我国中西部地区建设中的法律问题探析

2014-03-03康玉梅

西南交通大学学报（社会科学版） 2014年1期

康玉梅

(北京大学法学院，北京100871)

自西部大开发和中部崛起战略相继实施以来，中西部地区的社会经济面貌发生了翻天覆地的变化，区域协调发展战略取得了突破式进展。但与东部地区相比，中西部发展的绝对差距仍然在持续扩大①〔1～2〕，区域协调发展任重而道远。

纵观世界各国的经济发展概况，区域发展不平衡并非中国独有的现象，它受一国或地区经济基础、政策制度、法治状况、地理环境、人口分布、习俗观念等一系列因素的综合影响。无论是反思中国区域发展历程的经验教训还是借鉴其他国家开发欠发达地区的有益探索，我们都不难发现，制度环境尤其是法治建设，是影响落后地区开发成效诸多因素中至关重要的一个。事实上，更值得我们注意的是，在依法治国、建设社会主义法治国家的时代背景下，法治本身就应当是区域发展的应有之义。它不仅是顺利实施中西部发展战略的必要保障，而且内在地包含于中西部建设的重大主题之中，应当成为中西部地区发展战略成效的重要衡量指标。因而，如何在法治建设方面尽快缩小中西部与东部之间的差距，推动中西部地区发展战略的进一步实施，促进区域经济的协调发展，应当成为我们当下重点关注和亟待解决的问题。

有鉴于此，本文将紧扣中西部地区的发展现实，综合运用实证和比较的分析方法，直击中西部地区法治建设中存在的问题，深入剖析其背后的原因，总结借鉴其他国家开发欠发达地区中的法治建设经验，有针对性地提出促进中国中西部地区法治建设的解决之策，以期推动中西部地区持续快速和稳定健康地发展。

一、中西部地区法治建设的问题透视

在西部大开发战略和中部崛起战略相继深入推进下，中西部地区的法治建设也随之取得了突飞猛进的发展和喜人的成就。然而，与中西部地区经济社会日益增长的法治实际需求相比，无论是法律制度的供给还是法制的实行，法治建设都显得捉襟见肘、力不从心。

(一)立法层面

中西部地区发展战略实施以来，中西部地区的立法建设也随着经济社会的飞速发展加快了步伐，不仅颁布了大量相关立法文件，涵盖政治、经济、社会、文化等方面，而且在立法内容、立法方式等方面都有质的提升和飞跃，正在逐步摆脱过去立法极其薄弱匮乏的局面。从中央层面来讲，最为重要的就是出台了一批具有综合性的中西部开发的政策性文件。就中西部地方而言，立法文件大致包括两大类:一类是执行性地方立法文件，即以执行国家有关法律、行政法规、政策性文件等为基本目的的立法，如西部各省、自治区、直辖市均制定了环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法等全国性法律法规的实施办法;并针对中央出台的西部开发政策制定了本地方的实施方案，如各省人民政府关于西部大开发若干政策措施的实施意见。另一类是创设性的地方立法文件，即中西部地区根据中央的大政方针，结合本地实际而制定的具有创新性的、针对性的地方立法文件②。再有一个不可忽视的立法进步便是立法工作朝着民主化、科学化和公开化的方向发展。随着我国民主法治进程的加快，中西部地区的立法工作也通过各种途径不断扩大公众参与的广度和深度，注意吸纳民意，力求协调不同利益主体间的冲突，使立法过程阳光化、透明化，为立法文件最终出台和顺利实施奠定了深厚的民意根基。例如，新疆自治区人大常委会在立法过程中不仅向社会公开征集草案修改意见，还广集民智，向社会公开征集自治区人大常委会五年立法规划项目建议〔3〕。

尽管从总体上而言，中西部地区的立法较之以往落后被动的局面有了良好的转变，实现了跨越式的发展，但与中西部地区对立法需求日趋紧迫的客观现实相比，中西部立法仍然存在诸多不适应的地方。其中突出的问题主要表现在以下几个方面:

第一，立法的缺失。这首先体现在主导中西部地区建设的基本法律的缺位。尽管西部大开发战略的提出已十余载，中部崛起战略已实施七年多，但迄今为止，除国务院及各部委发布的数百件政策性文件、中西部各省区制定了一大批与之相配套的意见、通知、方案、规划等外，尚未出台一部关于西部开发或中部崛起的基本法律、行政法规。中西部地区的发展战略不仅涉及到中央与地方之间、东中西三部之间、汉族与少数民族之间等众多主体的利益调整和重新配置，而且实施过程具有长期性、复杂性和艰巨性，因而需要强势有力、清晰明了的法律制度来保证其持续稳定地被贯彻落实。否则，长期占据主导地位的庞大、多层次的政策体系势必会带来内容交错、相互冲突、任意多变、运行不畅等多方面的弊端。事实上，《西部开发促进法》早在2003 年即被列入十届全国人大常委会的立法规划，并于2006 年提交了草案，但因各方意见难统一而迟迟未能出台〔4〕。其次，专项性法律的缺失。中西部战略的深入持久实施，不仅需要处于战略指导地位的基础性法律，而且涉及到执行战略的基础设施建设、金融投资、能源开发补偿、生态环境保护、社会保障、少数民族教育等一系列支撑性的法律法规。除了通行于全国范围内的诸如环境保护、社会保障、教育等法律法规外，中央并没有出台针对中西部发展战略重点事项的专门法律制度文件，而中西部地区已出台的也只是相关政策执行类的规范性文件，不仅效力级别低，而且政出多门、质量堪忧。其三，相关配套立法不健全。如我国《可再生能源法》于2005 年颁布、2009 年修正，2010 年4 月1 日起施行修正案，由于它涉及能源种类众多，只是为可再生能源开发利用的政策搭建了一个法律框架，无法涵盖各种可再生能源开发利用中的所有问题，特别是其中规定的12 项配套法规和技术标准需要国务院及其相关部委和各省、市、区共同制定，但仍只有一部分实施细则和技术规范出台，并且中西部地区仅甘肃省、四川省、湖北省、湖南省出台了包含促进可再生能源发展的农村能源法规或规章〔5〕。

第二，立法理念的落后。立法理念是法律制度的灵魂和根基，决定着立法的精神品格和核心制度的构建，因而处于更为基础和根本的地位。从中西部地区的法律制度规范来看，不少内容与现代民主精神、人权保障、法治思想、可持续发展等进步要求不相适应甚至违背。例如，大量行政法律规范在条款设置上重视公权力的配置、保障和实现，而往往忽视行政相对人的合法权益的构建和落实;在立法内容上设定义务性、制裁性规范多，而奖励性规范少;不少生态环境保护的法律仍然强调经济利益至上、奉行“人类中心主义”，对破坏生态环境的行为重经济处罚而忽视源头性遏制措施;缺少社会主体的参与，对公众权利义务配置条款缺失，等等。

