法学视角下评析中国未来加入OECD的实体及程序机制

许健



法学视角下评析中国未来加入OECD的实体及程序机制

许健

（武汉大学 法学院， 武汉 湖北430072）

作为推动世界经济变革及各国政策改良的重要组织之一，OECD（经济合作与发展组织）对于世界的影响不可限量，美国、英国等的加入更突显出该组织的重要性。因此，不难理解，各主要经济体加入OECD进行同台竞技是未来的趋势之一，据此，本文将以OECD内部各个公约路线图为例，深入分析中国未来加入OECD的意义及各项实体及程序性加入机制的内涵，以期达到为中国未来加入OECD起到参考性作用的目的。

OECD；经济体；经济变革；实体机制；程序机制

一、OECD背景分析及中国加入OECD问题的提出

OECD经济合作与发展组织（以下简称OECD），从官方统计数据来看，OECD成员国占全球国家数量不及15%，而其GDP比重却占全球的55%，由此可见经济合作与发展组织的重要性[1]。近年来，OECD一反常态，积极谋求与中国建立正式合作关系。2001年3月，中国应邀派团出席OECD部长级特别对话会议，当年12月，中国又成为OECD科技政策委员会观察员国参加该组织的财政事务委员会（CFA），2006年9月14日，OECD税收管理论坛（FTA）在韩国首尔召开，会后发表“首尔宣言”，内容包括税收征纳协作、信息资料共享、加强税收筹划管理以及制止跨国逃税等。出席此次会议的国家除其他30个成员国外，还包括中国等非成员国，至此，中国一直与OECD在各项经济领域保持密切的联系①。据此，不难看出，中国加入OECD已势在必行，目前，我们面临着机遇，同时，我们也面临着挑战，因此，我们需要认真辨析未来OECD的走势，把握其主要内涵，制定应对之策，实施互利共赢的开放战略，努力维持我国的战略机遇期。

（一）OECD背景探讨

1.OECD的历史成就

OECD经济合作与发展组织（以下简称OECD），前身为“OEEC（欧洲经济合作组织）”[2]，从其正式生效至当前已逾50年，纵观50年的历史，它有力的帮助国际社会各成员国更好的完善其经济和社会政策，并促进了各成员国经济的发展进而在一定程度上保障了国际社会经济秩序的稳定。OECD作为一位促进经济增长和保障公平的改革设计家，它拥有由国际权威专家组成的专业评审委员会、高水平的秘书处、世界一流的信息收集方法、严格的同行审查程序以及以证据为基础的各项政策建议。正是因为如此，OECD才能在50年的时间内取得上述各项可喜的成就。

当前的国际经济环境正在发生翻天覆地的变化，金融危机席卷各国，对国际社会各国的进一步经济交往产生了不利的影响。现如今，发展经济、降低失业率、加强对金融部门的监管、强化合作已经成为各国共同的话题[3]。在当前不断变化的国际社会中，OECD始终致力于维护以法治为基础的民主价值，保护人权及促进各国遵守公开、透明的市场经济原则。该组织的核心目标是推动国际社会经济发展的公正、公平和繁荣、提高各国就业率和人民的生活水平。为达到上述各项目标，OECD通过分析来确定当前阻碍目标实现的各项障碍，据此，OECD会设计出不同的改革方案予以解决。

当前国际社会的趋势之一是发展经济，OECD也在顺势而为，努力成为维护国际社会经济秩序的中坚力量。一直以来，OECD致力于协调各国的市场职能与政府调控之间的关系，抵制地区性保护主义，鼓励各国出台公平、高效的税收和投资政策，增加就业，推动各国商业运行的公开、透明，此外，OECD吸取了最近几次的金融危机的教训，帮助各国努力构建一套新的经济分析框架以更好的应对未来各项金融危机。现今，OECD各成员国的经济水平保持稳定，就业率在原有的基础上有了一定程度的提升，政策的制定及市场的开放进一步公开、透明等等，这一切的成果与OECD的努力分不开。

2. OECD机制的灵活性

从OECD内部机制来看，除了近30项决定及一些国际条约之外，大多数OECD法律文本都是不具有法律约束力的软法。尽管如此，这些国际软法在OECD各成员国间也得到了认真对待，很多此类法律文本的内容都成为了各成员国政治上的承诺。以国际层面上谁污染、谁治理原则为例，在环境与发展里约宣言前，该项原则最早出现在OECD不具有约束力的法律文本中[4]。同样，“OECD在财政领域所制定的各项国际性标准几乎都不具有法律约束力”[5]。虽然不具有约束力，但此类具有软法性质的文本在未来将被OECD作为解决各成员国内新问题的重要选择。

