保护少数民族文化权利立法状况考察

姜战朝

（四川大学法学院 四川成都 610064）

保护少数民族文化权利立法状况考察

姜战朝

（四川大学法学院 四川成都 610064）

文化权利是公民基本权利，保护少数民族文化权利是全面实现人权价值的必然要求。随着城市化进程的不断加快，对保护少数民族文化权利的法律体系提出了新的更高要求。文章从国家立法、国家部门立法和地方立法方面，分析了我国多层面、全方位构建和完善少数民族文化权利保护体系，提出保护少数民族文化权利立法体系的完善是一个动态的过程，应当随着社会的发展和时代的进步不断更新理念、拓展内容、强化措施。

少数民族；文化权利保护；国家立法；部门立法；地方立法

中共十八大提出，要“建设优秀传统文化传承体系，弘扬中华优秀传统文化。繁荣发展少数民族文化事业”。繁荣民族文化，保护少数民族文化权利是党和国家的重要工作内容。随着改革开放的不断深入，城市化进程的不断加快，少数民族传统生活方式及其民族文化特性产生了不同程度的变迁，而传统生活方式和民族文化特性是民族文化的核心内容，这对保护少数民族文化权利工作提出了更高的要求。法律是保护民族文化权利的重要手段，目前，国家已从立法、司法，从中央政府、国家政府部门和地方政府多个层面，全方位构建日趋完善的法律保护体系。

一、国家立法保护少数民族文化权利

中共十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的指导方针，这成为我国法制建设的一个新的历史起点。2000年，《中华人民共和国立法法》正式颁布实施，立法本身也被纳入法制化轨道，从而带动涉及经济和社会发展各个领域立法的良性发展进程。中共十八届四中全会进一步提出“全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标。从保护少数民族文化权利立法状况看，党和国家为保护少数民族文化权利作出了巨大努力，多层次、全方位的法律体系逐渐形成，保护少数民族文化权利的立法日趋完善[1]。

从国家立法层面看，主要有《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国著作权法》、《宗教活动场所管理条例》等法律法规对少数民族文化权利进行保护。

（一）《中华人民共和国宪法》保护少数民族文化权利

中共十八届四中全会提出“建立以宪法为核心的法治体系”。宪法是国家的根本大法，为保护少数民族文化权利提供根本保障。我国宪法确定了“平等、团结、互助”的民族关系，并提出了民族平等、禁止民族歧视和民族压迫、帮助少数民族发展经济和文化等方针政策。特别是明确规定了各少数民族的平等权、文化发展权、风俗习惯权和语言文字权等基本权利。这就从宪法的高度对包括文化发展权利在内的少数民族权利予以了根本确认，这也是制定相关法律的根本依据。宪法对公民的文化权利进行了明确规定：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。”[2]这就对公民的文化自由权和受益权予以了根本确认。少数民族群众作为中华人民共和国公民，其文化权利也得到宪法的根本保障。

我国宪法将民族区域自治制度规定为国家的一项基本政治制度，对民族区域自治地方自治机关的职能做了详尽的规定，明确指出保护民族文化遗产、繁荣民族文化是其重要职能，这也为保护少数民族文化权利提供了保障。

（二）《中华人民共和国民族区域自治法》及《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法＞若干规定》保护少数民族文化权利

《中华人民共和国民族区域自治法》在宪法基础上进一步将民族区域自治制度具体化、系统化。民族区域自治的实质就是保护少数民族权利，当然也包括文化权利。也就是说，民族区域自治是手段，保护少数民族合法权益才是其最终目的。民族区域自治制度这一基本政治制度体现了宪法中规定的平等、团结、互助的处理民族问题的基本原则与尊重和保障少数民族自主管理本民族内部事务权利的基本精神。区域自治法保障各民族在平等、团结、互助的基础上实现共同繁荣。

对于少数民族文化权利的保护，区域自治法也有明确规定。自治机关有权自主发展文学艺术、广播影视、新闻出版等文化事业，并承担保护和抢救少数民族文化遗产、继承和发扬民族传统文化的义务。[3]该法以法律的形式对少数民族语言文字、文学艺术、广播影视、新闻出版等文化权利予以保障，少数民族成员有权保留和继承本民族世代传承的风俗习惯，有权使用本民族语言文字。在城市化背景下，国家也有义务保护好各少数民族珍贵文物、名胜古迹等文化遗产。法律是有效保障少数民族文化权利的重要手段，民族区域自治法是保护少数民族文化权利的重要法律文件。

