分。小学、初中、高中评估方案中的指标体系分别设置了必达标准。其中，省一级学校必须同时达到三个条件：一是办学条件和学校管理两大部分的得分要分别达到其总分的85%以上；二是办学条件、学校管理和效益加分的合计得分要达到总分的90%以上；三是所有必达标准都要达到A级要求。

等级学校评估在当时财政投入和教育资源比较有限的情况下，极大地调动了政府和社会的办学积极性，建设了一批水平较高的学校，对促进学校建设，为社会培养更多的优质人才起了十分重要的作用和积极意义。到2004年，广东省一级学校共有503所①。2005年全省共评有省、市、县一级的等级学校6200多所，占当时全省2.4万多所义务教育学校的1/4强。等级学校为我省中小学生提供了600多万个学位，占全省1630万中小学生数的1/3强，有效调动社会各界教育投入几十亿元②，也进一步促进了政府发展教育的积极性，极大地提升了我省基础教育的质量水平。但由于地方政府尤其在一些经济落后的农村和边远地区，只能集中投入建设几所优质学校，等级学校与普通学校的差距逐渐拉大，无形中在一定程度上将义务教育学校分成了三、六、九等。一些地方的政府官员更是将其作为一项政绩工程来看待，集中投入原本基础较好的优秀学校，减少甚至放弃对一些薄弱学校的改造，教育资源配置不均衡，引发了诸多问题。

（二）均衡发展阶段（2000-2010年）

进入21世纪后，我省基础教育发展迅猛。2001至2005年，省财政对15个经济欠发达市的基础教育转移经费支持已超过86亿元。基本消灭了教学危房，教学手段现代化程度大大提高，基础教育计算机拥有量占全国总量的1/8强③，基础教育课程改革实验、农村免费义务教育等都走在全国前列。其时的广东基础教育有条件、有必要也应该更多体现教育公平，促进全省均衡发展，办好每一所学校，办让人民满意的教育。

2005年8月，广东省政府制定了《广东省教育现代化建设纲要实施意见（2004-2010年）》，指出要“大力推进义务教育规范化学校建设”，力促广东基础教育向均衡化发展，有效促进教育资源的整体优化。为此，广东省决定停止实行了10多年的义务教育学校“等级评估”制度。这是义务教育发展到一个新的阶段、新的水平的必然结果。根据实施意见，至2007年，珠三角地区和其他大中城市“规范化学校”达标率将为100%，东西两翼和粤北山区力争达到80%。这意味着各级政府对义务教育学校均衡发展负有重要责任，科学合理配置教育资源、缩小义务教育学校校际差距被提上议事日程。

为贯彻落实《广东省教育现代化建设纲要实施意见（2004-2010年）》，促进义务教育均衡发展，2006年8月，广东省教育厅印发《广东省义务教育规范化学校标准（试行）》（以下简称《规范化标准》）。《规范化标准》的出台是推进义务教育规范化学校建设、实践“三个代表”重要思想、落实科学发展观、建设和谐广东的现实需要；是实现政府基本公共服务均等化、科学合理配置义务教育资源的必然要求；是贯彻新《义务教育法》，缩小城乡之间、地区之间和学校之间教育差距，促进义务教育均衡发展的有效手段。《规范化标准》要求各地结合实际，制定规范化学校建设实施方案并大力推进。对办学条件和管理水平未达到规范化标准的学校，要制定限期改造计划，集中力量加快改造进程。要将规范化学校建设与中小学布局调整、危房改造、生活设施改造、新装备建设、强师兴教等工程结合起来，合理配置教育资源。要进一步规范办学行为，加强学校管理，全面推进素质教育，努力实现高水平、高质量普及九年义务教育。

《规范化标准》分为总则、办学条件、学校管理、教育教学、附则共5章32条款。其中办学条件包括校园占地面积、学校布局选址、规模班额、校舍运动场地体育设施及仪器设备图书、教职工编制任职资格等5条；学校管理包括学校法人资格、依法治校、校长负责制、校长办公会议制度、岗位责任制、人事管理制度、教师教育、财务管理、设备管理、守法及安全管理、编班学籍学生管理、校务公开制度等12条；教育教学包括指导思想、教育教学方式、课程教材教学、德育工作、体育美育校园文化、劳动教育、文体活动、课外活动、家校区结合、班主任工作、综合素质评价、校本研训、投诉受理等13条。在省《规范化标准》的基础上，各地制定广东省义务教育规范化学校督导验收办法、方案或指标体系，设办学条件、学校管理、教育教学三个一级指标，一级指标又分解为30个左右的二级指标，分为A、B、C三个等级来进行自评、他评，进而作出达到义务教育规范化学校或未达到规范化学校的结论。

