从管理到治理——近十年来社会管理研究综述<br/>

从管理到治理——近十年来社会管理研究综述

2014-03-03付东东

西南交通大学学报（社会科学版） 2014年5期

付东东

(西南交通大学政治学院，四川成都611756)

20 世纪后期以来，世界范围公共管理改革的总趋势是从管理到治理。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称为《决定》)也首次引入“社会治理”，提出要提高社会治理水平。由管理到治理，一字之差背后体现的是理念、方式和制度的变革。社会治理与社会管理不同，不是通过强制命令的方式，而是通过合作、协商、确立共识的方式管理社会事务。学者和社会管理工作者从不同角度对社会管理转型进行了深入研究，提出了众多见解，取得了丰硕成果。

一、研究概况

纵观近十年学界对于“社会管理”问题研究的相关文献，根据不同学者关于“社会管理研究”这一命题的不同阐述角度，可以把相关论文归结为如下几类:

一是对社会管理概念的探讨。在我国，社会管理作为一个相对独立的概念，形成于20 世纪80 年代初期。丁元竹认为，社会管理是指在一定共同价值基础上，人们处理社会事务和提供社会公共服务的过程:社会管理的目标是实现社会公平、公正及社会效率，社会管理的对象是社会事业和社会事务，社会管理的主体是社会组织和政府，他们通过综合决策建立社会管理模式〔1〕。何增科提出，社会管理是政府和民间组织运用多种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程，其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会生活质量〔2〕。岳茂良认为，现代社会管理是一个以政府干预和协调为条件、以基层社区自治为基础、以非营利社会组织为中介，动员公众广泛参与的互动过程〔3〕。因此，社会治理不是一整套的规则与活动，而是一个持续的过程;这一过程的基础不是控制，而是持续协调的良性互动。

二是对社会管理体制改革的原因背景研究。近十年来，人们的思想意识、价值取向、道德观念更加多元，公民的公平意识、民主意识、权利意识、法治意识、监督意识不断增强，共享改革发展成果的愿望日益强烈，这些都给社会管理提出了新的要求。胡善德指出，改革开放以来，我国经济社会发生了深刻变革，产生了许多新的社会问题和社会矛盾，增加了社会管理的难度和复杂性。我国政府在推进行政管理体制改革中不断改革和完善社会管理体制，取得了显著成效。但从总体上看，我国政府的社会管理职能还比较薄弱，当前社会管理还面临着许多亟待解决的问题〔4〕。涂小雨认为，中国的改革如果不能在社会层面上尤其是社会保障、社会管理等关键领域取得重大进展，将会使中国共产党的执政合法性甚至执政地位受到严重挑战。因此，近十年来执政党开始着力在社会层面上取得改革的突破，积极培育新的执政合法性资源生长点，重塑形象，赢得民心〔5〕。

三是对社会管理体制机制改革及具体方法的构想。王勇总结指出了推进社会管理体制改革的五个着力点〔6〕。何增科就利益协调体制、社会保障体制、弱势群体保护体制、流动人口管理体制、民间组织管理体制、基层社会管理体制、社会服务体制、社会工作体制、社会治安体制、社会应急管理体制等十大社会管理体制改革提出了一些具体的设想和建议〔7〕。段华明指出，发达国家的社会管理角色经历了从“守夜人”到“警察”再到“保姆”的演化，这对当今中国有重要的借鉴意义:强调服务为先、民生为重的理念，着力发展社会事业;注重改革收入分配，促进社会公正;积极发展社会组织，调动民众主动参与社区事务，形成现代社会管理体制〔8〕。

四是对社会管理领域的拓展研究。焦存朝和杨文圣指出，实现社会公平是当代政府社会管理的核心价值取向。重塑政府社会管理的公平理念、调整社会管理的基本结构和政府社会管理的基本功能、构建政府社会管理的长效利益机制、把握政府社会管理的四个重要维度，是公平视域下政府社会管理创新的基本要求〔9〕。随着计算机网络应用技术的高速发展，网络这个新兴载体成为学者们研究社会管理创新的一个重要平台。吕志奎认为，社会管理创新的重点在于从国家发展的战略高度构建有效的社会管理体制机制和政策体系，中国社会管理创新需要通过七项战略来推动，即发展型社会管理、服务型社会管理、包容性社会管理、参与型社会管理、协作性社会管理、预防性社会管理和保障型社会管理〔10〕。施雪华提出，互联网的兴起使社会管理工作面临严峻的挑战，需要从政策鼓励、法律规范、行政监管、行业自律、财税引导、技术保障、公众监督和社会教育等角度促进社会管理创新〔11〕。盖宏伟和张婷婷指出，推动城市社区建设、强化城市社区的自治功能和服务功能，是促进基层社会管理创新的重要环节〔12〕。