《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法＞若干规定》对保障少数民族文化权益进行了更为详尽的规定。文件指出，民族区域自治地方上级人民政府要从政策和资金上帮助辖区内各少数民族发展文化事业，要加强文化基础设施建设，建立和完善公益文化服务体系。要帮助民族区域自治地方人民丰富文化生活，定期举办运动会、文艺汇演等文化活动，要支持民族文艺创作，在各领域丰富少数民族文化生活。文件同时还指出，民族区域自治地方上级人民政府有义务帮助和支持地方自治机关保护和抢救各民族物质文化遗产和非物质文化遗产，包括对各类名胜古迹、珍贵文物、重要典籍等进行保护、搜集和整理。[4]从以上两个文件的颁布实施可以看出，国家对少数民族文化保护工作非常重视，而且已经基本构建了保护少数民族文化权利的法律体系。在这个法律体系保障之下，各少数民族依法自由行使其文化权利，这为繁荣民族文化、保护文化遗产、保障民族文化权利提供了基本法律保障。

（三）《中华人民共和国文物保护法》保护少数民族文化权利

文物是民族文化的历史见证，也是民族文化得以世代传承的载体。在城市化进程中，少数民族聚居地也必然进行规划重建或者改建，这就涉及到当地标志性建筑物等文物的选择性保护问题。这些文物是当地少数民族文化精神的体现，是当地人民的精神寄托。因此，保护少数民族文化权利必然要求保护民族文物。

民族文物作为少数民族传统文化的重要组成部分，必然是国家保护传统文化的直接对象。而法律是国家保护传统文化的重要工具，因而，民族文物也是国家法律保护的直接对象。《中华人民共和国文物保护法》的颁布实施标志着国家对民族文物的保护进入了法制化轨道。虽然该法在内容上侧重于文物的管理，但是明确将少数民族文物列入保护范围。这就从法律上确认了保护少数民族珍贵文物的合法性。

该法对文物的范畴进行了明确界定，将其概括为五个方面的内容。一是具有科学、艺术、历史价值的古建筑、古遗址、古墓葬、石刻、壁画、石窟等；二是具有纪念、教育、史料等重要价值的与重大历史事件或者重要历史人物相关的建筑物、实物、史迹；三是具有历史价值的工艺美术品和珍贵艺术品；四是具有重要历史、科学、艺术价值的文献、图书、手稿；五是反映民族历史变迁的具有时代特征的代表性实物。[5]

如前所述，旧的《文物保护法》在内容上侧重于文物的管理，而在文物保护的法律责任方面则显薄弱。从上世纪90年代开始，国家就开始致力于修订工作。2002年，新的《文物保护法》颁布实施，新法在旧法的基础上，新增了文物保护法律责任的相关规定。对于文物范畴的界定仍然沿用旧法的表述。2007年，再次对该法进行了修订，仍然保留了文物范畴方面的条款。

《文物保护法》的颁布实施和多次修订，表明了党和国家对少数民族文物保护工作的高度重视，也表明了党和国家对保护少数民族文化权利的高度重视。正是在该法的保护之下，我国各民族的重要文物才得以留存，民族传统文化也得以传承。

此外，我国还签署了《武装冲突情况下保护文化财产公约》等国际公约，这些国际公约和《文物保护法》一起构成了较为完备的文物保护体系，对文物保护工作具有重要的现实价值。

（四）《中华人民共和国著作权法》保护少数民族文化权利

文物是重要的民族文化遗产，受到相关法律的保护。文物是有形的物质文化遗产，其他诸如著作、民歌等非物质文化遗产也是少数民族文化的重要组成部分，也需要法律保护。近年来，政府投入大量的人力、物力、财力，进行少数民族非物质文化遗产的整理、保护和研究工作，也取得了较为突出的成绩。对少数民族文化的保护和传承起到重要的作用。从立法上看，对于少数民族非物质文化遗产的保护，集中体现在《中华人民共和国著作权法》等法律条文中。

《著作权法》于1990年正式颁布实施，并于2001年将民间文学艺术作品著作权纳入该法保护范围。在《著作权法》的指导下，国务院于2004年出台《著作权集体管理条例》，对民间文学艺术作品的保护进行了具体详细的规定和说明。从法律上承认和保护民间文学艺术作品的著作权也是保护少数民族文化权利的必然要求。

