少数民族减贫与发展的国际经验

2014-03-03宁夏

西北民族大学学报（哲学社会科学版） 2014年5期

宁夏

（中国农业大学人文与发展学院，北京100193）

近年来，我国的扶贫工作取得了显著成效，贫困从大面积发生向点状分布和局部地区集中连片发生转变。贫困人口向偏远、自然环境与生产生活条件较为恶劣地区集中，而这类地区同时也是许多少数民族人口世代居住的地区。因此，贫困向少数民族地区与少数民族人口集中的趋势已经成为近年中国贫困问题的一个新特征，实现少数民族地区与少数民族人口的减贫与发展也成为今后中国扶贫工作的一个重点。

通过考察世界各国在少数民族减贫与发展领域的学说、政策与实践经验，可以寻求其中富有成效且适合国情的部分吸收为我所用，检查其中的教训与不足以避免重走弯路，为中国的少数民族减贫与发展战略提供参考。以下从西方民族理论与政策演变、欧美发达国家的少数民族政策、发展中国家的少数民族减贫与发展政策、发展中国家与发达国家在民族问题上的分歧等4个方面对国内目前已有的一些研究文献加以梳理，形成一份较为系统的对各国少数民族减贫与发展经验的总结。

一、西方民族政策的演变

作为西方文明的诞生地，欧洲自古以来就是一个多种民族共同生活、多种文化共同发展的地区，因此也就成为了许多有关少数民族与民族关系政策思想的发源地。殖民主义是当今世界南北分化与种族问题的历史根源，其思想依然深刻影响着当今国际发展援助领域和许多国家的民族与发展政策；《威斯特伐利亚条约》及其“少数人权利”条款为近现代保证与保护少数民族权利提供了思想基础；第二次世界大战后西方主导的国际法与国际公约体系则构成了当今各国少数民族政策的法律框架。

（一）殖民主义思想

伴随着古地中海沿岸居民的远航与交往，商业口岸、贸易点与殖民地在欧洲与北非各处建立，殖民主义成为了欧洲较早产生的族际关系思想。殖民是建立在种族不平等观念与军事暴力基础上，对其他民族加以控制以掇取其资源的方式。古希腊人至少在公元前1600年开始就在地中海沿岸建立其殖民地，并建立起一种区别希腊人与异族“野蛮人”的种族意识，形成了一整套以古希腊民族为核心的殖民主义思想体系，殖民主义开始成为西方政治学说的重要组成部分。1世纪末到16世纪的航海大发现推动了以欧洲为中心的全球贸易与经济体系的扩张，欧洲殖民理论得以系统化，以服务于这种体系的构建。随着欧洲工业革命的完成，宗主国资本主义的社会化大生产需要充足的原材料，廉价的劳动力成本、制成品的倾销市场以及过剩人口的转移目的地。这一时期的欧洲殖民主义思想开始为宗主国对殖民地的统治与掠夺提供正当性辩护，例如古典政治经济学比较优势理论，并借助达尔文的进化论思想为建立在种族优劣论基础上的殖民主义披上科学的外衣。随着第二次世界大战以后殖民地与半殖民地人民的独立斗争与非殖民化运动，世界殖民体系迅速瓦解，但殖民主义所残留下来的白人至上的种族主义、南北矛盾和各种地区矛盾与冲突依然深刻影响着当今世界的和平稳定与发展［1］。

（二）“少数人权利”条款

1648年，《威斯特伐利亚条约》的订立不仅标志着近代国际法与国际关系的产生，其中关于“少数人权利”的条款规定也对此后的少数民族权利保护有着特殊的意义。所谓“少数人”最早是指伴随着欧洲宗教改革而出现的一国之内信仰不同基督教教派的人数较少的人群，而保护少数人权利即指这些异于社会主流的人群所应当享有的人身权利、财产权利与信仰自由等等应当受到保护与平等对待。在这一思想以后的发展过程中“少数人”所指的范围逐渐扩大成为与少数民族基本同意的概念，因此国际法中对“少数人权利”的保护也就带有了特别保护少数民族或较为弱小民族权利的含义［2］。