不仅如此，OECD与其它国际性组织相比，在法律条款的制定和实施上具有一定程度的灵活性，OECD各项具有法律约束力或不具有法律约束力法律文本都需要采取协商一致的方式予以通过[6]，因此，一旦OECD中的法律文本得以通过，即使不具有法律约束力，OECD各成员国应采取一定的方式来落实其中的内容，落实的过程会有一套严格的同业审查程序进行监督。尽管如此，如果某一成员国无法落实其中某一项建议或条款，它可以在该项法律文本通过的时候予以放弃或作出保留[7]。

由此可见，OECD之所以能够在50年当中取得相应的成就，这与它内部的法律机制息息相关。首先，OECD大部分法律文本不具有法律约束力，因此，它就可以为谈判各国履行该项法律文本的内容提供时间上的弹性；其次，在通过某一法律文本时，任何成员国如果无法具体落实该法律文本，可以在通过该项法律文本时予以放弃或作出保留，可一旦通过该法律文本，没有宣布放弃或作出保留的国家需要采取一定的措施来具体落实该项法律文本的内容，并且落实的过程要受到OCED同业审查的监督。因此，这种方式一方面保证OECD能够较为容易的通过法律文本，另一方面也保证了各国能够具体落实该项法律文本的内容。最后，即使成员国在某一通过的法律文本中宣布放弃或作出保留，笔者认为，未来该国还是会遵守其中的条款，理由如下：在OECD内部，当绝大多数成员都遵守某项条款时，它即在该组织内部具有了造法的性质，即使其它成员国可以不遵守该项条款，但它们会在未来通过实践的方式将其作为习惯法予以遵守。据此，不难理解，OECD较之其它国际组织则更容易取得成果，其具有的义务履行的灵活性更能从长远推动国际社会法治的发展。

（二）中国加入OECD问题的紧迫性

通过上述的分析，不难理解，OECD在过去的50年取得了较大的成就有其合理依据。一直以来，OECD作为新思想诞生的催化剂，在过去的50年中为国际社会新且更为严格的标准制定提供了一个较为理想的平台。这个组织所采用的创新型方法能够在一定程度上帮助各成员国政府有效的解决所面临的新问题，这也使得非成员国对于OECD中各项法律文本产生了浓厚的兴趣[8]。一些OECD的标准后来发展成为国际社会的普遍标准并被其它国际组织立法予以吸收等等。

正因OECD拥有上述各项优点，中国才有必要考虑加入OECD，以谋求未来国际社会经济领域的话语权。除此以外，笔者认为，中国未来加入OECD后至少会在以下两个方面得到发展：

首先，区域性合作加强。50年的发展使得OECD成为国际社会推动全球经济发展的重要力量之一，中国加入其中必定会产生一定程度的外溢效应，促进其与其他主要经济体之间的合作，这有助于未来中国实现经济上与他国互利共赢的同时进一步加强全球规则重构的话语权的目的。

其次，有助于中国在全球价值供应链中生产分工布局的调整。在全球化背景下，各国经济高度融合，全球价值链已经形成。但由于各国科技发展水平参差不齐，产业政策效果不一，全球价值链中的生产分工一直处于动态调整当中，OECD作为推动未来价值供应链的进一步调整的重要力量，加入其中会在一定程度上促进中国的产业价值链的调整，利用其中的规则发扬本国的比较优势，进而更好的应对西方发达经济体的竞争。

二、中国加入OECD实体性及程序性义务的比较分析

21世纪以来，国际社会出现了一些新的变化，国际社会组织化也出现了新的发展趋势，各国经济政策的外溢效应增强，保护主义抬头。世界贸易组织（WTO）曾将经济合作与发展组织（OECD）解读为能与世界贸易组织（WTO）并驾齐驱的国际组织之一，由此可见经济合作与发展组织的重要性[9]，当前，摆在我们面前的既是机遇也是挑战，正因如此，我们需要认真辨析未来该组织的走势，把握其加入规则特点和内涵，制定应对之策，趋利避害，顺势而为，实施互利共赢的开放战略，努力维持我国的战略机遇期，实现和平发展。