第三，法律规范之间重复、冲突，可操作性差。由于中西部地区立法涉及多类立法主体，而且中央与地方之间、中西部地区之间都可能就相关事项制定不同效力层次的法律规范，因而往往容易出现法律规范之间重复、冲突的现象，导致施行中出现一系列的难题，实施效果大打折扣。比较典型的如环境立法中，往往中央出台某一环境保护法后，不少中西部地方的实施条例就直接大量重复照搬，而忽视了地方的特殊性，未能有针对性解决本地区相应的环境问题，以致在实践中难以操作，无法发挥相应的法制作用。而在招商引资、投资环境方面，各地为了争项目、抢资金，竞相出台带有优惠政策的法制规范，互相攀比，有的甚至不惜违背上位法的规定，大行地方保护主义之风。

第四，立法技术问题。立法的科学、规范程度不仅与立法理念密切相关，也和立法技术不可分离，从制度文本的名称、体例安排到具体条款设置都充满着立法技术的奥妙。立法技术上的缺陷或弊病在中西部立法中也是随处可见。例如在法的名称上，“通知”、“若干意见”、“实施意见”、“指导意见”、“指示”、“实施办法”、“实施条例”、“批复”、“试行条例”、“试行办法”等随意使用，极其混乱，不仅难以判定其效力、等级、适用范围，而且由于其语言不符合立法规范，往往直接套用政策或政策性语言，变动快、弹性大，造成该类法律规范漏洞过多、可操作性差。再比如，在体例安排上不合理，上下条款之间的逻辑混乱;立法语言欠规范和科学，文学性词汇和政策性口号随处可见，等等。

(二)执法层面

尽管法的实行方式多样，参与主体众多，但从对社会生活影响的广泛性、持续性和强制性角度而言，行政主体依法行政的状况很大程度上直接决定着法在社会生活中的实行程度。从总体上看，随着中西部地区经济社会的飞速发展，人们的思想观念不断解放，民主法治意识日趋深入，公民的权利意识、行政管理参与意识和监督依法行政的积极性、主动性不断增强，公务员队伍素质明显提升和行政执法物质保障改善，中西部地区行政主体依法行政能力有了很大的改善和提升，依法行政建设取得了瞩目的成就。从另一个侧面来讲，中西部地区社会经济翻天覆地的变化和城乡居民生活水平的显著提高，就是依法行政、认真贯彻落实中西部地区法制的最好见证。然而，从更好地推进中西部战略深入实施的要求来讲，中西部地区的依法行政建设依然形势严峻，问题颇多。

第一，在中西部基层社会存在大量法律失灵的现象。这里的法律失灵，是指地方政府在行政执法的过程中，对当地发生的法律问题不是依据国家的现有法律来处理，而是采用了与现行法律法规相冲突的乡规民约来处理，从而导致法律被虚置，无法得到有效的实行。在中西部一些偏远的基层社会，治安管理制度和处罚规范对一些日常纠纷常常束手无策，社会成员的合法权益得不到法律有效的保护，相反一些习惯法规则和村规民约却起到了很好的替补作用。例如，在西部某县某山村有一个“四个一百”的奇特规定:凡偷伐树木一棵者，处罚其一百斤米、一百斤肉、一百斤酒、一百元钱，以儆乡邻〔6〕。尽管该乡规民约收到了比法律宣传更好的效果，但这种执法方式显然严重偏离了法治的轨道，损害了法律应有的效力和权威。

第二，执法不严，违法不究，部门保护主义或地方保护主义盛行。在中西部地区发展中，一些地方政府为了片面追求本地的经济发展速度和效益，对于一些危害生态和社会公共利益的违法开发建设行为采取纵容和漠视态度，甚至大搞权钱交易，助长公权力腐败之风;在行政执法上过度保护本地当事人，排挤打压外地人;过于重视对本地或者本部门的保护，而弱于甚至不履行对相关地区或者部门利益的保护职责。这在一些跨地区、跨部门、跨行业的行政执法上表现得尤为突出，例如黄河、长江等大水系都存在上游污染下游受罪、上游滥伐下游遭殃的问题。由于上游的污染大户、砍伐大户往往是当地的重点企业、财政大户或特困企业而受到地方的重点“保护”，因而下游环保、水利部门跨行政区域执法时往往受阻，执法协调非常困难〔7〕。而2012 年8 月20 日国家环保局公布的一则行政处罚案例则更令人咋舌:广西某铝业公司四年前就已全面投产，但其配套建设的环境保护设施至今都没有通过环保部门的验收，仅官方记录的排泥库泥浆泄漏事件就达9 次，尽管当地方政府和环保部门曾经要求其停产整改，但后来都不了了之，四年间先后导致大面积的农田居民受损〔8〕。

第三，行政权力超越法律，行政决策随意作出，不依法行政的现象突出。在现实生活中，中西部一些行政主体或政府官员权力本位色彩浓厚，特权观念突出，“红头文件大于法，领导指示胜过法，有时甚至用领导讲话代替法律”〔9〕。特别是在一些招商引资项目中，为了吸引投资，不少地方政府官员行政决策随意，利用公权力身份许诺各种优惠条件，甚至与其他地方的优惠政策恶性竞争。这就一方面导致行政权力的滥用和法律的虚空，优惠政策文件时常突破法律的界限并凌驾于法律之上;另一方面当投资项目进入实施阶段后，许多承诺的优惠政策由于与现行的行政规范性文件相互冲突而在实践中无法施行。例如就四川成都而言，“虽然已经制定了统一规范的招商引资政策法规，但一些区县为促进本地经济发展往往通过领导承诺或批示的方式，越权给予更优惠的条件，导致市上制定的政策成为空文，无法切实贯彻。这既严重影响了招商引资的全局规划，又可能因所谓的‘优惠政策’无法落实而损害外商利益和当地的招商引资形象”〔10〕。

第四，行政服务意识差，行政效率低下。中西部地区某些行政主体公权力意识突出，不仅表现为随意决策、不依法行政，而且在依法执行行政事务中服务理念欠缺，门难进、脸难看、人难见、事难办，审批项目环节过多，手续繁杂，行政效率极其低下。例如，兰州正林农垦食品有限公司，本想从台湾引资在兰兴建燃油锅炉厂，但因手续卡在省劳动厅，迟迟批不下来，致使投资方一气之下转投上海，手续很快办妥，且首批投资2000 万美元已到位〔11〕。更有甚者，某外商在西部某市投资置办物业，一栋大型写字楼建设时间不超过3 个月，而通水电却花了6 个月的时间〔12〕。