（三）战后国际法对少数民族权利的保护

第二次世界大战中发生的种种对犹太人等少数民族的种族灭绝行为引发了战后国际社会对于少数民族权利保护的关注。1966年的《公民权利和政治权利国际公约》是第一份试图保护少数民族权利的国际法文件，这份公约赋予了少数民族在民族、宗教和语言方面的权利，并与《经济、社会及文化权利国际公约》共同保障少数民族在政治地位、经济社会与文化发展等方面的自决权。此后，许多针对保护少数民族与土著居民权利的国际与地区国家间条约陆续出台。例如，1992年联合国《在民族或种族、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》和1994年欧洲委员会通过的《欧洲保护少数民族框架公约》，都将包括少数民族与土著居民在内的“少数人权利”作为保障人权的一个不可分割的部分［3］。

二、欧美发达国家与前苏联的少数民族政策

（一）欧美发达国家的多元文化政策

欧洲是一个古老的多民族共居地区，许多国家都存在着少数民族，需要各种适合本国国情的少数民族政策。而被誉为民族熔炉的美国、澳大利亚等移民国家，也同样面临着如何恰当处理不同种族文化之间关系，以保证国家的整体凝聚力的课题。欧美发达国家在不断地实践探索中逐渐形成了以多元文化政策为代表的少数民族政策。在此以瑞典和澳大利亚各自的多元文化政策为例，说明欧洲国家与移民国家少数民族政策的特点。

1975年，北欧国家瑞典宣布实行以平等、选择自由与伙伴关系为基本原则的多元文化政策。瑞典多元文化政策包括消除歧视、确保民族平等，确保少数民族广泛参与社会、享有社会服务与政治权利，促进保护发展少数民族文化与语言，参与保护少数民族权利的国际公约等等具体政策措施［4］。对于北极圈内古老民族萨米人驯鹿文化的保护就是瑞典多元文化政策的一个典型案例。萨米人是居住在北欧的一个游牧渔猎民族，以捕鱼和饲养驯鹿为主要经济来源，拥有自己的语言，信奉萨满教。第二次世界大战以后，萨米人的生产与生活方式逐步现代化，但依然保持着自身鲜明的民族文化特征。萨米人除了享有普通瑞典公民的权利之外，瑞典政府还专门制定了类似《驯鹿业法》之类的专门法律，针对对萨米人独特的驯鹿经济，及其所依赖的生态环境，所形成的萨米语言与萨米文化教育进行特别管理与保障［5］。

美国、加拿大、澳大利亚等发达国家的人口主要由以欧洲裔白人为主体的世界各地移民构成。与欧洲国家相比，这些移民国家国民的种族、文化差异性更大，其所实行的民族政策也就有了与欧洲国家不同的特点。以澳大利亚为例，作为一个以欧洲裔白人为主体，包括大量来自世界各地的移民后裔和当地土著人所共同构成的多元社会。澳大利亚是在借鉴加拿大的经验基础上，在1973年正式提出实行多元文化政策，并在1989年将其上升为基本国策。澳大利亚的多元文化政策可以概括为四点：公民要将澳大利亚的利益与前途放在首位，遵守国家的基本法律与制度；每个人在表达自己独有文化与信仰的同时必须尊重他人的价值观与文化；在法律、就业、教育、医疗和福利等方面使每个人享有相同的机会；充分利用多元文化资源，尽量发挥每个人的长处。现在的澳大利亚多元文化政策更加重视少数民族、宗教社团与中介组织功能的发挥和具体的社区项目工作，并积极将这种多元文化政策作为解决族群冲突的钥匙推介给世界［6］。