（一）中国加入OECD实体义务探析

1. 一般性实体义务概述

OECD对于申请国的实体性义务规定并不一致，但存在相似性[10]。笔者在研读和分析后，中国加入OECD时应承担的一般性实体义务包含以下几个方面：

（1）OECD组织的基本价值

OECD理事会认为申请国应与各成员国一起致力于维护OECD各项基本价值，这些基本价值构成了OECD各成员国之间达成共识的基础，接受这些基本价值是各申请国成为OECD成员国的前提[11]。从本质上而言，这些基本价值与联合国宪章有相似之处，规定了具有法律人格的组织的最高目标，对于各成员国具有普遍约束力，具有宪法性效力。具体而言，这些基本价值主要包括各成员国应致力于以法治、尊重人权、遵守公开透明的市场经济准则及可持续性发展为基础的多元化民主的建设。除此以外，基本价值还包括各成员国间应进行以经验共享、最佳实践、开诚布公及平等对话为基础的国际合作。

（2）OECD公约中所包含的各项义务

申请国主要的义务包括②：

a）接受OECD公约第1款中所包含的各项组织目标③；

b）履行OECD公约第2款中的各项承诺；

c）承担OECD公约第3款中的各项义务。

除此之外，OECD申请国的义务也包括以下各项内容：

a）申请国应接受在加入时已生效的各项“组织法案”④，但申请国在特定情形下有权拒绝接受某一法案或有保留的进行接受；

b）申请国应适时接受OECD各成员国已普遍接受的特定规则、标准和基准；

c）申请国应与OECD达成一项有关OECD特殊权利和豁免的协议，以保证OECD运转的独立性；

d）申请国应接受OECD的工作方法。

基于以上分析，不难看出，如欲加入OECD，除了公约中必须遵守的宪法性条款外，申请国可以对绝大部分的法案进行选择，并有权决定是否保留，这个过程考验能力和智慧，需要慎重把握。

2. 一般性实体义务的划分解读

以上笔者对申请国所应承担的一般性实体义务作了概述，但为了达到各申请国整体上接受OECD各项法案的目的，理事会认为应对申请国无条件接受的组织法案和可以作出声明、排除适用或提出保留的组织法案进行区分[12]。虽然对各个国家的要求不一致，但OECD对于实体性义务给予了较为明确的区分[10]4-5。笔者在经过研究后认为，中国未来加入OECD所承担的强制性义务与选择性义务的区分如下：

（1）强制性义务

针对以下各项法案，申请国应无条件进行接受，笔者概括如下：

a）OECD各项基本价值；

b）与OECD达成一项有关OECD特殊权利和豁免的协议；

c）OECD的工作方法；

d）适用于金融和预算事物的规则，其中最重要的是金融条例；

e）适用于人事事务的规则，其中最重要的是适用于官员的人事条例和规则；

f）OECD的程序性规则，针对管理、非成员国经济体参与、文件分类的理事会决议以及任何其它理事会审议通过的涉及组织功能的内部决定、决议和结论；

g）OECD行政法庭的各项裁决。

上述内容基本上反映出OECD的纲领性要求，突出了OECD的法律人格独立性，同时，再一次强调条约必须遵守及裁决必须执行的原则，这与国际法的基本原则不谋而合。

(2) 选择性义务

OECD内部除上述各项强制性义务以外的所有义务都可称之为选择性义务。OECD对于申请国的选择性义务的规定较为分散[10]5-7。在经过细致分析后，笔者认为，中国未来加入OECD中所承担的选择性义务主要包含以下两个方面：

a）针对成员国实体性政策事宜的各项法案和法律文本。

b）OECD针对成员国实质性政策的内容而作出的一系列重要的决定和建议。但是决定和建议有着本质性区别：决定具有法律约束力，除非成员国在决定通过时声明放弃；建议不具有法律约束力，建议作出后应提交至各成员国进行斟酌，如果成员方认为该建议适宜，则会实施该项建议的内容。

c）除上述各项义务以外，OECD在实践中也会产生一些新的法律文本，例如有关环境或社会政策的部长级宣言以及在OECD框架内发展而来的国际协定或国际协约（如有关反行贿，出口信贷和造船业等的国际协定或国际协约），这些法律文本还未被OECD相关机构予以采纳，因此，它们还是未拥有正式条款的组织法案，但它们已经在OECD中得到了各成员国政府的同意并已由理事会备案。它们通常由OECD相关机构进行监督并在OECD日常工作中扮演着重要的角色。