(三)司法层面

中国中西部地区资源丰富、幅员辽阔，但同时经济基础薄弱，生态环境脆弱，社会发展相对滞后，农业人口占多数，企业职工下岗、移民问题突出，因而中西部地区同时也是我国“三农”问题、生态问题、贫困人口、民族矛盾、宗教矛盾等的汇集区，极易滋生社会治安事件和刑事违法案件。特别是西部地区不少地方的治安状况堪忧，刑事犯罪率极高，诸如拐卖妇女儿童犯罪、毒品犯罪猖獗，甚至有的地方还存在分裂势力和恐怖分子活动。近年来，随着中西部地区对外开放的逐步扩大，外来流动人口增多，社会贫富分化进一步加剧，加之一些地方政府官员和基层干部侵犯公民权利和人民利益的事件时有发生，不依法行政、贪赃枉法现象突出，各种社会矛盾、群体事件激增，大量的社会纠纷开始涌入司法系统。这既给中西部地区的司法机关带来了前所未有的压力，同时也为它们提升整体实力、进行内部革新创造了难得的契机。尽管从总体上看，这些年来，中西部地区的司法建设疾速发展、阔步前进，为保障当地的社会和谐和稳定发展可谓功不可没。然而，深入中西部地区司法实际，尤其是基层司法内部，可发现仍然存在诸多亟待解决的问题。

第一，基层司法边缘化。这种现象在广大的中西部农村尤为突出。尽管近年来农村社会矛盾增多，司法需求增大，但是由于受传统思想、物质条件、司法能力等多方面因素的制约，最终选择司法途径解决纠纷、救济权利的案件比较少。一方面，中西部地区农民传统宗族观念根深蒂固，迷信家长式权威，法治意识淡薄，即使部分权利意识觉醒的农民也时常因收入有限，在面对高额的诉讼费用时不得不望而却步;另一方面，因贫困导致的中西部基层法院人力资源、司法设施、办公经费甚至司法人员工资都得不到有效保障，既无法保证及时有效的司法救济，又通过违规操作大搞“金钱案”、“关系案”创收，严重损害司法在老百姓中的权威和公正形象。因而，大量打不起官司、无钱无门路的农民，在自己权益受到侵害时往往会选择德高望重的第三者调解、自治组织的平衡、上访甚至宗族势力的争斗等非法渠道解决争端，直接导致司法功能发挥不足，司法在基层被边缘化〔13〕。

第二，司法不公的现象依然突出。这首先表现在中西部司法中严重的地方保护主义和部门保护主义行为。与行政执法中的情形类似，不少中西部地区为了加快发展本地经济，不惜采取一切手段招商引资，在处理有关开发纠纷时，明显偏袒地方利益和在当地从事开发的各种利益主体。例如，在案件受理中对明知本地当事人会败诉的案件就会以被告人无履行义务能力、下落不明、法院人手紧张、曲解管辖和主管的规定等各种理由拖延立案或拒不立案;在案件审理中对外地当事人“冷、横、硬”，损害其诉讼权利，做出有利于本地当事人的判决和裁定;对外地当事人申请的执行程序则拖压不办，以种种烦琐的程序来刁难或直接回绝执行申请，而对本地当事人则可能超范围执行。例如，全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青在对中部地区投资的相关情况调研后就直言不讳地说:“从我了解的情况来看，外来投资人在中部打官司很难，特别是面对当地的一些强势企业时。如果进行投资环境的比较，中部六省经济环境要差于沿海六省，这个是可以通过数据调查出来的，许多投资商由于担心中部法治环境不够好而不敢投资。”〔14〕其次，司法腐败现象严重。在中西部地区，人情关系、权钱交易在司法运作中交织泛滥，屡禁不止。“打官司就是打关系”、“吃了原告吃被告”、“法官肩上有天平，哪边钱多哪边赢”等说法，似乎已成为社会默认的规则。这种“人情案”、“关系案”、“金钱案”既直接影响了司法公正的实现，同时也为司法腐败提供了繁殖的土壤，因为人情关系最终也需要金钱来充当润滑剂。

第三，司法人才危机。在中西部地区的法治实践过程中，法律人才匮乏已成为制约中西部地区法治建设的普遍因素。然而较之于立法和执法，司法人才危机更为凸显，人力资源的严重不足和专业素养有限已成为正常司法运作的掣肘。这不仅表现为中西部地区司法队伍每年出大于进，人才流失严重，特别是边远贫困地区的县级法院和检察院出现了法官、检察官不进或只出不进的局面，甚至不少基层法院只有1 ～2 名法官，连合议庭都无法组成〔4〕;而且，基层法官、检察官的年龄结构不合理，年轻人员占的比例较小，若今后的几十年不抓紧补充基层司法队伍，则极有可能出现法官、检察官人才断层、后继乏人的现象〔15〕。更为糟糕的是，不少法官检察官并没有受过正规的法科教育，通过司法考试的人数非常有限〔16〕，人员素质亟待提升，尤其是面对社会转型中大量涌现的复杂新型案件越来越力不从心。

(四)法律监督层面

法律监督是中西部地区法治建设中不可或缺的组成部分。法律监督的有效运行不仅有利于营造中西部良好的法治环境，促进市场经济的发育成熟，而且对立法、执法和司法的运作起着至关重要的监督保障作用。从内容上看，法律监督机制既包括法律系统内部的监督，如立法、执法、司法监督，也包括法律系统外部的监督，如党政机关、社会团体、人民群众、社会舆论等。

从中西部地区法治运作的实践来看，法律监督基本上处于软弱无力、虚空闲置的状态，并没有起到应有的监督保障作用，特别是法制系统内部的监督。首先，法律监督机制不健全。尽管我国宪法和法律将法律系统内部的监督权授予了国家权力机关、行政机关和司法机关，但在具体监督主体职权的落实问题上，却缺乏必要的运作制度和运行程序。如在立法监督上设置了备案制度，但对于如何落实，例如备案期限、具体的备案机构、备案责任等并无进一步的规定，导致备案制度难以在实践中操作兑现，因而中西部立法中出现的立法不作为、立法越权、立法不规范、立法不科学等现象也就不足为奇了。其次，法律监督机制运行不顺畅，监督乏力。在现有的法律监督体系中，权力机关的监督由于专业知识的限制、监督程序的欠缺、时间精力的制约等往往过于原则，流于形式，难以具体操作;行政系统尽管建立起了内部审计、监察系统和外部权力、司法监督机制，但在监督的广度、力度、深度和监督的方式程度上仍有待深入探索和完善;司法运作中党和人大的监督又时常会侵蚀到司法独立，干预司法的正常运作;外部社会团体、人民群众的监督则由于信息来源有限，监督力度异常薄弱。

二、中国中西部地区法治问题的原因分析

在依法治国、建设社会主义法治国家的背景下，法治建设和发展既是中西部地区全面发展应有的重大主题之一，同时中西部地区法治实践状况又受到当地社会经济发展的全面影响和综合制约。因而，造成上述中西部法治建设诸多问题的原因也是多方面的，不仅直接与中西部地区法律人才状况、法制运作机制密切相关，而且深深植根于当地的社会经济文化发展之中，受到当地思想观念、社会经济发展程度的内在制约。