（二）前苏联的少数民族政策

作为一个世界上拥有最多民族、少数民族人口占总人口近一半，而又实行社会主义制度的大国，前苏联在处理少数民族问题上走过了一条曲折的道路，留下了许多宝贵的经验与惨痛的教训。苏联共产党初期继承和发展了马克思主义的民族理论，主张各民族一律平等和民族自决，并积极消除俄罗斯历史上形成的民族不平等的问题。在社会主义建设中带领和帮助处于不同发展水平的各个少数民族共同建设社会主义，使各民族的社会生产力、生活与文化发展水平都有可很大的提高。以俄罗斯远东地区的众多小民族为例，这些民族在十月革命时期大多依然处在原始社会阶段，而到20世纪中后期已经基本适应了社会主义的现代工业与农业生产方式，实现了本民族的现代化［7］。

但是在取得成绩的同时，苏联在民族政策问题上也存在严重的错误，主要表现在简单将民族矛盾视为阶级矛盾，否认民族差别的客观存在，宣扬大俄罗斯的民族沙文主义。这些错误使得苏联内部民族矛盾长期积累而得不到有效解决，成为最终导致苏联解体的重要原因之一。［8］同样，“大俄罗斯”的民族沙文主义态度对国内民族差异、少数民族权利重要性的忽视，使得苏联在开发远东等少数民族地区时采取简单粗暴的方式，民族地区现代化的过程同时也导致这些少数民族自身文化的断裂与语言的消亡。粗放的开发方式造成民族地区的工业污染和当地生态环境的破坏，大规模外来移民涌入挤占当地人民的生存空间，一些少数民族逐渐失去了本民族的生计基础与文化特质，而存在被主体民族所同化的危险，这些都对苏联的国家认同与民族凝聚力带来了负面影响。

三、发展中国家的少数民族扶贫与发展政策

由于历史的或自然条件的原因，发展中国家在发展水平与发达国家相比相对落后，在发展能力上处于不利的地位。特别是对于发展中国家中的少数民族，由于他们大部分居住在较为偏远、贫瘠的地区，或者处于主流社会的底层与边缘，因而面临着更为不利的处境。经济发展需要一个稳定的社会与政治环境，然而对于处在快速现代化过程之中的发展中国家，社会变迁引起的冲击和发展不平衡导致的巨大差距，极易在国内不同民族之间引发不满情绪与矛盾冲突，甚至威胁到国家的安全。因此，发展中国家往往会制定出专门的政策来帮助本国处于弱势地位的少数民族实现可持续的发展。在此以印度、泰国、马来西亚和越南为例，介绍发展中国家的少数民族扶贫与发展政策。

（一）印度针对少数民族与农村、落后地区的发展政策

印度的少数民族政策主要针对所谓“表列部落”与低级种姓的人口，保障这些人群的政治、经济和社会权利实现。这些政策措施包括：通过在各级议会与政府职位中设立保留席位等方式保障少数民族参与政治的权利；通过在各级升学考试与学校教育中设立保留名额以及有针对性（特别是对妇女）的扫盲教育等方式保障少数民族的教育权利；通过在乡村开展职业培训和雇佣当地人的社区建设项目，为少数民族、妇女、无地农民与残疾人等弱势人群提供更多的就业机会。保障少数民族合理开发、利用本地区自然资源和保护本地区生态环境的权利，在少数民族地区开展直接面向农户的小额信贷与雇佣本地劳动力的社区建设与基础设施建设等发展项目，对少数民族人口提供特殊的社会保障与社会救助［9］。以保护少数民族对自然资源的权利为例，印度政府规定自然资源的开发要以当地的少数民族部落人民为主导，任何人不得以任何发展的名义强加要求或标准；所有开发应基于部落民自身的需求，尊重当地居民对于资源的使用权；避免向少数民族地区移入过多非当地民族的移民，以免当地居民在资源开发中的权益受到侵害；在资源开发过程中保护当地居民对资源的传统使用权益和当地的自然生态环境［9］。为了促进较为贫困的农村地区的发展，印度在中央政府与地方政府中专门设立了农村发展部来开展针对性的农村发展项目工作，其每年获得的预算经费在中央各部门中列第二位，基本方式是开展社区建设、提供就业岗位以及实现农民的组织化［10］。从20世纪70年代开始，印度政府陆续实施了乡村综合开发计划（IRDP）、国家乡村就业计划（NREP）、农村无地人口就业保障计划（RLEGP），这些计划项目的主要成果是使贫困农户掌握了能够带来收入的资产，实现了社区基础设施与公共环境的改善，并且提供了大量的就业岗位，从而缓解了农村落后地区人口的贫困状况［11］。

