公共财政视角下的西藏新型城镇化发展探析

吕翠苹秦君玲

（①中央财经大学财政学院 北京100081②国家开放大学西藏学院 西藏拉萨 850000）

公共财政视角下的西藏新型城镇化发展探析

吕翠苹①秦君玲②

（①中央财经大学财政学院 北京100081②国家开放大学西藏学院 西藏拉萨 850000）

新型城镇化发展是人类社会实现区域统筹协调发展、构建和谐社会的必经阶段，也是西藏实现城乡一体化、逐步走出贫困落后的重要环节之一。公共财政以其自身所具有的职能属性，在新型城镇化发展进程中具有巨大的促进作用。文章分析了公共财政在新型城镇化发展进程中的职能定位，结合西藏具体区情，探讨了西藏在新型城镇化发展中面临的问题，并基于公共财政的视角提出西藏新型城镇化发展的对策建议。

公共财政；西藏；新型城镇化发展

2013年1月24日，西藏自治区主席白玛赤林在西藏十届人大一次会议上指出，西藏将推进“集约、智能、绿色、低碳”的新型城镇化，并提出2017年西藏城镇化率要达到35%以上。西藏新型城镇化发展将会促进农牧民剩余劳动力转移就业，真正实现向市民化的转变，促进农牧业生产与市场有效连接，实现农牧业产业化、现代化，改善农牧区民生环境，对于缩小城乡差距，逐步消除城乡二元结构，实现城乡统筹，建设富裕西藏、和谐西藏、幸福西藏、法治西藏、文明西藏、美丽西藏具有重要的现实意义。公共财政以其自身所具有的职能属性，将极大地推动西藏新型城镇化发展的进程。

一、公共财政在新型城镇化发展进程中的职能定位

经济决定财政，财政反作用于经济。城镇化水平的提高可以带动地方经济，培植财源，增强财政能力；壮大的财政能力又可以加大城镇化进程中的公共投资力度，提供良好的制度环境，引导城镇化健康发展。市场经济条件下公共财政的基本职能包括资源配置职能、收入分配职能、经济稳定与发展职能等，正确认识这些职能在新型城镇化发展中的巨大推动作用意义重大。避免财政职能在新型城镇化中的越位和缺位的有效方法是明确公共财政在此进程中的职能定位。

（一）发挥财政政策的杠杆作用，优化资源配置

财政的资源配置职能就是在市场配置资源的基础上，由政府介入或干预资源的配置，利用财政政策的杠杆作用，在一定程度上纠正外部效应，引导资源的流向，弥补市场失灵，将劳动力、土地等各种资源分配于不同的使用方向，从而形成一定的资产结构、产业结构、技术结构和区域结构，最终实现全社会资源配置的最优效率状态。具体来说，利用财政政策积极引导产业布局，鼓励企业发展符合本地特点、具有相对优势的特色民族产业，扶持关系国计民生的基础产业（特别是农业）。通过财政政策积极引导区域布局，结合各地特点促进东中西部协调发展，城市和农村统筹发展，大中小型城市、城镇协调配合。新型城镇化的科学发展要求结合产业结构的调整和区域发展的布局，实现资源的优化配置。

（二）逐步推进基本公共服务均等化，实现收入公平分配

财政的收入分配职能是指政府凭借政治权力对社会产品进行再分配，使收入差距控制在可接受的范围内，实现收入的社会公平分配。城镇化的发展进程中，市场经济促使包括劳动力在内的各种生产要素向城镇集中，有时过分追求效率而不能充分保障公平。公共财政是与市场经济相适应的财政体制，其公共属性决定了公共财政应在新型城镇化进程中提供均等化的基本公共服务，统筹城乡、区域协调发展，实现公平分配。具体财政政策包括加强城镇基础设施投资、加大公共卫生财政支出、增加转移就业农民工子女基础教育财政支出、建立进城务工人员社会保障制度、提供农村劳动力转移就业公共服务等。公共财政通过均等化的转移支付制度使财政资金在各级政府间、特别是中央政府与地方政府间实现收入再分配，对于调节收入差距、协调城乡发展具有积极作用。