同时，世界知识产权组织也积极推动各国构建民间文学艺术作品著作权国内法保护体系，并提供示范法条。这对于多民族的发展中国家具有重要的现实意义。我国是典型的多民族的发展中国家，在这方面应当积极借鉴世界知识产权组织的示范法条，同时结合国内民族文化实际状况，进一步发展和完善相关法律。

（五）《宗教活动场所管理条例》等宗教行政法规保护少数民族文化权利

宗教建筑是少数民族文化传承的重要物质载体。在城市化进程中，少数民族文化受到冲击，少数民族在这个进程中逐渐融入新的城市文化，但是，他们对原居住地具有民族特色的建筑物具有深厚的感情，对原居住地的社区共同文化具有强烈的认同感。因此，在城市化进程中，政府对少数民族特色建筑特别是宗教建筑的保护成为保护少数民族文化权利的重要内容。少数民族因其宗教信仰而对宗教建筑具有特别深厚的感情，这也是其民族共同文化的感情寄托。党和政府高度重视少数民族宗教建筑的保护，1994年，国务院发布《宗教活动场所管理条例》，对于少数民族宗教建筑的保护起到了重要作用。条例明确规定了宗教活动场所，在规定场所内开展的宗教活动受法律保护。这为少数民族宗教活动的有序开展提供了法律保障。[6]

二、部门立法保护少数民族文化权利

城市化进程必然改变少数民族文化痕迹，这必然导致少数民族文化诉求日益增多。因此，国家各相关部门也承担着监察、管理和保护等纷繁复杂的任务。各部门按照相关法律法规在各自管辖领域内对少数民族文化权利予以保护。针对各少数民族实际状况，各部门在国家立法基本原则指导下制定管辖领域内的立法和行政措施。从实际运行情况看，虽然还存在诸多缺陷，有待进一步完善，但同时也取得了突出的成绩，产生了广泛的社会影响，为少数民族文化权利的保护做出了积极的贡献。

在新闻出版方面贡献突出。自建国以来，党和国家一贯重视少数民族新闻出版事业的发展，自上而下建立和完善了民族新闻出版管理系统。国家相关部门还专门针对少数民族地区图书馆工作发布指导性文件，明确指导思想，优化机构设置，制定方针政策，大大推动了少数民族地区新闻出版工作的发展。

在广播电影电视方面贡献突出。发展和完善广播影视事业是维护少数民族文化权利的重要途径。国家相关部门为民族地区广播影视事业的发展做出了开拓性的努力，国家相关部门和地方政府积极努力，建成了初具规模的民族地区广播电视网络。使用民族语言文字开展广播电影电视是发展少数民族广播电影电视事业的开拓性尝试。少数民族群众普通话水平普遍较低，语言障碍影响少数民族群众从广播电影电视汲取文化养分。这一举措，为国家宣传大政方针、政策法规提供了更加高效的途径，为少数民族群众学习科学知识、获取外界信息方面提供了更加便捷的平台，有利于民族地区的社会稳定和经济发展。随着社会主义市场经济的不断发展，广播电影电视对经济发展的推动作用越来越明显。《民族广播工作经验交流会纪要》和《关于广播、电视、电影正确使用语言文字的若干规定》等文件的发布大大推动了民族地区广播电影电视事业的发展，对维护少数民族文化权利起到了积极作用。

在医疗卫生事业方面贡献突出。医疗卫生事业也是文化事业的重要组成部分，其发展关系着群众的身心健康，对于经济社会发展相对落后的少数民族地区显得尤为重要，这也是维护少数民族文化权利的必然要求。发展民族地区医疗卫生事业对于增强少数民族人民体质，维护民族团结具有重要的意义。民族医学有其特有的历史发展轨迹，具有显著的民族特色，且自成体系。民族医学的发展是少数民族医疗卫生事业发展的重要动力。针对民族医学的发展，国家相关部门制定和出台了一系列政策和法律规范，对涉及民族医学发展的相关问题进行了详细说明和具体规定。1980年和1983年卫生部联合相关部门，相继制定出台了《关于内地省市对口支援民族地区发展医学教育试行方案》、《关于加强少数民族地区医学教育工作的意见》、《关于继承、发扬民族医药学的意见》、《关于全国重点高等医学院校培养少数民族高级医学人才的意见》。这一系列文件规范和指导民族医疗卫生事业的发展。从目前状况看，我国藏族、蒙古族、维吾尔族、傣族等各民族医疗卫生事业都获得了长足发展，在医疗人才队伍、医疗卫生机构、医学科研和医学教育上都取得了突出的成绩。