然而，印度政府针对少数民族与落后地区的发展政策同样存在不少问题，向少数民族人口提供教育机会的保留政策在印度国内始终面临重重阻力，这些阻力包括社会中根深蒂固的传统种姓观念，也有对政策可能在国民中造成的族群不平等的批评。受到民粹主义推动，印度的少数民族发展政策也越来越带有政治化色彩，成为印度政客换取支持的工具。

（二）泰国在北部民族地区扶贫发展上的努力

泰国约有二十余个少数民族，少数民族地区约占到泰国国土65%的面积，主要位于泰国的北部与东北部山区，泰国的少数民族因而被统称为“山民”。由于山区自然环境恶劣和历史的原因，泰国“山民”大多维持着刀耕火种的原始农业耕种模式，因为耕种地土壤肥力的下降，每隔两到三年就需要进行迁移。近代以来，罂粟日益成为这一地区居民最为重要的种植作物，使泰国北部和周边地区成为国际毒品贸易著名的“金三角”地带。从20世纪50年代开始，泰国政府开始组织对北部山区的经济开发，主要包括“山民”研究、引导定居、推广种植技术与道路建设等内容。1969年起泰国普密蓬国王亲自发起了“国王山地计划”，对北部山区进行扶贫开发，确立了帮助山地居民脱贫、自然资源保护、通过替代种植根除毒品问题和实现土地利用与森林资源保护间协调平衡等四大主要目标。通过开展农业新技术的研究与推广，发展乡村道路、电力与水利等基础设施，提供教育与医疗服务，进行乡村自助与组织建设，帮助建立农产品加工与销售渠道等途径，“国王山地计划”在改善山区居民的收入状况与生活水平、提升山区少数民族的公民意识与国家认同感、保护当地森林资源与生态环境和解决毒品泛滥等社会问题方面取得了十分显著的成效［12］。泰国政府在北部山区的扶贫开发中以王室和政府为主导，同时特别注意引入非政府的社会力量，重视对贫困地区产业链的打造、开发现代农业与旅游业。通过精神扶贫培养山区居民自主发展的意识与能力，依靠市场化的反贫困模式打破贫困恶性循环，从而使山区少数民族的脱贫，实现自主且可持续的发展［13］。

（三）马来西亚的“新经济政策”

马来西亚国内主要民族包括占总人口47%的土著马来人和移民而来的华人（34%）与印度人（9%），以及其他一些人口较少的民族。由于历史的原因，马来西亚形成了独特的民族经济结构，马来人大多从事传统的水稻种植，而主要的工商业经济则掌握在华人手中。马来西亚国民经济收入与财富分配中大部分为华人与印度人所占有，而作为马来西亚土著居民与主体民族的马来人却在经济增长中收益无多。马来西亚独立初期政府实行的“保守的自由放任经济”进一步加剧了不同民族人口间财富分的差距，尽管作为国家主体民族而享有一定政治优势，马来族人口的贫困比例却日益增高，这一反差引起了许多马来人的愤恨，在20世纪60年代造成了国内异常尖锐的民族矛盾。