（三）加强资源环境保护，促进经济稳定与发展

政府通过税收和公共支出等多种财政手段调控经济，以实现充分就业、物价稳定等目标，处理好经济发展与资源环境的关系，促进经济稳定与发展。在经济快速发展的今天，公共财政依据其公共性的特征，应切实保证非生产性的社会公共需要，为当前市场经济的发展提供和谐的环境土壤。财政部门应加大污染治理、生态环境保护、文化科技教育以及公共卫生等的投入，同时进一步促进社会保障制度的完善，使经济增长与发展相互促进，相互协调。新型城镇化发展是一条集约化可持续城镇化道路，公共财政要加大城镇规划投入，明确政府规划支出责任，保障城镇规划科学、合理；通过财政手段弥补城镇化建设中的市场失灵，建立生态补偿机制，推行发展低碳经济财政政策；要加大环境污染治理投入，成立污染治理专项基金，多渠道筹集、引导社会资金治理环境。

二、西藏新型城镇化发展中存在的问题及财政职能缺失

（一）西藏新型城镇化发展中存在的问题

西藏和平解放以来，在党中央的特殊关心和全国人民的大力支援下，经济社会实现跨越式发展，城镇化水平不断提高。目前，西藏已形成以拉萨市为中心、各地区行署所在地为支点、各县城和边贸口岸及部分重点镇为网点的城镇体系，城镇基础设施不断完善，道路骨架基本成形，城镇供水、燃气进一步普及，城镇综合防灾能力稳步提升。但西藏由于高寒缺氧、自然环境恶劣，民主改革前长期处于封建农奴制社会，经济起步晚，基础薄弱，产业结构不合理等一系列因素的制约，总体发展水平在全国处于落后状态，生产力水平低下，由此导致西藏新型城镇化发展还存在很多问题。

1.城镇数量少且建筑面积小、人口少、城镇化率低

西藏自治区设1个地级市（拉萨），1个县级市（日喀则），71个县城和140个镇。2011年末拉萨市常住人口57.61万人，为中等城市，日喀则市常住人口10万余人，其他的县城、镇都不足10万人，多数小城镇人口只有2000-4000人左右，甚至一些城镇人口只有1000人左右。而且城市市区面积和建成区也相对较小，不少偏远县城仅有一条或几条街道，零星散落着几个店铺、几栋学校建筑和矮小的机关办公楼，整个县城面积不过1平方千米左右，完全没有一个现代化都市的面貌。2011年西藏城镇化率达到25%，而全国平均城镇化率为51.27%，大大低于全国城镇化水平，在全国各省市是最低的。这就导致西藏城镇无法发挥其经济职能，对周边地区的辐射作用较小，无法吸纳农牧区剩余劳动力的转移就业，城镇的中心带动作用无法有效发挥。

2.城镇密度低，分布不均匀，布局分散

西藏地广人稀，全区土地面积约120多万平方千米，平均每万平方千米约1.775个城镇，城镇密度低。受自然地理环境的影响，西藏人口超过万人的城镇主要分布在雅鲁藏布江中游及其主要支流拉萨河与年楚河流域（“一江两河”）及藏东“三江流域”，其中“一江两河”流域集中了西藏仅有的2个建制市和近三分之一的建制镇，城镇分布密度远远高于西藏其他地区，尤其是拉萨城关区和日喀则市，面积占全区的0.35%，而常住人口却占全区的22.29%。城镇布局分散，区内城镇间及与内地城市间的距离都较远，且交通条件相对落后，致使城镇间的经济文化交流不顺畅，相互发展的带动力不足，减弱了城镇的集聚和辐射力。

