论行政问责的制度化

2014-03-01冯勇

湖北警官学院学报 2014年2期

冯勇

（中共河南省直机关党校，河南郑州 450002）

行政问责最初产生于西方，是一种旨在监督和制约行政机关及其公务人员职权行为的责任追究机制。但是，目前我国的行政问责还处于一种相对混乱的状态中，缺乏国家层面的规范、统一的制度设计，各地各自为政，做法不一。虽然行政问责已经客观存在，但一个系统化的行政问责制度支撑体系还远未形成。因此，我们应当从制度建设、制度变迁的角度对行政问责进行优化，健全行政问责的内部制度架构，理顺运行体系，使其真正走上制度化的轨道。

一、行政问责的制度架构

行政问责的制度架构并非当前我国行政问责的实际结构，而是从应然角度来讲的，是对推动我国行政问责制度化、科学化发展的建议与展望。另外，由于篇幅所限，本文并不对具体制度进行面面俱到的要素分析，只对制度设计或运行中存在的不足或值得特别关注的问题进行论述。作为现代国家中的一种权力制约机制，行政问责需要调整行政机关、行政官员、权力机关、司法机关、社会公众、新闻媒体等多种主体之间的关系，必须有多种制度相互配合，形成合力。因此，行政问责实际上是一种相当复杂的制度设计，应当是一个包含多项子制度在内的制度体系。

（一）行政问责的启动——政府责任监督制度

政府责任监督制度是监督主体对行政机关及其公务人员的职务行为是否属于行政失范行为进行判断，并决定是否启动问责机制进行责任追究的制度。该制度是行政问责的前提和基础，把控着行政问责机制启动的“入口”。政府责任监督制度至少应包含以下三个方面的内容：

1.具有较强操作性的责任标准

现代国家已经发展到了“行政国”的阶段，行政权力呈现出一种日益膨胀的趋势，并渗透到社会生活的各个方面，行政行为的表现方式也是多种多样、难以计算的。面对纷繁复杂的行政行为，如何才能判断其是否失范，是否应当被问责呢？这就需要有一套科学、准确、具体的责任标准，任何行政行为都可以放在此标准下进行比对、参照，并以具像的参数或者指标显现出来，从而准确判断有无启动行政问责程序的必要。

2.足够广泛的监督主体

现代国家治理模式的一个特征就是社会公众广泛参与到国家治理与社会管理之中。行政问责是民主政治发展的产物，自然应当引入更加广泛的行政责任监督主体。随着社会的发展，尤其是信息技术的飞速进步，过去那种公权机关与普通民众之间信息严重不对称的局面有了很大改观。社会公众有了更加多样化的信息来源和信息反馈手段，加之他们来自于社会各个阶层、各个领域，往往本身就是行政管理的相对方，直接承受行政权力所施加的影响，最了解行政机关行使职权的真实状况，因此，公众有理由成为行政责任监督的主体。

3.中立高效的协调机构

目前我国的行政责任监督主体在各自的权限范围内行使监督权，但是这些机构之间缺乏必要的沟通、配合与呼应，难以形成监督合力，进而影响到行政责任监督的成效。这就需要建立一个能保持相对独立性并有较高工作效率的协调机构，去把不同的监督主体统一调度、组织起来，并将其收集、反馈的相关信息进行综合归纳、客观分析，进而形成具有一定权威性的监督工作报告，以期产生较大的社会影响力，有力地推动行政问责工作的开展。

（二）行政问责的推进——政府责任评估制度

行政失范行为和行政问责程序的进一步推进，需要通过行政责任评估制度来进行转换，行政问责的实现和责任的追究是以行政责任评估为基础的。

1.对行政决策行为的评估

在各种行政失范行为中，行政决策失误的损害后果是最严重的，也是最难以问责的。其原因在于，几乎所有的公共政策都存在滞后性，也就是说，在政策的出台和产生现实影响之间总有时间差，无论是正面效应还是负面效应，都需要经历一段时间之后才能显现出来。所以，公共政策很有可能成为“历史的悬案”，使我们无法找到最初的决策者，自然也就不可能追究其责任。因此，应当加强对行政决策行为的评估，通过行政问责来切实减少决策的失误。具体而言，一方面，要明确行政机关及其公务人员的权限范围，划清不同机关之间的权力界限。另一方面，在作出事关重大的行政决策时，应当制定责任分配与追究细则。这种细则除了要把责任落实到每个人身上之外，还要建立完善、全面的行政决策行为数据库，以便达到对决策责任链条的及时索引与追踪。一旦发现行政决策行为存在失范的情形，可以迅速依照责任链条反馈的信息作出科学评估，追究相关责任人的决策失误责任。