为了缓和国内的族群矛盾，马来西亚政府从1970年开始推行了以20年为期的“新经济政策”，试图扭转和平衡马来人与华人之间在经济地位上的巨大反差。马来西亚政府声称“新经济政策”的重要目标就是要通过两条相互交叉的战略促进国家的统一和民族的团结：通过提高收入水平和为不分种族的所有的马来西亚人增加工作机会而消除贫困；通过加快马来西亚社会重建的进程，纠正经济不平衡，以便减少和最终消灭不同种族在经济职责上的差别。这一政策不是简单的“劫富济贫”，而是在总量增长的前提下调整原有的财富分配比例而使之更有利于土著民族。为此，马来西亚政府干预市场并对马来族居民进行直接的财政支持，通过收购私人企业后建立国有企业再私有化的方式改变以华人为主的股权结构，通过各种国家政策使就业结构、教育资源向马来族人口倾斜等方式。这些措施显著缩小了马来族与非马来族之间的总体贫富差距，马来族人口中的贫困发生率从1970年的56.4%下降到1990年的20.8%。为了减少推行新经济政策可能在非马来族国民中引起的阻力，马来西亚政府将华人政党等非马来族政党拉入到执政联盟中，从而使一些上层的非马来人能够进入到政治统治集团，巩固不同族群之间的团结，扩大国家政治团结的基础。可以认为，马来西亚的新经济政策在一定程度上取得了缩小民族间经济差距和实现社会重新整合的双重目标［14］。

然而，马来西亚“新经济政策”的具体实施带有鲜明的歧视华人等少数族裔的色彩，因而这一政策也招致了马来西亚华人族群的强烈不满情绪，同时引起了众多学者的批评与争论。有学者认为“新经济政策”对于缓和马来西亚的族群与社会矛盾，维护社会稳定具有显著作用［15］。也有学者认为这一政策打击了华人的积极性，造成华人资本外流，加深了马来人与华人之间的隔阂。“新经济政策”在政策保护和资源分配上对马来人的过度倾斜，造成了马来人的政策依赖，实际上阻碍了马来人的自主发展［16］。还有学者认为这种新经济政策使族群矛盾掩盖了族群内部日益扩大的贫富差距与阶级矛盾［17］。

（四）越南发展农村贫困地区与少数民族地区的举措

越南是一个社会主义国家，也是一个农业人口占到70%以上的传统农业国家，长期战争和解放初期不合理的经济政策使越南农业生产受到严重破坏。自1986年实行革新开放以来，越南国民经济得到快速发展，农业产值与出口值实现了较快增长，农村贫困发生率已经从1990年的55%下降到2005年的7%。越南发展农村与农业的举措主要包括积极调整农业产业结构与经济结构，以农村工业化为目标发展多种经营和高附加值农业；农村承包责任制长期稳定，切实减轻各种农民负担，妥善解决土地问题；鼓励新型合作社、庄园等多种经济成份的发展，实现农业生产的规模化经营，平等对待个体与私营经济；积极鼓励农村劳动力向外转移；妥善处理人民内部矛盾，积极推进农村基层民主建设等。

在扶贫开发与少数民族发展方面，越南采取了一些具有针对性的举措，例如从1992年起实施的“消饥减贫”计划通过投资农村基础设施建设、鼓励少数民族定居定耕来实现贫困农户温饱问题的解决；1998年起启动的“135工程”通过国家每年向每个贫困乡提供资金或物资来推动农村道路等基础设施与学校、医疗机构等公共服务设施的建设；通过各种对口帮扶和干部与技术人员的倾斜政策来帮助贫困地区的发展。越南在1995年设立的“穷人银行”从国家财政和国内外社团取得资金，由国家管理，按照商业方式运作，通过向有切实可行的发展项目的贫困农户提供低息无抵押的小额贷款的方式来解决贫困农户发展生产时所面临的资金困难。对于少数民族地区，越南充分尊重当地少数民族的民族习俗与宗教信仰，对于正常宗教活动不干涉，同时又对教职神职人员加强管理，做好统战工作，在少数民族地区扶贫开发过程中通过基础设施建设、鼓励定居定耕和移民扶贫、减免赋税、发展教育文化事业与公共服务等措施来帮助少数民族地区的经济发展和少数民族人口的脱贫［18］。