二、发展脉络:从“一元管理”到“多元治理”的变革

通过对近十年相关文献的分析可见:社会管理的发展脉络体现为由“一元管理”到“多元治理”的转变过程。社会管理的区域不断衍生，社会管理的改革不断深化，社会管理的态度由专政式的管制向以人为本的人性化治理回归，社会管理主体向多元化发展，呈现出“官民共治”新格局。

(一)基层社会管理由单位制、街居制到社区制的转变

改革开放以来，中国社会发生了剧烈的变迁，在从传统的封闭的农耕社会向现代的开放的工业社会转型的过程中，我国的所有制结构出现了变化，社会流动越来越频繁，尤其是社会主义市场经济体制的确立，取代了高度集中的计划经济体制，这些都使得单位制失去了生存的土壤。何海兵详细分析了新中国成立以来城市基层社会管理体制的变迁，即从单位制、街居制向社区制转变，并就单位制形成的背景、发挥的功能、造成的后果、崩溃的原因，街居制演变的历程、面临的困境，社区制的主要特征、出现的原因、实践的模式等方面做了重点阐述，并对今后社区制的发展提出了三点思考〔13〕。

(二)社会管理体制改革的不断深化

刘继同提出，中国社会管理模式正由计划经济体制的静态管理向市场经济体制的动态管理转变，社会主义制度、民主政治、市场机制与社会福利完美结合是动态管理模式的核心社会机制与精髓〔14〕。姚华平提出，改革开放以来，我国经济体制改革、政治体制改革和社会管理体制改革经历了一个从非均衡走向均衡的过程，社会管理体制改革关键在于政府职能的转变和国家与社会关系的重构〔15〕。改革传统的社会管理体制，实现国家行政管理与社会自治管理的结合，构建党委领导、政府负责、社会协同、公民参与的多元主体协作治理模式，是我国社会管理体制改革的目标。孔繁金指出社会管理体制变革主要表现在:在社会管理模式上，由自上而下的单一垂直管理到上下结合的多元治理转变;在内容上，由以发展经济为主向促进农村经济社会全面发展转变;在目标上，由单纯注重扭转农村经济、文化、社会事业发展落后状况向统筹城乡发展、推进城乡经济社会一体化转变;在价值追求上，由让人民生活富裕向实现整个社会的公正和谐转变〔16〕。

(三)现实群体性事件与网络群体性事件处理态度的人性化回归

党的十八大指出，要正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道〔17〕。郝其宏认为，当前网络群体性事件和现实群体性事件呈现你中有我、我中有你、交织影响、交互发展的态势。对于网络群体性事件的处理，国家不能动用公权力加以制止，而是要采取尊重民意、分类处理的做法。在处理过程中，一是要对网络群体性事件阶段划分和危机指数进行综合分析;二是要及时回应民众诉求，处置责任主体;三是要跟踪舆情变化，适时调整策略，防范出现舆情反复和现实群体性事件〔18〕。李永宠和陈晋胜指出，群体性事件固然有危害社会的一面，也有其客观积极的作用，关键在于我们采用何种治理对策来解决此类问题〔19〕。焦占广和杨震鹅认为，我们必须以党的十八大精神为指导，克服片面的、短视的、应急性的处置理念，树立全面科学系统的战略创新处置思维。随着社会转型期的深刻变革，政府处理群体性事件的理念也必须创新，要带着深厚的感情做好群众工作，千方百计把群众工作做深、做细、做实，力争把矛盾化解在基层〔20〕。

(四)促进社会治理主体多元化

社会建设是中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局中的重要组成部分，社会治理是社会建设的重要内容，社会组织是社会治理的重要主体和依托。党的十八届三中全会《决定》提出了“创新社会治理体制”、“改进社会治理方式”、“激发社会组织活力”的目标。乔耀章通过对社会管理主客体关系的探究进一步对社会管理中的“社会”进行了再认识，并指出了关于社会管理的主客体在政界和学界的三种观点、主张或见解。他认为，社会管理不应当是某一学科的“独唱”，而应当是多学科的“合唱”，社会管理不应当出“单拳”，而应当出“组合拳”〔21〕。杨冬梅指出，我们党充分认识到政府不再是社会治理的唯一主体，社会组织也是社会治理的主体之一，社会组织以其独有的特质和优势参与社会治理领域，能够承接政府部分社会管理的职能，是促进社会治理主体多元化、增强社会发展活力、提高社会治理水平不可缺少的重要组织形式〔22〕。