(一)思想观念

法治的发展直接受一国或地区法律主体思想观念、意识形态的影响，其中既包括正面积极的有利因素，也含有负面消极的阻碍成分。然而，就中西部地区目前法治思想环境而言，既有的法治文化传统和社会观念更多的是与现代法治思想背道而驰，阻碍现代法治建设的快速有效推行。从传统思想文化来看，由于我国中部地区身处内陆腹地，传统儒家礼法思想根深蒂固，重家族血缘和地缘乡邻关系，思想趋于保守，同时又迷信和依赖政府权力，权力本位思想、唯上唯权意识浓厚，隐忍私了的息讼观念普遍。而西部地区除共享这些观念外，其特殊性还在于，西部地区是多民族聚居区，宗教信仰盛行，同时地域辽阔、地形复杂、生存条件极其恶劣，是中国最为落后且贫困人口、文盲半文盲人口最多的地区，因而其传统儒法思想又长期与多样的民族文化、宗教文化复杂交织，对法治思想的推行和建设更为不利。中西部地区这种保守落后的传统思想文化观念对法治建设的消极影响表现在诸多方面。例如，传统儒法思想导致中西部地区尤其是广大偏远贫困地区的民众法律意识淡薄，私权利观念滞后，而乡规民俗、家族思想、宗教文化积淀深厚，这就一方面导致现代法律规范在这些地方实行中被架空和虚置，难以发挥应有的法律作用;另一方面纠纷的解决和利益的协调更多依赖家族和政府的权力，这种尊崇权威、唯权唯上的思想直接助长了专制主义和家长作风，致使地方保护主义、部门保护主义思想在立法、行政和司法实践中到处泛滥。再比如，传统法律文化中重实体轻程序、重刑轻民的法治思想误区则极易滋生不依法行政、司法不公、法治腐败等种种弊端，忽视了民主法治思想的培育和社会民生的发展。

(二)经济基础

经济基础决定上层建筑，法律作为上层建筑的一部分，其发展变化从根本上取决于经济发展状况。改革开放以来，中西部地区经济发展相对滞后，小农经济占主体，传统工业技术设备落后、效益低下，严重依赖高投入的粗放型增长方式，自主创新能力有限，新兴的高科技产业所占比例很少，区域内部经济结构失衡，市场经济发育不充分。这种落后的经济水平，直接衍生出法律意识淡薄、法制发展迟缓的客观法治环境。

随着西部大开发战略、中部崛起战略的相继实施，对外开放的日益扩大和纵深推进，中西部地区市场经济发展迅猛，一方面催生了对现代法治的强烈需求，对原有法治供给提出了严峻的挑战。例如立法稀缺、法律规范弊病丛生;执法混乱、行政主体不依法行政的现象屡见不鲜;司法能力低下、司法资源有限，而社会转型背景下利益分配失衡导致社会矛盾和各类纠纷激增，特别是大量新型的复杂案件涌入法院……中西部地区的法制系统应对乏力，法治建设亟待加强。另一方面，尽管中西部地区的经济已经有了明显的发展和长足的进步，然而较之东部沿海地区仍然存在发展鸿沟，中西部地区综合实力有限，法治建设的物质保障依然难以到位。比如中西部地区不少贫困县行政执法机关经费短缺，执法设备简陋，人力配置不足，普遍存在执法乏力、执法不能的问题;一些拥有地方立法权的主体，由于立法经费的严重制约，难以对立法事项展开充分的调研、论证或者无力聘请高水平的立法专家参与指导，致使急需出台的地方性法律规范迟迟难以出台或者出台的法律制度规范质量欠佳，不尽如人意;不少基层司法机关连法官、检察官的工资都难以按时兑现，司法人员、设备和办公经费严重不足;由于收入有限、经济承受能力弱，以至于因贫辍学、无力履行义务教育的情形依然普遍存在，教育落后、人口素质低下的状况并未根本改变，法制宣传的投入和实际普法效果非常有限。凡此种种，不胜枚举，但无一不表明正是经济基础的落后严重制约着中西部地区法治的发展进步，已成为中西部地区法治发展的核心制约要素。

(三)体制方面

法律系统内各种制度的设置和运转状况直接决定着法律制度的供给和法的实行效果。因而，在影响中西部地区法治建设的诸多因素中，相对而言，法律体制是制约中西部地区法治建设快速发展、引起中西部地区法律问题产生的更为直接、更为明显的要素。

从我国立法体制来看，中央与地方立法权限的划分、立法权的运行方式和运行过程、立法主体或机构的建置和活动方式等是影响目前中西部地区立法供给的主要制度性因素。首先，根据立法法的相关规定，我国目前实行的是以中央立法权为主导，同时地方一定程度分权，多级并存、多类结合的立法权限划分体制。因而，在中西部地区立法主体上，既存在中央国家机关的立法权，如全国人大及其常委会、国务院及其各部委，同时地方国家机关也享有一定程度的立法权，如省级人大及其常委会、省会市和较大市的人大及其常委会和政府、民族自治区、自治州、县的人大也享有地方立法权。这样，一方面，立法主体众多，权限各异，法律、法规、规章并存，立法权的行使中难免出现法律规范之间相互重复、冲突的混乱情况。另一方面，在立法权的实际行使中，中西部地方立法权，尤其是自治立法权的行使严重不足，立法的主动性、积极性有待提高，这也在一定程度上导致了中西部地方立法的匮乏。其次，从我国立法的运作方式来看，立法规划在很大程度上影响着中西部地方法律制度的供给状况，而目前我国的立法规划存在着很大问题。从七届全国人大常委会开始的立法规划通常分为两部分，即拟提请全国人大或全国人大常委会审议的法律和拟抓紧调研论证的法案。这两部分都意义重大，但我们的规划是在提案部门提出自己规划的基础上，由全国人大常委会的有关机构协调后拼凑而成，而提案多为政府各个部门按其利益提出。因而，是否立法、何时立法的抉择在很大程度上取决于该法与部门利益的关联度，对于一些义务性规定或者没什么利益或者涉及多个部门的，即便是社会十分需要的立法项目，也难以进入立法规划。而中西部地方的立法牵涉到中央与地方、东部中部西部之间，中西部内部之间等多类主体的利益调整和博弈，许多重要的法律制度迟迟不能出台也就在常理之中。再次，作为产生适用于中西部地区的法律、地方性法规的立法机关，其主要工作方式是一年一次或者两月一次的会议制度，并且其主要工作人员并非专职代表，也非都受过专门的法学或者立法学方面的教育，工作时间精力和专业知识的客观限制都将严重制约中西部地区立法的进展。

