国外高等教育质量评估模式及对我国的启示

2014-03-01吴虹雁李俊龙

研究生教育研究 2014年5期

吴虹雁，李俊龙

（南京农业大学a.金融学院；b.教务处，江苏南京 210095）

随着我国高等教育“质量工程”的不断推进，高校教学质量评价体系的构建和完善日益迫切。如何引入适当的评估方法，达到预定的评估目的，使之能够准确评价我国高等教育质量，促使高校更好地满足和适应社会需要，这既是一个理论上的重要课题，也关系到我国高等教育的持续健康发展和高水平教育质量保障。本文试图对英国、法国、美国和荷兰等四大高等教育评估模式以及同样作为发展中国家的巴西、印度高等教育质量评估体系的实施现状和机制特点进行归纳、总结，在借鉴国外经验的基础上提出构建中国高等教育质量评估模式的基本原则。

一、国外高等教育质量评估模式

英、法、美、荷兰、巴西、印度等国家都建立了适合本国国情的高等教育质量评估体制，虽然各国高等学校教育质量评价形式或评估特征不尽相同，但这些评估模式在本国的高等教育发展中均发挥着重要作用。

（一）英国多元评估模型

英国高等教育质量保障体系是典型的多元评估特征，表现为评估主体的多元性和评估指标的多元性。其评估模式由政府评估、高校内部保障和民间监督评估三大部分组成。

1.政府评估

英国高等教育质量保证机构（QAA）对全英国高校提供统一的综合质量保证，其主要任务是监控英国各高校教育质量管理状况，评估高校学科级教学质量和教学标准。QAA根据高校教育质量保证框架，颁布教学指南、提供教师教学示范；制定不同学科教学大纲标准；制定院校评估和学科评估程序；向学生、家长提供教育质量信息等［1］。为保证高校教学水平与教育质量，QAA通常对英国高校进行学科审查和制度审查。学科审查主要审查学生学习情况、学校教学计划；制度审查则考察学校教学目的、教学组织、教师授课水平和学生学科成绩评价等，并根据考察情况分别给出“优秀”、“满意”或“不满意”的评价。

2.高校内部评估

高校内部评估通常在英国高校的学术（专业）框架内操作，是一种高校自我监督与评估制度，主要评估大学、院系层面和教学模块层面。包括定期审查、年度审查以及校外督察员制度。定期审查大约每5—6年执行一次，同国家层面的高等教育质量保证机构（QAA）和专业学术机构（PSB）审查联系在一起，是学校的自我评估。年度审查要求英国高校的不同院系每年底自行检查所有的教学模块和学习课程，并写出每个教学模块和学习课程的审查报告［2］，关注学校和院系的学习条件、资源缺乏情况和对未来发展的需求等。教学模块审查包括教师对模块课程和授课情况评价、学生学习情况审查等。校外督察员要对高校教学评估过程、评估结果做出综合评价，反映校外考官的看法与意见。

3.社会评估

英国社会公众对高等学校教育质量的监督和评价通常有两种方式：一是校外人员接受高校邀请参与学校管理，如以校董会成员身份参与学校发展规划的制定、参与选定校长人选等；或以校外同行专家身份参与学校各学科不同专业标准的设定；或以毕业生代表身份反馈本校毕业生在社会的适应性，进而提出改进和完善高等学校教学质量的建议等。二是组织专门职业团体或其他法定组织参与高校教育质量评估。在英国，有240个左右的专业职业团体和法定组织参与各种形式的高等教育评价活动。《泰晤士报》每年刊登英国高校排行榜，定期主持优秀大学介绍，从民间角度对各大学做出全面评价［3］，其评价结果颇具影响力，是英国高校接受社会监督和民间评估的最主要形式。