为进一步促进政策落实，从2007年开始，我省先后确定了19县（市、区）作为省级义务教育均衡发展试点县（市、区）。2008年印发《加快推进义务教育规范化学校建设的通知》，对学校规范化建设的目标任务、指导实施和项目验收等提出具体要求。2009年，印发《关于加快推进义务教育规范化学校建设的实施意见》，提出建立义务教育规范化学校建设情况督导公布制度，要求各地在每年12月底将义务教育规范学校覆盖情况，包括义务教育学校总数、通过验收的规范化学校数等报省教育厅。省教育厅不定期组织抽查。落实“以县为主”的建设任务，将完成义务教育规范化学校建设的情况作为评估教育强镇、教育强县以及教育现代化先进县（区）的重要内容。

《规范化标准》试图使每一所中小学都能按照规定的标准办学，从而形成公平竞争的教育环境，促进义务教育均衡发展。经过近8年的义务教育学校规范化建设，初步建立了促进义务教育均衡的政策框架，义务教育学校办学条件明显改善，教师队伍素质整体提高，教育质量和办学水平稳步上升，困难群体和特殊群体平等接受义务教育的权利得到较好保障，义务教育均衡发展有明显进展。截止2010年底，全省义务教育规范化学校覆盖率达到37.8%，其中珠三角地区达标率为81.2%，东莞、中山、佛山达100%。④但由于经济社会发展不均衡等原因，规范化学校建设进度仍不理想，教育资源配置不均衡的情况仍然存在，预期目标未能如期实现。究其原因主要是义务教育阶段特别是珠三角地区外来务工人员随迁子女规模庞大，适龄入学人口众多，教育财政负担沉重；欠发达地区财政比较困难，原有教育基础薄弱，教育资源投入的缺口非常大。

（三）均衡优质标准化发展阶段（2010至今）

如前所述，由于经济社会发展不平衡等原因，广东义务教育地区之间、城乡之间、学校之间的差距客观存在，与教育事业科学发展的要求和人民群众对公平、高质量义务教育的强烈需求还有较大差距。2011年教育部和广东省人民政府签署义务教育均衡发展备忘录，立足广东义务教育实际，着眼于2012年全省实现县域义务教育均衡发展，重点解决制约广东义务教育均衡发展的主要问题和突出困难，包括部分地方政府对义务教育均衡发展工作重视不够、义务教育经费投入不足、部分地区外来人口子女入学压力大、部分学校素质教育举步维艰等，进一步明确了我省推进义务教育均衡发展的责任，把义务教育均衡发展作为教育发展的重中之重。至2012年底，我省规范化学校占义务教育阶段学校的比例达到60.9%，珠海、佛山、惠州、中山实现了100%全覆盖。⑤

2012年，国务院印发《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（国发﹝2012﹞48号）要求“积极推进义务教育学校标准化建设”。2013年，《广东省人民政府关于推进我省教育“创强争先建高地”的意见》（粤府〔2013〕17号）要求“加强分类指导，扎实推进义务教育学校标准化建设，确保义务教育阶段学校和教学点达到标准化要求”。加上各地在进行义务教育规范化学校建设过程中，也发现义务教育规范化学校试行标准存在一些问题，如个别指标与国家相关标准不一致、有些指标不够明确等，2013年省教育厅在修订《广东省义务教育规范化学校标准（试行）》的基础上，制定了《广东省义务教育学校标准化标准》（以下简称《标准化标准》）。《标准化标准》着力解决上述问题，并在明确学校硬件指标的同时，更加突出软件配置标准，引领义务教育学校规范发展、特色发展，推进义务教育均衡优质标准化发展。

《标准化标准》沿用《规范化标准》的框架、体例，包括总则、办学条件、学校管理、教育教学和附则5部分，共37条。内容上相较于《规范化标准》在以下方面有所修订和完善：一是补充非完全小学和教学点的办学条件。按照《中小学校设计规范》等新的国标和《国家学校体育卫生条件试行基本标准》（教育部卫生部财政部关于印发《国家学校体育卫生条件试行基本标准》的通知 教体艺[2008]8号）等新的部标，对运动场地、信息化设备、校长任职资格、教师任职资格等作了修订，并针对我省教学点较多的实际补充了非完全小学和教学点校舍及教学设施设备基本指标要求。二是补充了学校安全和卫生管理规定等学校管理的内容。三是更加强调班额和学校规模的适切性。四是更为突出教育信息化，要求所有学校连接互联网并建立校园网，合理利用现代信息技术手段来加强家校联系。五是赋予学校更大的办学自主权，如规定学校财务管理实行校长负责制。六是更关注师生的体质健康，要求建立学生体质健康卡片，建立教师健康档案。七是办学主体及责权划分更为明确，如提出地级以上市教育行政部门公布校历。八是更加关注基础教育课程改革中的薄弱环节，如强调实验课的开齐开足、加强社会实践教育、积极进行校本课程开发等。九是教师队伍建设中更加重视心理健康教师和班主任的功能作用，对这两类教师的工作量作出了更为明确的规定。十是完善了实施素质教育、减轻中小学生过重课业负担的具体要求，如明确了学生在校用于教育教学活动时间、各年级作业数量和内容建议等。