三、地方立法保护少数民族文化权利

我国立法主要采取两种模式，即自上而下和自下而上的立法模式。从实践看，我国保护少数民族文化权利的立法主要采取自下而上的模式。[7]也就是地方立法机关根据地方实际，制定地方法律，在实践中不断完善，待时机成熟，再上升为国家统一立法。我国55个少数民族，每个民族都有自己的特点，每个民族地区都有不同的具体情况，因此，国家立法很难照顾到所有民族和民族地区的具体特点。这样的情况下，地方立法的探索就显得尤为重要，从目前状况看，地方立法对保护少数民族文化权利起到了积极作用，并且为国家立法提供了借鉴。云南、福建、贵州等省出台了一系列地方性法规保护少数民族文化权利，具有典型意义。

（一）《云南省民族民间传统文化保护条例》和《云南省纳西族东巴文化保护条例》保护少数民族文化权利

2000年，《云南省民族民间传统文化保护条例》颁布实施。条例明确了保护民族传统文化的行政主管部门，并对其职责进行了详细规定。条例规定了民族传统文化传承人的认定条件：一是通晓本民族传统文化活动内涵、形式、规程并为本地区群众所公认的代表人物；二是掌握相当数量的传统典籍、资料、实物的公民；三是熟练掌握民族民间技艺的传统艺人。条例规定了云南省设立和命名传统文化之乡的条件：一是兼具艺术性、观赏性，且具有悠久历史的民族文化遗产、遗迹；二是具有鲜明的民族特色，且在国内外产生广泛影响的文化遗产、遗迹；三是开发价值高、群众认同度高的文化遗产、遗迹。条例规定了云南省传统文化保护区的设立条件：一是民族生产生活习惯特色突出；二是民居建筑风格特色突出并形成一定规模；三是能够直接反映少数民族原生态传统文化。条例还明确规定，政府设立民族传统文化保护区或命名传统文化之乡，都应当充分尊重当地少数民族群众意愿。[8]《云南省民族民间传统文化保护条例》开了全国少数民族文化权利保护的先河，在全国率先规定了传统文化之乡、民间传统文化传承人、传统文化保护区的设立和命名条件。同时，还将立法保护与实践保护相结合，主要措施就是公布全省少数民族非物质文化遗产保护名录。

2005年，《云南省纳西族东巴文化保护条例》颁布实施，该条例是针对辖区内某一少数民族文化保护问题而制定的法律，对民族特色突出的民间传统文化的保护问题进行了详细规定。

云南省上述两部法律的颁布实施取得了良好的社会效果，对于国家立法和其他民族地区立法都具有借鉴意义。

（二）《福建省民族民间文化保护条例》保护少数民族文化权利

该条例明确规定了民族传统文化民间传承人的认定条件：一是在辖区内被公认为通晓某一民族民间文化形态；二是熟练掌握某一民族传统技艺且产生良好社会影响；三是大量搜集和保存反映某一少数民族传统文化的典籍、资料、实物。条例明确规定了民族民间文化传承单位的认定条件：一是长期性开展民族传统文化活动，并以保护民族传统文化为工作宗旨；二是掌握某一民间传统文化形态或者传统技艺；三是大量收藏传统文化典籍、资料、实物，且有一定研究成果。条例规定了民间传统文化传承人和传承单位的权利与义务：传承人和传承单位有权开展讲学、传艺、科研、创作并获取报酬，有权向外界提供个人收藏的典籍、资料、实物、建筑物并获取报酬，经济困难的传承人有权向县级以上人民政府提出申请获取资助。传承人和传承单位有义务完整保存民族传统技艺、传统文化典籍资料和反映民族传统文化的实物、建筑等，有义务培养传统技艺接班人，有义务依法经常性开展民间传统文化的传播与展示等活动。该条例相对《云南省民族民间传统文化保护条例》，在传承人和传承单位的权利与义务方面的规定更具开创性和可操作性。

该条例还规定了命名“福建省文化生态保护区”和“福建省民间文化艺术之乡”的条件。命名为“福建省文化生态保护区”的条件是：民族民间文化特色鲜明，具有特殊价值且现今保存完整的民族聚居村落或区域。命名为“福建省民间文化艺术之乡”的条件是：民族民间文化或传统工艺历史悠久，具有鲜明地方特色和民族特征，并具有广泛群众基础的民族聚居区域。该规定提出了“生态”概念，这与党的十八大提出的包括生态文明建设在内的“五位一体”社会主义建设总体布局是相适应的。