从我国行政体制来看，行政权力的配置和职能划分、行政权力的控制和监督、行政责任的落实等重要制度是导致中西部依法行政过程中诸多问题产生的体制性根源。首先，我国中西部地区行政权力配置不科学、职能划分不合理的现象普遍存在。这不仅体现在行政系统内部的中央与中西部地方行政权之间、地方政府之间以及政府内部的所属机构、职能部门之间的职权划分，而且体现在包括政府与企事业机构、社会团体、个人等主体之间的权责界定上。例如，中央集权过多，事权与财权脱节，权限划分不明确，权力下放不均衡;地方政府所属机构职责权限交叉，权责分离、权责划分不清甚至权责不统一，人员编制比例不合理，机构设置不到位甚至缺位;政府之间条块分割，协同性差;政企不分，政府过多干预企事业单位的正常运作，政府与社会团体、中介组织之间权责关系不清，等等。这样，行政机关执法过程中，行政职能错位、越位、缺位，地方保护主义和部门保护主义盛行，行政主体违法行政等现象也就屡见不鲜。其次，在行政权力的运行过程中，行政法制资源供给有限、质量欠佳，因而缺少必要的行政权力控制和有效的行政监督，致使行政权力过度膨胀、行政权力滥用与行政管理虚空的现象并存。其三，在行政主体依法行政的责任落实上，缺少系统全面、可操作的责任制度体系，违法行政责任难以迅速全面地追究到位。

在司法体制方面，司法部门在人、财、物供给上严重依赖和受控于地方政府，法院与检察院之间的领导和被领导关系，法院系统内部上下级之间业务监督关系等，都极大地影响着司法系统的独立审判和检察工作，致使中西部地区司法不公、司法效率低下、司法中的地方保护主义和部门保护主义现象突出。

(四)人力因素

制度的建构设置和有效运转最终还依赖于特定的主体，无论是中西部地区的法制文化传统、社会习俗、思想观念，还是社会经济发展水平、对外开放程度、法律制度的实际运作等都离不开人的参与和作用的发挥，因而人的因素是中西部法治建设中最为活跃、最为积极，也是最为关键的要素。人力资源的整体状况，不仅包括人的数量，也表现为人的质量，如教育背景、业务知识、相关工作经验、思想道德等，与其他因素交织在一起，综合地决定着中西部地区法治建设状况。从中西部地区的法治实践来看，人力因素是其中较为薄弱不利的部分。这主要表现在中西部地区人才的缺乏，特别是法律人才的稀缺。这里的法律人才不仅仅是要求有相关的法学教育和专业训练，而且应有相应的工作技能，熟悉业务知识，遵守职业道德规范。无论从数量还是质量来看，中西部地区法律人才都显得尤为不足。例如上文就提到司法队伍里人才进少出多，基层法官、检察官年龄结构不合理，出现断层的危机，通过司法考试的人数非常少等现象。此外，长期被人忽视的是，在中西部立法实践中，大部分参与立法、在立法中起主导作用的人并没有受过立法的系统教育，欠缺立法的专业知识背景，导致所立法规中弊病丛生、质量令人堪忧。

以上分别从思想观念、经济基础、体制方面和人力因素四个角度深入剖析了我国中西部地区法治问题产生的原因。需要注意的是，这四个因素并非孤立的存在，而是相互影响、相互包含，交织在一起，在中西部地区的具体法治实践中综合地发生作用，从而形成了中西部地区当今的法治运作态势。

三、国外欠发达地区开发的法治建设

综观世界各国发展历程，许多国家的政府都试图通过宏观调控开发欠发达地区，促进区域协调发展。尽管这些国家在自然条件、社会经济状况、文化习俗、历史传统、开发背景等方面各有差异，政府所实施的开发政策也不尽相同，但从总结它们成功开发的经验来看，注重发挥法治的保障作用、积极开展法治建设无疑是值得我们共同借鉴的地方。

(一)美国

美国曾经是区域发展极不平衡的国家，其中东北部主要是发达的制造工业区，而西部和南部诸州则是明显落后的农业区。为了改变这一状况，美国从18 世纪后期到20 世纪初期的100 多年里，进行了大规模的西部和南部开发，即美国历史上著名的“西进运动”。可以说，美国西部开发史就是一部不断通过立法来规范和引导开发的历史，通过一系列政策法规吸引移民西进，促进西部土地开垦、市场发展、科技教育和生态保护，成功地为西部开发打造了一个自由开放的发展环境，为西进运动提供了坚实的法治保障。

1.土地立法

西部开发伊始，美国政府就通过一系列的法律，并经历多次立、改、废，逐步建立起一套成熟完善的土地法律体系，为西部开发提供了一个自由公开的土地市场环境。1784 年，杰斐逊起草的《土地法》宣布西部土地属于美国人民，确定了土地治理原则;1785 年，新的土地法颁布，确定了出售西部公共土地的大政方针;1787 年，《西北法令》确定了西部领地政府的组织原则，从法律上保障了西部居民的生命、人身和财产的安全及宗教自由。这三个土地法为以民主的方式解决西部土地问题及建立自由农民土地制度奠定了法律基础〔7〕，但由于土地法规定的土地价格和购地规模仍超出中小自耕农的付款和经营能力，因而远不能满足西部开发的实际需要。为了进一步扩大西部土地的开垦规模，美国在19 世纪逐步调整土地法:1800 年、1804 年、1820年、1832 年连续四次通过的土地法将最低出售单位逐次降低，从1785 年的640 英亩减少到40 英亩;在土地价格上，1820 年的土地法将每英亩最低价格定为1.25 美元，1841 年政府颁布的《优先购买权法》允许农民优先购买其占有的土地，而1854 年国会通过的《地价递减法》则规定对无人购买的土地可以降到每英亩25 美分。1862 年，林肯总统签署《宅地法》，规定每个符合条件的美国公民可以取得160 英亩的土地，耕种5 年后即归其所有〔17〕。随后，联邦政府又颁布了一系列处理西部土地的法令，如1873 年的《鼓励西部草原植树法》、1877 年的《沙漠土地法》、1900 年的《垦荒法令》、1906 年的《森林宅地法》等，不断放宽西部的土地政策，由此吸引了大批农民西进，促进了西部农业商品经济的发展，并带动了其他相关产业的勃兴，推动着西部开发向纵深掘进。

2.教育和科技立法

在鼓励西部土地开发利用的同时，美国政府还特别重视西部教育和科技的发展，通过立法的方式解决校址和教育资金，实行义务教育并大力兴办职业教育，保障发明专利权利，从而促进西部人力资源的开发和技术的发明创新。如1785 年颁布的《土地法》就为市镇学校的发展专门保留了土地，而1862 年和1890 年国会两次通过的《莫里尔法》规定，联邦政府在每个州至少资助一所从事农业和技术教育的学院并将绝大部分出售公地所获资金设立为捐赠资金。1790 年，美国设立专利委员会并颁布第一部《专利法》，该法律内容详尽完善、专利保护对象广泛，有效地保护和推动了发明创新。