原则上，申请国针对上述三项内容可以作出四种选择即接受、拒绝、通过作出保留或声明的方式予以接受、通过达成特定实施时间框架协议的方式予以接受。此外，各国可以根据自身的实际对上述法案和法律文本进行选择性接受，但这种接受要与OECD可承受的范围保持一致，因为OECD各项审查机构还会对成员国选择性接受的范围进行审查，以此来综合性评估其遵守规则的意愿和能力。

（二）中国加入OECD程序性义务分析

OECD对于申请国的程序性义务的规定较为分散[10]8-9，笔者在分析和研读的基础上认为中国未来加入OECD应会承担以下各项程序性义务。

1．一般性程序探析

（1）针对申请国履行OECD各项实体性法律文本的评估

为了使理事会能够在全面了解的基础上对是否邀请申请国加入OECD公约作出最终决定，申请国需要在其加入该组织公约前对OECD框架内所有选择性义务的法律文本进行选择。申请国选择的对象不仅包括谈判过程中OECD框架内所有的实体性法律文本而且还包括未来申请国加入之时OECD新增加的法律文本。理事会在对申请国作出的选择进行评估前，OECD各委员会和其它部门会对申请国在相关领域承担成员国义务的意愿和能力进行评估并提出正式意见，OECD秘书长会基于这些正式意见的内容向理事会提供最后建议。申请国需要完全接受强制性义务的各项法律文本的内容，因此，不需要在此类法律文本中作出选择。

申请国针对OECD各项实体性法案及其它相关的法律文本的选择是理事会评估其承担未来成员国义务的能力和意愿并基于此作出允许其加入OECD决定的关键性因素[13]。因此，申请国应尽可能少地作出拒绝或通过保留、声明的方式予以接受的选择。

一般而言有关申请国加入时的谈判时间始于该国向OECD秘书长正式提交“初始备忘录”之后⑤。如果申请国希望通过作出保留的方式来接受某些义务或承诺，则必须在初始备忘录中进行解释以证明其合理性。如果申请国需要通过达成特定实施时间框架协议的方式予以接受某一法律文本，则需解释作出该项申请的理由。实施框架内容必须合理，申请国应提供具体的实施计划以保证未来该国的立法及政策与OECD各项法律文本的要求保持一致。

申请国针对特定的法律文本所作出的选择可能会随着与OECD秘书处讨论的深入而有所调整，调整后的部分将会提交至OECD相关的机构进行审议。申请国针对其它不需要OECD相关机构审议的选择将由秘书长进行审查，审查的最终结果将会展现在他提交至理事会的分析报告中。在准备分析报告前，秘书长会咨询相关领域的机构主席的意见。在审议程序中，经过修正后的备忘录内容将包含于该申请国所作的声明当中。如果申请国受邀加入OECD公约，那么，该项声明会列明申请国针对上述各项选择性法律文本所作出的最终选择，此外，声明还包括申请国作出的各项例外与保留的选择。

（2）申请国的政策和实践与OECD最佳政策和实践之间一致性的评估

在提交至理事会的评估报告中，各评审委员会会对申请国在相关领域的政策和实践与OECD最佳政策和实践之间的一致性进行评估⑥。评估的标准主要包含两项内容：1，OECD各成员国普遍遵守的各项规则、标准和基准；2，路线图中所规定的各项“核心原则”⑦。

2.技术性审查解读

如前文所述，秘书长在向理事会提交最终的分析报告前会充分考虑各机构的技术性审查内容，由此可见，各机构的技术性审查内容是影响理事会作出最终决定的关键性因素，OECD对于技术性审查的规定较为一致[10]10，据此，笔者认为，中国未来加入OECD所经历的技术性审查应由以下各项机构予以完成。

（1）主要的机构技术性审查

按照OECD的要求，技术性审查的机构分别是：投资委员会；国际商业交易行贿工作组；财政事务委员会；化学制品委员会；环境政策委员会；公司治理委员会；金融市场委员会；保险与私人养老金委员会；竞争委员会；科技政策委员会；生物技术工作组；信息、计算机与通信政策委员会；消费者政策委员会[14]。它们在各自的职责范围内，会针对申请国在OECD各项法律文本、标准和基准中所作的选择进行审查，此外，它们还会在深入分析申请国经济和社会实际情况的基础上针对该国的政策的适宜性进行审议。每个机构会向理事会提供一份职责范围内的评估意见报告以衡量申请国未来承担成员国义务的能力和意愿，同时也用以确定申请国与OECD各成员国在最佳实践方面的一致性程度。