(五)营造官民共治的新格局

官民共治的新格局就是政府导向作用和社会组织协同作用相结合的良性互动格局。在这一新格局下，政府不应该是大包大揽的全能型政府，而应该是职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。社会组织是公民参与社会公共事务的重要渠道，是推进城市“居民委员会”以及农村“村民委员会”为主要载体的基层群众自治组织完善和发展的重要动力。俞可平谈到，作为公民社会的基础，各类社会组织或民间组织在经济生活、政治生活和文化生活中正在发挥日益重要的作用，要努力营造官民共治的社会治理新格局:党和政府要进一步完善法规，依法对社会组织进行管理;要加快放松对社会组织的管制，更多地给予培育和扶持。政府应当广泛吸收社会组织参与公共政策的制定，特别是积极发挥社会组织在社会管理创新中的重要作用，鼓励它们承担更多的公共服务〔23〕。张康之认为，政府所要做的工作就是创造社会自治的条件，引导社会自治，鼓励社会自治和激发社会成员自我治理的热情〔24〕。但是，随着社会自治力量的形成，政府对社会自治的干预就可以逐渐减少，放手让社会自治力量去优化自治体系。治理者与被治理者之间的界限已经被打破，社会自治作为新型社会治理方式的基本内容，将引导人们在一切方面彻底走向平等。社会自治是以普遍合作为其基本内容的社会治理，而合作必然是以平等为前提的。只有人们之间是平等的，才会有真正的合作。

三、研究反映的社会发展背景与社会管理思想

由“一元管理”到“多元治理”的发展脉络，体现的是社会发展背景的变迁与社会管理思想的不断演进。

(一)改进社会治理方式的现实背景

党的十六届三中全会提出，要完善政府的社会管理和公共服务职能。党的十六届四中全会提出，要加强社会建设和管理、推进社会管理体制创新，并首次提出了建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。党的十六届六中全会提出，要创新社会管理体制，激发社会活力。党的十七大再次提出，要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制;要最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素;要妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制。党的十八大提出，要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。要提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。党的十八届三中全会《决定》明确提出要创新社会治理体制，提高社会治理水平。这说明，我们党对社会治理的认识，对社会主义社会建设规律的认识在不断深化和提高，充分体现了我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识得到了新升华。

(二)中国社会管理思想的演进情况

当今我们所探讨的“社会管理”，是一个颇具中国特色的概念。岳茂良梳理了学界总结毛泽东、邓小平、江泽民的社会主义社会建设思想，并认为中国特色社会主义社会建设和社会管理思想是中国特色社会主义理论的重要组成部分〔3〕。俞可平详细阐述了国家治理体系的三大要素和国家有效治理的三个基本问题，以及统治与治理的五个区别和贯彻十八届三中全会《决定》的六点必要举措〔25〕。党的十八届三中全会《决定》明确提出“创新社会治理体制”、“提高社会治理水平”，并正式使用了“社会治理”概念，这充分体现了我们党对社会主义建设规律认识的升华。十八届三中全会提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。社会治理和社会管理一字之差，但是有着关键的不同，社会管理是以政府单向性行政手段为主的管理，而社会治理则是多元化主体参与的共同治理。

四、结语

社会管理是一个系统工程，从不同的视角可以有不同的认识和相应的措施。党的十八届三中全会将“社会管理”改为“社会治理”，其中包含着深刻的意蕴。我国社会管理改革逐步受到党和政府的重视，通过分析近十年来不同学者对社会管理领域的相关研究，可以看出，自改革开放以来，我国社会管理体制改革逐渐地提上了重要的议事日程，也取得了一些成就。正如我们上文提到的社会管理体制的变革，社会管理主体的多元化，政府在社会管理过程中态度和角色的转变等。但是，从总体上来看，我国社会管理体制改革仍存在着诸多问题。我们还需要根据当今的世情国情，积极利用网络这个新兴平台，充分发挥多元主体的作用，加强顶层设计，探索出一套真正体现官民共治、良性互动的社会治理体系，从而更好地适应现代化建设的需要，推动国家治理体系和治理能力的现代化。

〔1〕丁元竹.中国社会管理的理论建构〔J〕.学术月刊，2008，(2):26.

〔2〕何增科.社会管理体制改革与和谐社会建设〔J〕.甘肃行政学院学报，2007，(4):8.

〔3〕岳茂良.中国特色社会主义社会管理研究综述〔J〕.毛泽东思想研究，2012，(5):156，154.

〔4〕胡善德. 对加强政府社会管理的思考〔J〕. 行政与法，2008，(5):1.

〔5〕涂小雨.中国梦视域中的社会管理创新〔J〕.中国浦东干部学院学报，2013，(7):9.

〔6〕王勇.近年来我国社会管理问题研究综述〔J〕.云南社会科学，2007，(5):31

〔7〕何增科.深化十大社会管理体制改革的具体构想〔J〕.北京行政学院学报，2012，(2):16.

〔8〕段华明.发达国家社会管理对中国的借鉴意义〔J〕.社会学评论，2013，(4):23.

〔9〕焦存朝，杨文圣.公平视域下政府社会管理创新问题的思考〔J〕.宁夏社会科学，2008，(2):8.

〔10〕吕志奎.社会管理创新的战略思考〔J〕. 政治学研究，2011，(6):96.

〔11〕施雪华.互联网与中国社会管理创新〔J〕. 学术研究，2012，(6):43.

〔12〕盖宏伟，张婷婷.推动城市社区建设助力基层社会管理创新〔J〕.中国社会科学研究论丛，2013，(1):185.