3.城镇经济实力弱，基础设施落后，综合服务功能不全

目前西藏城镇经济虽有所发展，但总体水平仍处于相对落后状态，产业结构内部不协调，支撑不足，致使城镇市场发育相对缓慢，城镇经济社会职能受到一定限制，从而得不到有效发挥。西藏城镇基础设施仍存在明显不足，投资渠道单一，总体规模较小，达不到城镇化发展的要求，远远不能满足城镇经济发展的需要。具体来说，交通设施落后，铁路建设匮乏，公路等级不高，“行路难”问题没有得到有效的解决；电力资源短缺，信息不畅，还有部分地区无电或限电供应；水利设施老化失修，甚至有的地区行署所在地都存在用水困难的问题。西藏小城镇多数处于小、散、低、弱状态，综合服务功能不全，现代新型城镇化发展所要求的基本公共服务（如基础教育、公共卫生、社会保障、公共就业服务等）供给严重不足，形成西藏经济发展的瓶颈制约。

4.城镇功能不完善，缺乏地域特色

西藏受自然环境、地理位置及人口分布的影响，城镇布局分散、规模较小，城镇功能较单一，很多小城镇只是具有居住功能或者行政职能，其经济职能薄弱，无法发挥中心城市的辐射带动功能，对资源的集聚能力小，不能充分发挥经济的推动作用，也就不能推动小城镇的自我积累、自我成长、自我发展。西藏城镇建设缺乏系统的综合规划，没有完全挖掘和体现浓厚的历史文化传统和民族特色，忽视本地的地域风格和自然特色。在产业发展上，西藏城镇发展缺少支柱产业，没有一镇一品的特色，没有形成由主导产业带动的产业链，影响了西藏新型城镇的发展潜力。

（二）西藏新型城镇化发展中的财政职能缺失

现阶段西藏新型城镇化发展并没有真正纳入公共财政框架体系，许多层面存在财政职能的缺失。

1.财力有限，财政资金使用效益低下

西藏2011年地方财政收入645270万元，在全国各省市中是最低的，总支出7756827万元，国家补助收入7142541万元，占西藏当年总支出的92.08%，这种对中央财政的强烈依赖在全国是少有的。尽管目前西藏城镇化发展在国家财政的大力支持下取得了一定成绩，但相较于我国其他西部地区城镇化现状，西藏的发展无疑是落后的。西藏有限的财力难以满足新型城镇化发展对资金的需求，逐步完善的转移支付制度将会对西藏的城镇化建设起到巨大的推动作用。当前西藏城镇化发展中，多数地区、市县的城镇建设规划不够科学、缺乏预见性和指导性，难以起到应有的引导作用，致使大量财政资金难以明确使用方向和重点，重复投入与投入不足并存，资金使用效益低下。有的市县在城镇建设过程中盲目依靠行政命令布点建设，受局部利益的驱动，不顾本地经济社会发展实际，急功近利，没有长远规划，使本就困难的西藏财政更是雪上加霜。规划的权威性、严肃性不强，随意性较大，部分急需建设的项目被忽视，有的项目建完又拆，拆完再建，低水平重复建设严重，导致资金严重浪费。

2.转移支付制度不完善

西藏新型城镇化建设进程中伴随的一系列社会问题的解决，如人口流动、就业问题、社会保障等，都离不开中央对西藏的转移支付力度。而现行财政转移支付制度仍存在以下问题：首先，转移支付结构不合理。目前一般性转移支付在中央对西藏的转移支付体系中所占比重较低，对西藏地区财力补偿能力有限，难以发挥转移支付均等化的作用。规定了具体用途的专项转移支付资金在整个转移支付总额中所占比例过高，由于专项转移支付资金具体管理机制不完善，有时会出现专项资金被挪用、占用、截留的现象，不能充分发挥其调控经济的作用。专项转移支付中缺少针对城镇化建设的项目，促进西藏城镇化发展的特殊作用未能得到充分发挥。其次，转移支付标准不科学。我国长期实行的“基数法”计算的转移支付资金拨付办法带有强烈的拨付者的主观意识，受到地方政府利益化的博弈行为的影响。中央对西藏的转移支付制度并没有形成一套规范科学的计算程序和公式，并没有建立一种充分考虑自然环境、政治因素、经济基础、人口等因素的合理的“因素法”计算模型，这种不科学的转移支付标准势必造成城镇化进程中基本公共服务的供给不足，进而影响了西藏新型城镇化的发展进程。第三，自治区以下转移支付制度不规范、不完善。相比中央对自治区级政府的转移支付，自治区以下转移支付制度改革发展缓慢。从西藏的情况来看，县乡财政几乎没有自身的财政收入来源，基本保障能力相当脆弱，地区内公共产品和公共服务的供给能力相当差，完全依赖于上级政府的财政转移制度。所以自治区以下转移支付制度的不完善导致城市差别、城乡差别继续拉大，强化了西藏的非典型性二元经济结构，县乡财政困难加剧，造成小城镇发展缓慢。