2.对行政执行行为的评估

在行政机关执行政府决策或规划时，有必要对其行为进行科学评估。应当对执行行为的部署、落实和完成情况进行细致的验核，主要包括：行政机关是否准确、及时地获得决策或规划的具体内容；执行行为的具体方案是否与政策或规划的要求相符合；在面对执行中可能出现的突发情况或困难时，是否有周密可靠的应急预案；执行行为是否按照既定的方案及时、高效地推进等等。[1]

3.对行政执行结果的评估

当行政执行行为完成全部既定目标或阶段性目标时，需要对执行结果进行评估。评估应当注意两个问题：第一第一，评估的内容主要是公共权力是否被有效运用，即执行行为的收益是否大于成本。这里所说的成本包括实施成本和摩擦成本。实施成本是指行政执行行为启动后，一切由于“信息不完全”、“知识不完全”和“制度预期不稳定”所造成的经济效率损失。另外，任何行政行为都有可能使一部分社会成员的利益受损，从而导致这些社会成员的抵触情绪，进而可能引发政治、经济和社会领域的混乱、摩擦甚至动荡，由此产生的损失就是摩擦成本。[2]只有收益大于实施成本与摩擦成本总和的行政执行行为才是有效运用公共权力的行为。第二，若评估意见是否定性的，即认为行政执行的结果并未达到预期目的，则应当对产生这种状况的原因进行分析，进而确定该行为的性质是违法、违规还是不当，并找出直接责任人和间接责任人。

（三）行政问责的实现——政府责任追究制度

“公共行政无论在总体还是在行政人员个人那里，都应该把公共利益作为不可移易的目标，任何脱离这一目标的行为都是对其责任的背离，而且应当承担后果和责任，即使得不到法律的惩罚，也应该受到道德的谴责。”[3]行政问责的真正实现在于对责任主体的责任追究，这就需要建立科学高效的政府责任追究制度，根据评估得出的结论对责任人追究责任并予以执行。

1.对法律责任的追究

问责主体对行政机关法律责任的追究通常表现在两个方面：一是人民代表大会依据我国宪法、法律的规定对抽象行政行为进行合宪性、合法性审查；二是人民法院对行政机关及其公务人员的行政失范行为进行审理、裁判。但这两方面的追责方式在现今都存在着较大的缺陷。前者的缺陷主要体现在审查程序规定不明；后者的缺陷主要体现在司法机关公信力不强。依照目前我国政治体制改革的进度，司法独立的问题在短期内难以完满解决，法官审理案件容易受到行政权力的影响，无法完全依照自身的法律素养和职业操守公正裁判，这自然会影响其公信力。

2.对行政责任的追究

对行政责任的追究是行政机关系统内部进行的一种自我责任追究，这也是行政机关最常用的责任追究方式。依照《行政机关公务员处分条例》的相关规定，行政监察机关和上级行政机关可以通过警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等形式来处分、惩戒责任主体。但是在实践中，却屡有领导人将其个人好恶、主观判断凌驾于法律规定和客观责任标准之上的情况发生，这样一来，行政问责的规范性和制度化也就无从谈起了。

3.对不良后果的补救

除向责任主体问责外，政府责任追究制度还有一项重要内容，即对行政失范行为导致的不良后果进行补救，这既包括对行为结果的更正与修补，也包括对合法利益受损者的经济赔偿和补偿。其目的在于最大程度地纠正谬误，减少损失，而这种补救实际上也保障了行政问责价值的实现。