《标准化标准》作为全省义务教育学校的基本标准（托底标准），必须按照规定达到。对于已建成的标准化学校特别是珠三角地区中小学校，要加强内涵建设，不断提高教育质量，逐步办成现代化学校。

二、广东省义务教育学校发展的内涵演进

可以预见，在我省义务教育阶段学校普遍达到标准化学校的基础上，学校现代化建设、特色化发展将成为广大学校的办学追求。在学校现代化办学的推动下，实现我省义务教育由均衡发展向均衡优质发展的转型。为此，有必要厘清我省义务教育学校由等级化到规范化再到标准化建设的内涵演进，科学研制《广东省现代化学校标准》，为现代化学校寻求准确的发展定位。

（一）由关注教育效率到教育公平与教育效率并重

《广东省中小学等级评估办法》出台的背景是当时我省处于改革开放蓬勃发展时期，一方面经济社会发展要求大量具备一定的科学文化知识的劳动力，另一方面是各行各业都需要政府加大投入进行基础建设。教育具有先导性、全局性的战略地位，但同时也具有周期长、效果后延的特点。在我省基本普及了九年义务教育后，如何促进政府进一步加大对教育的投入、巩固九年义务教育水平、提高全省义务教育质量是当时面临的一个非常迫切的问题。可以说，《等级评估》更多是从拉大政府教育投入、提高教育效率的角度来进行制度设计，也确实起到了促使政府把有限的财力优先投入教育、投入到优质学校建设，集中精力办好等级学校的作用。等级学校建设提高了我省教育资源的使用效率，教育效率的提高又扩大了优质教育资源，从而为追求更高水平的教育质量奠定了物质基础。

但等级学校的建设未能很好解决备受关注的地区间、城乡间教育机会不均等问题，社会舆论甚至认为等级学校一定程度上导致了学校差距扩大化等教育不公问题，重点学校、等级学校制度加大了基础教育领域内部资源配置的失衡，导致地区内、区域内学校之间差距的拉大，人为地造成了一大批“薄弱学校”。造成这种教育不公固然有其历史因素，更有教育资源配置、教育政策设计等制度性原因。教育公平是社会公平的基础，教育公平是现代教育改革的核心，是各国政府教育改革的基本出发点和共同目标，它始终左右着教育改革的方向并最终决定着教育改革的成败。在近年来不断深入的教育改革与探索中，社会关注最多、反映最强烈的教育问题就是“教育公平”“教育均衡”和教育的规范化管理等问题。

《规范化标准》要求各级政府从实践“三个代表”重要思想、落实科学发展观、建设和谐社会的高度，实现基本公共服务均等化，合理配置义务教育资源，规范办学行为，缩小教育差距，关注每一个学生，办好每一所学校，促进义务教育全面均衡发展，确保人人享有公平的教育。《标准化标准》更加突出义务教育学校的软件配置和内涵建设，引领义务教育学校规范发展、特色发展，整体提升教育质量水平，高水平、高质量普及九年义务教育，推进实现义务教育均衡优质发展，实现高质量的教育公平。

教育公平与教育效率既是衡量教育发展的两个重要尺度，又是教育所追求的两大价值目标。我省义务教育学校建设从追求效率到追求公平并到公平与效率并重，反映了我省经济社会和教育的全面进步。

（二）由硬件建设到软件建设与硬件建设并重

两个《标准》相较于《等级学校评估办法》而言，要求在改善学校办学条件的同时，切实提高管理水平和教育质量，要求做好学校的教学和管理工作，促进学校内涵发展；切实落实好课程计划，规范办学行为，开齐开足国家课程。还有如在经费上要求学校从“用好钱”中提高经费使用效率，提升办学效益。要求在等级学校的教学设施设备已经相对完善的情况下，教育经费要更多投入到学生综合素质提高上面来，例如增加体育、艺术、科技、信息技术、实验、社会实践活动等专用场地设备，增加各种实验室和专用教室等，强调仪器设备的使用效率等等。