3.环境保护立法

美国西部开发初期曾经出现过严重的掠夺式开发问题，滥垦滥伐、洪水泛滥、水质污染，造成生态环境严重破坏，给西部开发带来了很大的负面影响。针对这些问题，美国开始重视开发地区的环境保护和生态建设问题，并通过一系列的立法来保障可持续发展。如1935 年，美国设置了土壤保持局以实施水土保护，并在1933 年到1954 年间先后颁布了《农业复兴法案》、《水土保持法案》、《流域保护与防洪法案》，各州政府也颁布了水土保持示范区案，成立了相应机构。20 世纪60 年代以来，美国在以往立法的基础上，又相继颁布了《地区再开发法》、《加速公共工程法》、《人力训练与发展法》、《经济机会均等法》、《公共工程与经济开发法》及《阿巴拉契地区开发法》、《泰勒放牧法》、《土壤保护和国内配额法》、《土壤和水资源保护法》等多部法律〔18〕。实践证明，这些措施使得美国西部在开发的同时生态环境得到了很好的保护，实现了经济社会的良性发展。

(二)日本

对日本人而言，山区和一部分人口过疏的地区是他们的不发达地区。为了振兴这些地区的经济，日本政府力求通过法制化的区域政策来缩小地区差距，实现区域经济协调发展。1960 ～1998 年间，日本先后制定了《山村振兴法》、《过疏地域振兴特别措施法》、《特殊地区综合开发计划》、《欠发达地区工业开发促进法》等，促进这些地区的经济发展。尤其值得我们注意的是，20 世纪50 年代，日本政府为了缓解战后粮食、煤炭、木材供给和复员军人安置的严峻压力，决定开发北海道，以期利用北海道人少地多的条件，达到全国经济的恢复和粮食、资源的供给目的。为了有计划、有步骤地开发北海道，日本政府于1950 年制定了《国土综合开发法》和《北海道开发法》，将北海道列为国土开发的重点，运用法律的手段推进和保障开发措施的实施。此后，日本政府又颁布了大量相关的法律规范，配套执行北海道的开发项目，目前已经执行到第5 期综合开发计划。随着这一系列法律法规的贯彻实施，北海道的经济迅速发展起来，成为日本农牧渔业的生产基地和矿产工业发达、旅游业兴盛的港口城市〔17〕。

在日本经济发展的各个阶段所颁布的一系列关于地域开发的法律中，既有全国性的大法，如《国土综合开发法》、《国土利用计划法》，也有地方性法，如《北海道开发法》、《孤岛振兴法》、《东北开发促进法》等。同时，日本政府还特别注意基础设施建设的规定，保障资金稳定来源，大力鼓励私人企业和财团法人的投资，并在税收和贷款上给予优惠。此外，日本政府还通过了大量专门性法律，如振兴地方产业的《新产业城市建设促进法》、《工业整备特别地区整备促进法》、《工业再配置促进法》;限制大城市工业圈工业布局的《工厂立地法》;减免落后地区产业税收的《税收特别措施法》;振兴落后地区科技和教育方面的《偏僻地区教育振兴法》、《振兴落后地区特别措施法》等〔19〕。

(三)意大利

意大利经济南方落后、北方发达，其不平衡发展历史已久。从1950 年开始，意大利政府决定对南方进行有计划、大规模的开发，至今已经历四个阶段，先后颁布实施了20 多件法律法规，在不同的阶段采取不同的针对性措施，为推动南方工业化的快速发展提供了稳定的法治保障和持续强劲的动力。

其中，1950 ～1957 年为第一阶段。1950 年10月，意大利颁布第646 号法律，决定成立“南方公共事业特别工程基金局”，简称“南方基金局”，负责统一协调南方工业化进程中政府机关开发南方的各项工作，这标志着意大利南方大规模开发的开始。这一阶段国家对南方的特别干预主要体现在土地改革和大规模修建基础设施，为日后南方工业化起飞创造必要的条件。

1958 ～1975 年为第二阶段。在这一阶段，意大利政府对南方的干预重点转向以重工业为主的工业发展。根据1957 年通过的第634 号法律，政府在南方先后设立了10 多个工业发展区，并出台了多项优惠政策，直接有力地促进了南方工业化的快速发展。但在这一时期，由于政府忽视了对南方本地原有中小企业的支持，使许多企业发展受挫，同时国家参与制企业普遍陷入困境成为国家财政的一个沉重负担，也给意大利的南方经济开发留下了沉痛的教训。

1976 ～1984 年为第三阶段。为吸取上一阶段的教训并着力解决其遗留问题，本阶段的调控重点是中小企业的发展和失业问题的解决。1976 年，意大利颁布第183 号法律规定，改革以往单纯依靠大企业来促进南方工业化的做法，而由政府提供拨款和优惠贷款发展中小企业。据统计，国家在一这期间对南方中小企业的财政拨款达到340000 亿里拉〔17〕。

1985 年以来为第四阶段。在这一阶段，意大利首先依法清算南方基金局，并根据1986 年的第64号法律在总理府中成立由南方事务部长领导的南方局，下设执行机构南方发展促进公司和其他相关机构，使意大利政府对南方的宏观调控措施更加制度化和系统化，并朝着综合性和高层次转变。同时，第64 号法律还明确规定了新的干预目标，即促进落后地区经济社会协调发展，促进、保护和发展生产，推动技术革新，同时加大了南方工业企业的优惠力度。

这一系列有计划、有重点、分阶段的法律措施的颁布实施，不仅有力地保障了南方经济的快速健康发展，而且促进了南北差距的日趋缩小和意大利区域经济的协调发展。

(四)韩国

韩国政府一直以来都非常重视落后地区的开发，并在开发落后地区的过程中积极加强法治建设，制定了比较完善的法律规范体系，为落后地区的开发奠定了坚实的制度基础。韩国保障落后地区开发的法律主要有三个层面:

其一，规范落后地区开发的宏观层面法律，主要有《国土综合规划法》(1963)、《国土利用法》(1972)、《国土基本法》(2002)等。

其二，直接规范落后地区开发的法律，主要有规范落后地区开发的一般性法律，如《促进特定地区综合开发特别措施法》(1980)、《地域均衡开发及中小企业育成法》(1994);规范落后属性区域开发的法律，如《农地扩大开发促进法》(1975)、《农地保护与利用法》(1972)、《农渔村开发促进法》(1983);规范特定落后地区开发的法律，如《济州岛开发特别法》(1991)。

其三，与落后地区相关的法律规范。主要有:促进产业振兴的法律，如《输出产业园地开发造成法》(1964)、《输出自由地域设置法》(1970)、《地方工业开发法》(1970)、《产业基地开发促进法》(1973)、《产业布局及开发法》(1990);促进企业成长和鼓励民间投资的法律，如《中小企业振兴法》(1987)、《民资诱致促进法》(1994)、《交通设施的民间资本促进法》(1994);规范资源开发与环境保护的法律，如《环境保护法》(1977)、《水土资源开发综合规划法》(1977)、《多目的坝法》(1966)〔4〕。