（四）行政问责的纠错——行政问责救济制度

之所以要在行政问责制度体系中设置救济制度，主要基于两方面的原因：第一，有权力必有救济，而行政问责本身就是公共权力行使的过程；第二，尽管行政问责是一种纠错机制，但是，问责行为自身并无法保证不出现偏差和错误，因此，也需要有制度来对问责行为进行纠错。我们应当注意行政问责救济制度的以下内容：

1.对承担行政责任的一般公务人员的救济

这类救济手段主要针对的是受行政处分的一般公务人员。目前，我国将行政机关内部对本机关公务人员的行政处分行为定性为“内部行政行为”，并将其排除在行政诉讼、行政复议等主流救济途径之外。因此，对所受行政处分不服的公务人员通常只能寻求复核、申诉等内部救济方式，但这些方式在公正性、权威性等方面显然无法与行政诉讼、行政复议相提并论。对此，笔者认为，应当在完善和规范申诉等行政机关内部救济途径的同时，逐步拓展行政复议的范围，允许行政机关公务人员在对某些内部处分行为不服时可以通过行政复议寻求救济。

2.对承担行政责任的领导干部的救济

对受到行政处分的领导干部进行救济一直是我国行政问责制度的薄弱环节。由于制度和法律规定明显不足，在领导干部的合法权益受到不当甚至违法的行政问责行为的侵害时，常常无法找到有效的途径来寻求救济。因此，我们应当重视这一问题，强化权益保障，尽快完善对领导干部的行政问责程序和救济途径，并使其法制化、规范化、常态化，为领导干部提供畅通的申诉渠道。

二、行政问责的制度运行

行政问责不是简单的制度性因素的累加，也绝非静态的、固化的行为标准，它是一种动态、弹性的责任追究程序。行政问责制度体系中的各个子制度在这样一种动态程序中，其理想状态应当是个体独立、整体一致。也就是说，政府责任监督、政府责任评估、政府责任追究和行政问责救济在本身具备主体、客体、对象等所有制度要素而成为相对独立的一项制度的同时，又都处于同一个行政问责制度体系中，这就决定了这些制度设计的初衷必须是一致的，即达成行政问责的目的，实现行政问责的价值。实际上，整个行政问责程序就是围绕这四项制度展开的，这四项制度分别在不同的阶段中占据核心地位，其运行状况可以通过下图表示出来，它们共同构成了行政问责的制度运行系统。

行政问责的制度运行图示

如图所示，行政问责程序可以划分为四个阶段：

第一阶段，是行政问责的启动阶段，其核心是政府责任监督制度。由多方监督主体依据责任标准对行政机关及其公务人员的行政行为进行理性判断，若认为是行政失范行为，则启动问责程序；若认为不是行政失范行为，则程序直接终结。接下来，要根据相关规定对行政失范行为进行进一步的筛选，需要问责的，进入下一阶段；不需要问责的，则直接终结程序。

第二阶段，是行政问责的推进阶段，其核心是政府责任评估制度。在行政问责程序正式启动后，应当开始对行政行为进行精确化、规范化的评估。评估包括对行政决策行为、行政执行行为和行政执行结果的评估，目的是确定行政失范行为的性质和责任主体。

第三阶段，是行政问责的实现阶段，其核心是政府责任追究制度。这一阶段强调对政府责任的依法追究，是行政问责制的直接目标，所以也是整个行政问责程序的核心阶段。[4]权力机关追究、司法机关追究和行政系统内部追究是三种主要的问责方式，而且问责行为本身也存在合法、适当与否的问题。若问责行为合法、适当，则应该对被问责的行政失范行为所造成的不良后果进行补救；反之，则进入最后一个阶段——纠错阶段。

第四阶段，是行政问责的纠错阶段，其核心是行政问责救济制度。对于违法或者不当的行政问责行为，应当从保护问责对象的合法权益出发，设置有效多样的救济途径。

从这四个阶段的流程轨迹可以看出，政府责任监督制度、政府责任评估制度、政府责任追究制度和行政问责救济制度共同构成了行政问责的主线，它们之间前后相继、分工配合、密切合作，保证了行政问责程序的正常运行。