教学工作是学校的中心工作，提高教育教学质量是学校永恒的主题。加强义务教育学校的软硬件建设，完善教育教学管理，建立健全现代学校制度，加大教学、教研经费投入，提高队伍素质，为创新型人才培养奠基，是现阶段义务教育学校发展的历史选择。

（三）由规模发展到规模发展与质量提升并重

《规范化标准》强调学校规模的下限“不少于”，而《标准化标准》则规定规模的上限“不超过”，这反映了各级政府和教育行政部门对学校规模与质量的辩证发展观。如果说在21世纪的前十年，我省的义务教育主要是通过撤并麻雀学校、进行布局调整来扩大规模、提高规模效应的话，那么在第二个十年，从《标准化标准》来看，则是更关注学校的质量提升，尤其是农村学校、教学点的标准化配置，而不再是一味强求学校规模。如果大规模学校和小规模学校是一种有价值倾向的政策选择，并且选择大规模学校和选择小规模学校具有相同的便利性，那么，大规模学校和小规模学校应该是各有利弊的。如果在教育实践中由于缺乏对小规模学校优势的挖掘，农村小规模学校可能的教育优势就展现不出来，小规模学校的质量困境表现得就愈加明显。这也是目前我省许多农村教学点建设举步维艰的一个重要原因。在目前的形势下，《标准化标准》更关注农村小规模学校或教学点教师数量结构与素质、经费总量不足与使用效率不高、学校办学条件达标与更新、课程门数开齐开足等方面的问题，试图走出农村学校和教学点的教学质量困境。从义务教育均衡发展和有质量的教育公平视野看，也唯有如此，才能真正兼顾我省义务教育均衡优质发展的公平与效率问题。

三、走向现代化：我省义务教育学校发展的历史启示

（一）现代化学校建设的宗旨：促进公平与追求卓越

教育问题就是民生问题。保障每个人的生存与发展的基本条件是公平，包括义务教育在内的基本公共教育服务应当公平地惠及每个人，让处于不同地区和不同家庭背景的每个人都能够平等享有这种教育服务。由于历史和现实的原因，我省义务教育发展仍然存在着城乡之间、区域之间和校际之间的基本公共服务水平不均等现象。加快推进基本公共服务均等化，是党和国家在加快转变经济发展方式、全面建设小康社会的新形势下的一项重要战略决策，其着眼点是保障和改善民生，核心是促进社会公平正义。对于我省义务教育来说，进一步均衡优质发展是满足人民群众教育需求、促进教育公平的基础。

随着时代的发展和思想的解放，人民群众的教育需求渐趋多元和个性化。因此，人民满意的教育也非一个层次、一种模式可以承载。相应的改革与探索必须与时俱进、丰富充实，包括高水平地普及九年义务教育、推进基础教育现代化、加强国际交流合作、规范教育管理、提升教育质量、营造和谐合理的教育生态等等。这里面反映了义务教育现代化学校建设必须把促进公平和追求卓越作为重要的工作方针，这两方面是互为联系、互相促进的。促进教育公平是推动教育卓越发展的基础，教育卓越发展本身包含着公平的要求，我们所追求的卓越，应该是基于更加公平的卓越。我省的《标准化标准》和《现代化学校标准》要在原有努力的基础上，加快建立一个让每个人平等获得基本公共教育服务的制度环境，进一步实现公共教育资源配置均等，努力创造教育机会均等，探索和推进教育过程和结果的均等，为每一个学生的全面发展创造更加平等有效的机会，为每一个学生的终身发展提供支持。要突出现代化学校对其他类型学校的示范、辐射、支持、引领的责任和作用，让先优质发展起来的学校惠及更多的学生，提升我省义务教育整体均衡优质发展水平。

（二）现代化学校建设的中心：课程建设与教学改革

课程是学校教育教学工作的核心，是学生在校生活的全部，没有教育内容的现代化和课程的选择性作为支撑，“发展学生个性”是一句空话。现代化学校要求校长课程意识和课程领导能力不断提升，学校要注重课程计划的研制、校本课程的开发、学校课程体系的建设，从课程规划、课程实施、课程评价等方面进行基于校本的改革探索。课程同时也是教师专业发展的载体，教师共同参与学校的课程建设是促进教师专业发展的必由之路。

课堂教学是课程实施的主要载体，学生的在校时间主要是在课堂上度过的，课堂的质量决定了学生在校学习的质量。从世界教育改革的潮流和经济社会发展的趋势来看，课堂改革要回应个体的需求，因材施教，保底扬长，进行教学组织形式、教学技术手段、教学方式方法的变革，促进个体主动而有意义、有深度的学习。现代化学校必须在如何进一步实现学生轻负高质、实现课程的有效整合、进行学生综合素质评价方面进行突破。