四、发展中国家与发达国家在少数民族问题上的分歧

尽管保护少数民族利益、促进少数民族可持续的自主发展、包容多元化的文化已经成为了世界各国所广泛认同的共识，但是由于各自利益与价值观的不同，世界各国在少数民族问题的认识与政策取向上依然存在许多分歧，尤其是西方发达国家同广大发展中国家在对少数民族权利保护原则的理解上分歧巨大［19］。

（一）发展权与参政权孰优先

发达国家往往将少数民族权利片面等同于政治权利，并借此指责发展中国家采取的经济发展优先战略，认为发展中国家以经济发展为目的的一些经济、政治与社会政策限制了少数民族的政治参与，侵犯了少数民族的权利。然而发展中国家根据自身综合国力在世界中的实际地位，主张将国家与民族的生存与发展权置于优先的地位，声称只有在切实保障发展权，通过经济发展满足包括少数民族在内的全体国民基本需求。只有在一定的经济基础上才能够实现包括少数民族在内的全体国民的利益，如果不能保证国家发展和国民生活水平的改善而空谈保障少数民族的民主权利是毫无意义的。

（二）权利与义务的对等

西方发达国家所持有的个人主义的价值观往往突出强调个人自由与个人权利实现的重要性。与之相对，发展中国家尤其是许多亚洲国家则更加强调社会整体的价值，认为个人权利的实现需要以社会为条件，个人的价值在于其贡献给社会的价值，因而个人并不比社会更为重要。因此，发展中国家特别是许多亚洲国家主张不论国民个人的民族特征如何，其所享有的权利应当同其所承担的社会责任与义务是对等的，作为本国的少数民族首先应当对维护国家与社会的团结繁荣承担义务，而西方发达国家往往将之视为发展中国家对少数民族权利的限制。

（三）人权与主权孰高低

近年来，一些西方发达国家主张在国际事务中重视各国的人权状况，并提出人权高于主权的观点，认为当一个国家国民的人权受到损害时应当允许别国对之进行必要的干预。西方发达国家也往往以保护少数民族人权为借口干涉许多发展中国家的内政，甚至故意挑起民族矛盾、煽动民族仇恨、破坏发展中国家的民族团结与国家安全，对此广大发展中国家表示出坚决的反对。发展中国家认为，包括少数民族权利在内的国民人权的实现完全属于国家内部事务，应当建立在本国法律体系框架之内，而在国际事务中则应当以一国主权为基础。国民人权得到保障是建立在国家主权得到保障基础之上的，所谓西方发达国家的“人权高于主权”实质上是为干涉发展中国家内政寻求接口，事实上将损害发展中国家国民的基本人权。

［1］陈建樾.种族与殖民——西方族际政治观念的一个思想史考察［J］.民族研究，2008，（1）.

［2］李红杰.“一战”以前的国际法与“少数人权利”的保护［J］.民族研究，2004，（4）.

［3］廖敏文.种族与殖民——西方族际政治观念的一个思想史考察［J］.民族研究，2008，（1）.

［4］杨洪贵.瑞典少数民族政策评述［J］.世界民族，2008，（5）.

［5］郝时远，张世和，纳日碧力戈.瑞典萨米人及其驯鹿业考察报告［J］.世界民族，1996，（4）.

［6］王铁志，吴金光.澳大利亚的多元文化政策［J］.民族研究，1996，（4）.

［7］初祥.俄罗斯北方小民族的现代化与民族过程［J］.世界民族，2000，（4）.

［8］朱新现.苏联处理民族关系的教训启示：以民族关系和谐促进社会和谐［J］.蚌埠党校学报，2007，（3）.

［9］贾娅玲.印度少数民族政策及其对我国的启示［J］.湖北民族学院学报（哲学社会科学版），2007，（2）.

［10］任大鹏.印度的农业和农村发展政策［J］.世界农业，2002，（11）.

［11］熊坤新，陶晓辉.印度帮助落后地区的措施、成就和经验［J］.科技导报，2001，（9）.

［12］赵阳，田秀娟.泰国的山区扶贫与山民改造［J］.世界农业，1996，（9）.