此外，韩国政府在开发落后地区的过程中还特别重视科技的发展，通过立法的方式加大对技术创新、知识经济的支持力度。政府不仅从宏观上强化对科技发展的战略指导和协调，而且在税收方面给予多方面的政策优惠，实行政策金融、技术开发基金等形式的资金援助，力争创建知识经济强国。

从上述四个国家开发本国欠发达地区的法治实践可以看出，一方面，加强落后地区的法治建设，积极发挥法治在开发地区的规范和保障作用，对落后地区健康有序、持续快速发展具有至关重要的作用;另一方面，由于具体国情和区情的差异，各国在落后地区的法治建设中采取了不同的法律对策，并各有侧重和特色，但都遵从本国实际并有力地促进了当地的发展。

四、解决中西部地区法律问题的对策

随着中国中西部地区发展战略的深入实施，积弱滞后、困境丛生的法治现状已日益成为中西部地区快速发展的掣肘。因而，如何尽快完善中西部地区的法治建设，积极推动中西部地区法治实践全面有效地开展，已成为当务之急。结合上文的分析，我们应当从中国中西部地区的客观情况出发，立足于中西部地区的法治实践，积极借鉴国外开发欠发达地区的法治经验，并针对中西部地区的法律问题和原因分析，提出建设性的对策。

(一)加强法治宣传教育，努力革除与法治相悖的观念习俗，营造良好的法治氛围

要想尽快走出中西部地区目前的法治困境，推进中西部地区法治建设的快速发展，首先需要人们思想观念的解放和创新，尤其是努力转变旧有儒家礼法传统中“顺民”、“子民”、唯权唯上等落后观念，并大力革除与现代法治要求背道而驰的陈规陋习，树立科学的法治观念，为中西部地区法治建设的顺利推行营造良好的法治氛围。

为此，我们应当努力开展多种形式的法治宣传教育，积极培养中西部地区民众的法律精神和现代法治信念。尤其要深入广大中西部农村和少数民族聚居区，推行现代法治观念教育，逐步提高他们的法治意识，积极支持他们学法、懂法、用法，从而形成整体上良好的法治氛围。更为重要的是，我们还应当着力强化中西部地区执法者的法治意识，不仅要求他们有执法为民的公仆意识，而且应当在实践中切实尊重法律、自觉贯彻法律，戒除权力本位思想和官本位意识，树立以人为本、尊重个体权利和自由的科学法治观念，最大限度地实现法治的公平正义目标。

(二)大力发展市场经济，继续推进中西部地区发展战略的全面实施，为法治建设提供坚强的物质保障和经济基础

市场经济实质上就是法治经济，这既表明市场经济的充分发展依赖于完善发达的法治秩序，但从另一方面也体现了法治建设的全面快速发展离不开市场经济的背后支撑，需要市场经济提供强大的物质基础。因而，只有大力发展市场经济，才能改变中西部地区落后的小农经济为主体的状态，才能催生出权利平等、契约自由、私有财产神圣不可侵犯等现代公民法治观念，从而打破中西部地区落后守成、过度依赖行政权力的家长式或专制主义习性。只有大力发展市场经济，才能进一步扩大中西部地区法治建设的现实需求，才能迫使立法主体加快立法进程、行政主体依法行政、司法机关公正而又富有效率地解决司法纠纷，从而培育出自由、平等、开放、正义的市场经济法治环境。更现实的是，只有大力发展市场经济，才能促进中西部地区产业结构的调整，加快传统工业的升级换代和高新技术的蓬勃发展，从而推进中西部发展战略持续深入地实施，为中西部地区的法治完善提供坚实的物质保障。诸如中西部地区的法制宣传教育、人力的充分配置、立法的深入调研、执法设备的提升、司法资源的扩大等客观困境，无不有赖于充足的经费来源和背后强大的经济支撑。所以，大力发展市场经济，继续推进中西部地区发展战略的全面深入实施，才能从根本上改变中西部地区落后的社会经济面貌，才能为法治建设的快速发展奠定厚实的根基。

(三)完善立法体制，加快立法步伐，尽快构建中西部地区的法制体系

要改变目前中西部地区的法治困境，从法治运作机制来说，首当其冲的是立法环节中诸多问题的破解。只有立法体制的顺畅、立法步伐的加快和立法质量的提升，才能为法的实行提供制度前提和可能。

首先，我们应当进一步完善我国立法体制，为中西部地区加快立法步伐、提高立法效率清除体制性障碍。其一，努力改变目前立法规划部门化的倾向，吸纳更多主体参与到立法规划项目提议中来，大力发扬立法民主，使立法规划的确立更科学更符合现实的客观需要。其二，逐步加大人大代表的专职比例，提高人大代表的素质，尤其是法学素养和必要的立法技术，为良规美制的构建提供优良的人力保障。其三，改革目前一年一次的人大代表会期制度，制定出科学合理的会期制度，为人大代表履行立法职责提供充足的时间精力保障。

其次，切实推动中西部地区的立法进程，尽快构建中西部地区的法制体系。针对中西部地区目前立法严重滞后局面，我们需要加快中西部地区的立法步伐，为中西部地区的发展提供一套完善的法律体系:(1)作为指导中西部地区发展战略实施的基础性法律，如西部开发促进法、中部地区发展法，在内容上应当涵盖中西部地区发展战略的明确目标、方针政策、实现途径、实施步骤以及制度保障和机构设置等方面，以统领中西部地区发展战略全局。(2)专门性法律。即根据中西部地区发展战略的各个方面，尤其是基础设施建设、金融投资、能源开发和补偿、生态环境保护和建设、科技教育、人力资源建设、社会保障等问题进行专门立法，统筹和协调中西部地区发展中的政治、经济、社会、文化、环境、资源、人口等多方面的矛盾关系。(3)配套性立法。法律的实施还有赖于具体细化的法规、规章和规范性法律文体的贯彻落实，因而中西部地区各级立法权主体应当根据本地实际情况，结合自己的立法权限，制定出符合实际需要的配套法律规范，以保障法律法规在本地方的真正落实。

最后，在具体的立法过程中，我们还应当处理好几对关系:(1)中央与地方的关系，防止过度集权和过度放权，协调好中央立法与地方立法、民族自治立法之间的关系;(2)东、中、西部之间以及中西部内部之间的关系，要充分发挥区域互惠合作原则和机制，协调好区域立法，形成互利互惠、互相促进的局面;(3)中西部地区社会内部各阶层之间的关系，缩小城乡差别，防止开发给弱势群体带来不利影响，完善社会保障体系。

(四)深化行政体制改革，强化依法行政

法在社会中的良好实行还与行政主体的依法行政密切相关，因而，加大行政体制改革力度，完善中西部地区行政权力运作机制，强化依法行政，建立一支精简高效、运转协调、廉洁奉公的行政队伍，是破解目前中西部地区建设中各种法律问题的关键因素。