（三）《贵州省民族民间文化保护条例》保护少数民族文化权利

条例明确规定，国、境外团体和个人到省内进行民族民间文化考察活动的，不论是以盈利还是科学研究为目的，都应当获得文化行政主管部门批准。经过文化行政主管部门认定为民族民间文化遗产的重要典籍、资料、实物，未经批准，不得出境。这是对民族民间文化出境保护的规定，条例颁布实施后，贵州省民族传统服饰、器具大量流失的状况得到明显改善。条例关于民族民间文化出境保护的相关规定也体现了立法者权利意识的增强，对于其他地区立法和国家立法具有重要的借鉴意义。

条例规定了“民族民间文化传承人”的认定条件，内容与云南省的规定基本一致。条例也规定了“民族民间文化传承单位”的认定条件：一是经常性开展民族民间传统文化活动；二是以弘扬民族民间传统文化为宗旨；三是保存与民族民间传统文化相关的典籍、资料、实物。

云南、贵州、福建三省的民族民间文化保护条例都对“民族民间传统文化传承人”和“民族民间传统文化传承单位”的认定条件进行了规定，相对来说，云南、贵州规定的条件更为宽松，这是与两省少数民族数量众多且文化素质相对低下的现实状况相适应的。

条例还规定了建立“民族文化村寨博物馆”或者“民族文化生态博物馆”的条件：民族民间文化特征鲜明，自然生态环境整体完好，历史悠久、民风淳朴，具有民族代表性。条例规定了建立“民族民间文化之乡”的条件，一是拥有历史悠久、世代传承、民族特色鲜明、在国内外享有盛誉的民间文化；二是拥有群众基础广泛、开发价值较高并独一无二的文化艺术形式；三是拥有民族特征鲜明的典型民族民居建筑群。该条例中对“民族文化生态博物馆”的规定是一大创新和特色。这一规定是建立在建设“梭嘎生态博物馆”的成功实践基础之上的，也是其他地区立法和国家立法值得借鉴的特色条款。

结语

文化权利是公民基本权利，保护少数民族文化权利是全面实现人权价值的必然要求。从立法层面看，通过国家、国家部门和地方政府的共同努力，全方位、多层面保护少数民族文化权利的法律体系已经建立并逐步完善。但同时也存在缺陷与不足，一劳永逸的法律体系是不存在的，保护少数民族文化权利立法体系的完善是一个动态的过程，应当随着社会的发展和时代的进步不断更新理念、拓展内容、强化措施。

[1]国家民委政策法规司.中国城市保障少数民族权益法规选编[M].北京：中国致公出版社,2000：25-30.

[2]法律出版社法规中心.中华人民共和国宪法注释本[M].北京：法律出版社，2006：4-6.

[3]中华人民共和国民族区域自治法[M].北京：中国法制出版社, 2001：2.

[4]国家民族事务委员会政策法规司.国务院实施《中华人民共和国民族区域自治法》若干规定（释义）[M].北京：民族出版社,2005：213-214.

[5]全国人大常委会办公厅.中华人民共和国文物保护法[M].北京：中国民主法制出版社,2007：4-5.

[6]国家宗教事务局政策法规司.全国宗教行政法规规章汇编[G]．北京：宗教文化出版社,2000：4.

[7]黎明.论我国少数民族非物质文化遗产保护的法源问题[J].民族研究,2007(3).

[8]田艳,王让.我国少数民族文化权利保障立法及其完善[J].黑龙江省政法干部管理学院学报,2006(6).

Study on the Protection of the Cultural Rights of Minority Nations through Legislation

Jiang Zhan-chao
(School of Law,Sichuan University,Chengdu,Sichuan 610064)

Cultural rights are fundamental rights of citizens,and the protection of the rights of minority nations is the requirement of overall realization of human rights values.With the acceleration of urbanization,the legal system needs to be updated to protect well the cultural rights of minority nations.Thus,In China,the legislative protection system of the cultural rights of minority nations is being improved at the level of national legislation,national section authorities and local legislation.

minority nations;the protection of cultural rights;national legislation;section legislation;local legislation

D922.17

A

1005-5738(2014)04-189-06

[责任编辑：周晓艳]

2014-08-20

姜战朝，男，汉族，河南许昌人，四川大学法学院博士研究生，主要研究方向为公法理论。