3.基本公共服务供给不足

随着西藏新型城镇化的发展，更多的农牧区剩余劳动力转移到城镇，从事城镇非农产业，这对基本公共服务供给提出了更高的要求，然而西藏目前基本公共服务供给不足的现状制约了其新型城镇化的发展。以公共医疗卫生为例，西藏医疗机构每千人口卫生资源大大低于全国平均水平，其中2011年西藏每千人口卫生技术人员、每千人口执业（助理）医师分别是全国平均水平的77.95%和75.82%，同属西部地区的新疆每千人口注册护士是西藏的3.11倍，西藏每千人口医疗卫生机构床位、每千人口医院和卫生院床位分别为3.17张和3.04张，在全国各省市中都是较低的。西藏较落后的公共医疗卫生供给情况与西藏新型城镇化的发展是不相适应的。另外，西藏基本公共服务供给在城乡之间、各地市之间供给不均衡，导致西藏区内城乡之间、区域之间经济发展存在较大差距，这实际上背离了新型城镇化发展的方向。以基础设施供给为例，2011年西藏各地市全社会固定资产投资情况中，拉萨市最高，固定资产投资额达到2222177万元，阿里地区最低，固定资产投资额仅为162919万元，拉萨市固定资产投资额是阿里地区的13.64倍。2011年西藏城镇固定资产投资额与农村固定资产投资额的比例为7：1。

4.政府间事权财权不对称

1994年的分税制改革解决了中央与地方收入的划分问题，但政府间事权和支出责任却未能得到清晰、合理的划分，再加上财政转移支付制度不完善，财力在政府间再分配的应变能力差，最终使政府间事权财权不对称成为常态，而县乡财政困难就是政府间事权财权不对称导致的重要问题之一。西藏特殊的地理位置、政治地位及发展现状决定了其地方政府的事权和支出责任较我国其他省份地方政府的支出范围更广。中央通过专项转移支付等形式给予的补助，由于缺乏严格的监管和协调，未能充分发挥其效用。面对基本公共服务提供、生态环境保护和城市建设等大量公共事务，西藏地方政府显得力不从心，因此西藏县乡财政困难更为严重，形成西藏城镇化发展的瓶颈制约。

三、促进西藏新型城镇化发展的财政政策建议

社会主义市场经济条件下，西藏新型城镇化发展离不开政府的引导作用。财政政策作为政府宏观调控的重要工具，在西藏的新型城镇化发展中具有重要作用。

（一）科学做好城镇规划

西藏要推动城镇化的科学发展，必须充分发挥规划的战略性、前瞻性和导向性作用。西藏城镇化发展规划应立足西藏实际，以人为本，根据人口、资源及环境承受能力，合理确定城市规模及布局，形成以拉萨为中心，各地区所在地为次中心，各县城所在地为基础的城镇体系，城乡统筹，合理布局基础设施、公共服务设施，形成具有地域特色、民族特色的城镇格局。财政预算是政府活动计划的一个反映，是经济调节的重要政策手段。制定西藏城镇化发展的中长期预算是城镇规划的重要组成部分，它使西藏城镇化发展规划具有前瞻性，而不仅仅是反应性的。具体执行过程中，结合西藏财力状况，制定西藏城镇化发展中公共服务项目的投入预算，编制严密的预算计划，保证预算的透明，真正发挥财政预算在西藏城镇化发展中的指导作用。