首先，合理配置行政权力，既要处理好中央与中西部地方之间在人、财、物方面的行政权力，又要落实地方行政主体上下级之间、内部各职能部门、直属机构之间的职责权限，防止权责不统一或者职能交叉错位和缺失。

其次，积极转变政府职能，理顺政府与市场、企事业单位、社会团体、中介组织、个人等主体之间的关系。厘清政府的职能界限，防止行政主体越权失职，侵犯行政相对人的权益。

其三，严格依法行政，加强行政服务理念，提高行政效率，反对部门保护主义和地方保护主义。努力提升行政主体的素质，严格要求行政主体依法办事，尤其是重视行政程序价值，认真落实依法行政、服务行政、民主行政的现代行政理念，同时加强行政协调，破除行政执法中部门保护主义和地方保护主义风气，为中西部地区社会经济的发展提供一个开放自由、竞争有序的市场环境。

(五)继续深入司法体制改革，实现司法公正，提高司法效率

多年来，司法体制改革一直是我国法治建设中的攻坚难题，尽管并未从根本上破解目前司法体制中的诸多痼疾，但已积累了不少改革经验，为继续深入改革、完善司法体制作出了有益的探索。因而，中西部地区在进行司法体制改革时，一方面要积极借鉴全国司法改革的现有成果，因地制宜地在司法实践中推广尝试，并进一步在摸索中丰富完善。另一方面，在中西部地区司法改革中，要加大司法投入，保障司法必要经费，改革目前司法人、财、物上对地方政府的严重依赖，为司法公正提供必要的物质保障。此外，随着中西部地区市场开放的进一步扩大，外来人口的增多，大量新型案件、复杂纠纷涌入法院，司法机关要提高自身业务素养，注重在职教育培训，提高裁判效率，同时革除司法中严重的部门保护主义和地方保护主义风气。

(六)完善法治监督机制，落实法治责任

完善法治运作中的监督机制，保证法制系统内外的监督机制运行顺畅，才能真正使法治监督和法治责任落到实处。

首先，完善法制系统内部的监督机制，加大对立法、执法和司法的监督力度，并依法追究相关主体的法律责任。着重改变目前监督流于形式、过于原则、监督虚弱无力的状态，使法制系统内部的监督机制进一步明确具体，尤其是完善监督程序法，使监督机制的运作有法可依，具有明确的依据和现实操作性。在立法、执法和司法的相应监督过程中，还应当强调责任体系的构建和落实，保证监督的现实意义和实际作用，如立法主体不作为、立法越权、违法行政、司法不公、公权力腐败等相关责任的实现。

其次，完善社会监督体系。积极发挥群众组织、社会团体、新闻媒体、公民个人等的监督力量，开展多种形式的监督，并扩大公权力行使的公开范围，为社会监督提供必要的信息来源。同时，各级法制系统及其人员应当自觉接受社会监督，重视人民群众的批评、建议、投诉、举报、检举等形式的监督，使法治运作更加公开透明、富有成效。

(七)加强法律人才队伍建设

在中西部地区的法治建设中，相比于物质基础、制度体系、法制设施等因素，人是更为积极主动、更富有创造力的要素，因为法治的有效运作最终都有赖于法律主体的积极参与。然而，无论是从人员配备的充足角度还是人力资源的整体素养来看，人力因素已成为中西部地区法治建设中甚为薄弱的一环。因而，缓解中西部地区目前人才匮乏的严峻形势，及时补充法制队伍的人员数量，着力提升现有人员的质量，已成为当下西部人力资源建设重要而又急迫的任务。一方面，通过各种政策法规引导，吸引更多的法律人才加入到中西部地区的法治建设中去，充实法制队伍，并能留住人才，充分挖掘他们的内在潜力，鼓励他们更为积极主动地投入到法治实践中去，最大限度地发挥法治建设力量。另一方面，继续加大教育投入力度，就地培养各类法制人才，并开展多种形式的在职培训和继续教育，以提高现有法制队伍的素质。

注释:

①拿最直观的人均收入指标来说，与东部地区相比，2011 年西部地区农村人均纯收入差距由2006 年的2599.85 元扩大为2011 年的3399.74 元，城镇居民人均可支配收入差距由5238.93 元扩大为8966.8 元;2011 年中部地区农村人均纯收入差距则由2006 年的1204.86 元扩大为2011年的2077.64 元，城镇居民人均可支配收入由3346.88 元扩大到9034.7 元。

②例如新疆维吾尔自治区人大常委会为了有效保护塔里木河的水资源，制定了我国第一部规范流域管理的地方性法规——《新疆维吾尔自治区塔里木河水资源管理条例》;贵阳市制定了《促进生态文明建设条例》，将建设生态文明城市的决策、措施纳入了法治化、规范化和制度化的轨道;湖南省制定了《长株潭城市群区域规划条例》，为长株潭城市群“两型社会”建设提供了有力的法制保障;湖北省制定了《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》，为落实国家批准的武汉城市圈成为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区的决策;河南省制定《进城务工人员权益保护条例》，山西省出台《农民工权益保护条例》。

〔1〕范恒山.促进中部地区崛起重大思路与政策研究〔M〕.北京:人民出版社，2011:90 -92.

〔2〕李杨. 中部地区已逐步走出“塌陷”困境〔EB/OL〕.(2012-08-18)〔2012-08-26〕. http://news. hexun. com/2012-08-18/144885430.html.

〔3〕新疆兴农网.关于公开征集自治区人大常委会五年立法规划项目建议的公告〔EB/OL〕.(2011-02-23)〔2012-08-27〕. http://www. xjxnw. gov. cn/zx/tztg/02/532706.shtml.

〔4〕吴大华.西部大开发的法律制度建设研究〔M〕.成都:西南交通大学出版社，2011:86，167，45，57.

〔5〕杨艳艳.西部地区可再生能源的立法保障研究〔D〕. 兰州:西北民族大学法学院，2010:14 -15.

〔6〕刘志坚.西部大开发与行政法制现代化研究〔M〕.北京:中国社会科学出版社，2007:40.

〔7〕黎国智，莫于川.完善监督机制:行政执法行为法治化的重要选择〔J〕.云南法学，2000，(1):7.

〔8〕中国经济网. 广西华银铝业公司被环保部叫停〔EB/OL〕. (2012-08-21) 〔2012-08-26 〕. http://www.cnwest88.com/2012/shengtai_0821/129612.html.

〔9〕林元旦.有所为有所不为——西部地区体制创新中行政权力的界定〔J〕.佳木斯大学社会科学学报，2005，(1):22.

〔10〕高晋康，汤火箭，杨春禧.改善成都市投资法律环境的对策研究〔J〕.财经科学，2003，(1):122.

〔11〕蔡立文.兰州地区外资企业调查〔J〕.发展，2000，(2):(46).

〔12〕樊光鼎.改善投资软环境是加强陕西经济发展的当务之急〔J〕.陕西财贸学院学报，1997，(2):7 -8.