（2）其它机构的技术性审查

加入过程同样包括对申请国的总体经济政策以及在一些很少或几乎没有OECD法律文本进行约束的关键性领域的政策评估，目的是保证申请国与成员国在政策之间能够达到最大程度的契合。在审查的过程中，理事会会向秘书长寻求帮助，秘书长会联系OECD各委员会和其它相关机构并由各委员会和其它相关机构针对上述事宜提供正式意见。理事会在没有必要或无法要求OECD相关机构在某些领域提供正式意见的情况下会向秘书长寻求帮助，最终由秘书处向理事会针对该事宜向理事会提供分析报告[10]9-21。

结语

作为当今国际社会中主导国际经济秩序的力量之一，OECD必将对世界的贸易产生极为重要的影响，它在50年间所取得的成就充分说明了这一点[15]。因此，作为当前国际社会第二大经济体的中国在和平发展的国际主题中有必要借助OECD的力量来实现平稳崛起的目标，提升自身的外溢效应，增强国际社会经济规则制定的话语权，最终带领本国的产业走向国际社会价值链的顶端。

[注释]

① 详情参看：http//www.oecd.org/oecd Economic Outlook.

② 具体的义务主要依据1960年12月OECD筹备委员会的报告内容得出。

③ 具体组织目标内容在组织成立时就已设立，体现在政治、法律和金融等方面，下文会对其中的主要内容做详细分析。

④ OECD的组织法案的内容较为丰富，主要包括规则、条款、实体性法律文本及理事会作出的各项决定和决议等。

⑤ 初始备忘录中会详细说明申请国在何种程度上接受OECD各项实体性法案和其它相关法律文本中的义务，并包括针对申请国立法和政策与以上各项义务的一致性评估内容。

⑥ 具体是指OECD内部被公认为模范性的政策和实践，以供参考。

⑦ 此类核心原则主要包含于各委员会的技术性审查的标准当中。

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[10] OECD.Roadmap for the accession of the Russian federation to the OECD convention: report of OECD Council[R].Paris: OECD,2007.

[11] DOUMA S,ENGELEN F.The legal status of the OECD commentaries[M]//WARD D A.Is there an obligation in international law of OECD member countries to follow the commentaries on the Model?Amsterdam:International Bureau of Fiscal Documentation,2008:73-94.

[12] NORMAN G,TRACHTMAN J P.The customary international law game[J].American Journal of International Law,2005(4):124-127.

[13] SANTNER A L.A soft law mechanism for corporate responsibility:how the updated OECD guidelines for multinational enterprises promote business for the future[J].GEO. WASH. INT’L L. REV.,2008,375:375-376.

[14] OECD.Accession:Estonia, Israel and Slovenia invited to join OECD:report of OECD Council[R].Paris:OECD,2010:2.

[15] GUZMAN A T.The design of international agreements[J].European Journal of International Law,2005(4):579-612.

Review of the Legal Entities and Procedures for China’s Future Accession to the OECD from the prospective of Law

XU JIAN

OECD(Organization for Economic Cooperation and Development), one of the most important international organizations for the world economic reform and governmental policy amendment, is having a severe impact on global economy. United States and UK’s participation in the group once again highlights the importance of OECD. Therefore, it is not difficult to find that major economies in this world would follow the step of the United States to participate in the OECD. Hence, writer here would take the roadmaps for the accession to the OECD convention to illustrate the legal entities and procedures that China would face in the future accession to the OECD in order that it may serve as a reference for China’s accession to the OECD in the near future.

OECD; major economy; economic reform; legal entities; procedures.

D813.7

A

1008-472X(2014)07-0097-06

2014-04-28

许 健（1987-），男，河南固始人，武汉大学法学院国际法所博士研究生，研究方向：国际法。

本文推荐专家：

迟德强，山东大学法学院，副教授，研究方向：国际法、WTO法。

崔晓静，武汉大学法学院，教授，研究方向: 国际经济法、国际税法。