（二）完善转移支付制度

完善转移支付制度对于缓解西藏城镇化发展过程中面临的县乡财政困难、城乡基本公共服务不均等问题具有重要意义。首先，优化转移支付结构，整合转移支付项目。逐步增加一般性转移支付的比重，对不符合财力均等化目标的税收返还、经常性永久性的专项补助、种类繁多的体制补助等归入一般性转移支付。规范专项转移支付项目，做到公开透明。清理不合理的专项转移支付项目，充分考虑西藏财政的实际承受能力，取消地方配套，同时可考虑建立西藏城镇建设专项转移支付，对较大城市所辖郊区县及县辖建制镇增加资金投入，保证西藏城镇化建设的资金需求。第二，在转移支付测算公式中适当突出人口因素，把城镇常住人口、自然地理因素作为重要的影响因素，建立规范化的数据模型，突出城镇化建设目标。第三，完善自治区以下的转移支付制度，缓解西藏市县基层财政困难给城镇化带来的影响。对转移支付的结构进行调整，不断压缩自治区一级支出规模，集中财力向市县倾斜，健全小城镇专门的转移支付机构，将资金用于最需要的项目，合理利用资金，形成规模效应，建立城镇财税收入的稳定机制。

（三）合理划分政府间事权，强化中央政府支出责任

目前政府支出责任应按照外部性、信息复杂性和激励相容的原则进行进一步划分，一些支出责任应向中央政府集中，这是满足西藏城镇化发展资金需求的有效保证。如西藏特殊的地理位置决定了西藏的国防支出、边境安全、界河管理支出相对多，而这些都是典型的全国性公共产品，应由中央政府承担相应的支出责任，加大其支出力度。西藏的维稳工作是经济社会发展的重中之重，由于社会和谐稳定具有较大的正外部性，所以中央应承担更大的维稳支出责任，使外部问题内部化。对于西藏的一些跨区域重大交通项目的建设、生态环境的保护、能源利用项目的开发，都具有较强的外部性，需要中央承担更多的支出责任，加大对西藏的投入。对于西藏城镇化建设中的一些基本公共服务的供给，同样需要强化中央政府的支出责任。如社会保障责任中的养老保险，由于信息复杂程度低且容易收集，应由中央负责提供。再如，由于西藏医疗卫生资源的缺乏，中央应加大对西藏尤其是农牧区的公共卫生方面的转移支付力度。西藏的持续贫困较大程度上归因于教育的落后，教育的外部性特征明显，中央应加大对西藏义务教育的专项转移支付，同时为西藏的高等教育提供更多的资金支持，以培养更多的人才建设西藏。在符合激励相容原则的基础上，把中央应负责的支出责任集中上来，才能理顺中央政府与西藏地方政府间的财政关系。

（四）扩大资金来源，提高基本公共服务水平

资金问题是制约西藏城镇化发展的重要瓶颈，克服城镇发展过程中的资金短缺问题是有利于促进西藏城镇化发展的。首先，探索房产税、社会保障税、资源税及环境保护税等的开征或完善，以目前全国的税制改革为契机，培育西藏地方支柱税源，对非税收入正本清源，加强管理，增加西藏新型城镇化发展的资金支持，同时引导西藏走环境友好、资源节约的新型城镇化发展道路。第二，充分发挥财政政策引导和财政资金带动作用，促进资源更优配置。充分利用财政补贴、税收优惠、贷款贴息、信用担保等手段吸引社会资金投入西藏畜牧业、旅游业等产业领域，逐步促进西藏经济由“输血型”向“造血型”过渡，带动西藏城镇化发展。第三，优化财政支出结构，确保西藏基础教育、城乡基础设施、公共医疗卫生、住房保障、公共就业等方面的资金支持，同时吸引民间资本参与社会投资，逐步建立多渠道城镇化建设投资体系，提高西藏基本公共服务水平。

（五）强化财政管理，提高资金使用效益

强化财政管理，提高资金使用效益对缓解西藏新型城镇化发展中的资金短缺问题具有重要意义。可以从以下几个方面加强财政管理：一是提高财政管理的立法层次，严格遵守财经纪律，规范使用各类资金。在我国目前财政立法基础上，考虑出台《财政监督法》，并以《宪法》、《预算法》等作为基础，完善《西藏财政监督条例》，杜绝资金的挪用、截留，提高财政资金在西藏新型城镇化发展中的使用效率。二是结合国家财政改革进程，做好西藏地方政府的财政管理制度改革。西藏地方政府应继续完善国库集中收付、政府采购、部门预算、收支两条线、乡财县管等财政制度改革，提高预算编制的科学化、精细化水平，推进预算决算的公开透明，对财政资金的收入支出严格把关，逐步缓解县乡财政困难、化解地方债务危机，为西藏城镇化发展提供制度支持。三是完善财政监督，保障财政管理效能的提高。充分利用现代网络信息技术提高财政监督效率，明确各财政监督部门，如审计机关、税务机关、财政部门、社会中介组织等的监督职责，进行明确分工，做好事前、事中、事后整个过程的监督，将更多的精力用于预防而不是治理。

[1]楼继伟.中国政府间财政关系再思考[M].北京：中国财政经济出版社,2013.

[2]毛阳海.西藏经济结构转型研究[M].南京：东南大学出版社,2012.

[3]艾俊涛.西藏经济社会发展问题研究[M].北京：中国财政经济出版社,2010.

[4]马海涛,姜爱华.政府间财政转移支付制度[M].北京：经济科学出版社,2010.

[5]马忠华.促进中国特色新型城镇化建设的财政措施[D]．北京：财政部财政科学研究所,2011.

[6]吴沛宝.西藏城镇化发展战略研究[D].拉萨：西藏大学, 2012.

[7]刘尚希.我国城镇化对财政体制的“五大挑战”及对策思路[J].地方财政研究,2012（4）.

[8]陆成林.促进我国城镇化科学发展的财政政策选择[J].地方财政研究,2012（4）.

[9]钟小伟,傅鸿源.西藏小城镇发展战略探讨[J].小城镇建设,2011（10）.

Analysis on the Development of New Pattern Urbanization in Tibet from the View of Public Finance

Lv Cui-ping① Qin Jun-ling②
(①College of Finance,Central University of Finance and Economics,Beijing,100081②School of Tibet,The Open University of China，Lhasa,Tibet,850000)

The development of new pattern urbanization is the necessary stage of realizing coordinated regional development and building a harmonious society,is one of the important link of realizing the integration of urban and rural areas and out of poverty and backwardness in Tibet.Public finance plays an important role in the process of the development of new pattern urbanization in Tibet.Based on the analysis of public finance’s function positioning in the the development of new pattern urbanization,this article analyzes the existing problems and the absence of fiscal function in the development of new pattern urbanization in Tibet,gives some fiscal policy and suggestion.

public finance;Tibet;the development of new pattern urbanization

F299.2

A

1005-5738(2014)02-062-06

[责任编辑：周晓艳]

2014-04-15

2011年度西藏大学财经学院科研培育基金项目“西藏农牧区公共财政建设研究”（项目号：ZDCYPY201101），2012年度西藏自治区哲学社会科学专项资金项目“西藏农牧区自我发展能力研究”（项目号：12BJY003），2013年度西藏自治区哲学社会科学专项资金项目“基于财政视角下的西藏基本公共服务均等化研究”（项目号：13BJY003）阶段性成果。

吕翠苹，女，汉族，山东潍坊人，中央财经大学财政学院博士研究生，西藏大学财经学院讲师，主要研究方向为区域财政分析。