多元化的教育质量评估方式使英国可以采用不同的标准去评估不同层次、不同类型的高等学校教育质量，保证了高等教育能够在一个基本相当的质量标准下运作。

（二）法国中央集权型评估

法国政府在高等教育评估中扮演着宏观管理者的角色。1985年成立的法国高等教育“国家评估委员会（CNE）”负责对法国整个教育系统进行综合性整体评估，包括院校制度、特定学科或学位评审和法国高教状况总体评价三个方面［4］。评估过程包括内部评价、外部评估和总结报告三个评审阶段和一个后续跟踪阶段。其中，内部评价是在法国CNE的引导下，由被评价高校自主确定评审方式和评价进程，自行准备教育质量评审材料和论述数据，并撰写自我评价报告。外部评估则由CNE组织法国其他相关机构的评估专家对被评估高校进行考察和评审，大多是国内同行院校之间的相互学习和考察，由专家就被评估院校存在的不足之处、采取的改进措施和取得的进步等内容向CNE提交评审报告。自我评价和外部评估结束后，CNE会对各类高校目前的发展教育状况进行预测，在吸纳了被评估高校的反馈意见后提出有针对性的报告，报告内容由CNE向社会公布。

法国高等教育评估委员会、高校、政府三者权责清晰，各自享有充分的自主权。国家评估委员会CNE具有相对的独立性，既独立于国家高等教育管理机构（ASE），又与其充分合作，保证了教育质量评估的客观与公正［4］。国家对高等教育评估起着宏观调控、协调和监督的作用。CNE充分尊重法国不同高等院校的特色，科学并有针对性地根据各类高校的实际情况确定教育评估范围，有的放矢地帮助被评估高校提高和改进，避免了评估资源的浪费。公开的评估结果既为国家、学校、受教育者和各类机构提供信息，也有利于全社会对高等教育系统的监督。

（三）美国民间主导型评估

美国高等教育的评估主体是民间中介机构。民间中介机构由各类高等学校和民间专业协会自发形成，机构组成人员通常包括学校的校长、教授及专家和企业代表，机构的主要职责是对高等学校质量认证以及认可美国高等教育学科或专业。美国高等教育评估分为学校评估和专业评估二类。学校评估是对高校的教学管理水平、教育经费、科研设备、图书资料等硬件状况进行全面质量评价。首先由民间中介机构确定教育质量鉴定标准和鉴定项目，然后由自愿申请参加评估的高等学校对照标准进行自我审查，写出自查报告送交评估机构；之后，由民间中介评估机构派出检查小组到被评估高校视察并写出视察报告；最后由民间中介评估机构根据高校自查报告和机构视察报告公布最终评价结果。专业评估主要是对高校不同学科的各类专业进行全面鉴定并排出名次，主要采用“同行专家评议法”对高校某一专业的教学科研水平、科研预算及经费使用、实验室设备与设施、专业课程设置、教师获奖人数和学位标准等进行全面的评估［5］。

美国高等教育深受实用主义教育价值观的影响，追求满足多样性的社会需求，把满足社会需求作为国家高等教育追求的目标，通过满足广泛的适应性、满足社会公众问责来提高高等教育质量。国家实行高等学校质量认证制度，认证是按周期循环进行的，一般5到10年一次。认证标准由院校与认证机构共同合作制订。不同的院校由于教育目标不同，发展特点有所不同，因而院校认证不强求一致和标准化。认证内容关注院校自身发展，突出学校自我管理与提高，以院校自身目标为核心，张扬院校个性。学校通过自我认证促进自身发展。院校满足社会需求的自我意识、自觉能力成为促进美国高等教育质量提升的主导动力，使得教育质量认证制度在美国保留和延续百余年而不衰。

（四）荷兰内外结合型评估

荷兰高等教育评估由校内评估和校外评估两部分组成，高等院校对教育质量的内部自我保障和评估机构对学校的外部视察有机结合，形成了内外结合的荷兰高等教育质量保障体系。政府在荷兰高校教育质量评估中担任宏观指导作用。隶属于政府的高等教育督导组代表政府对荷兰和佛兰德斯认证组织（NVAO）及荷兰质量保证局（QANU）两个机构所实施的校外教育质量评估进行审核检查，并负责对各高校自我评估的合理性和合法性进行监督、复查，之后，将评价结果通报国家教育文化和科学部。NVAO是国家级评估机构，其职责是评估和认证高校的教育质量。QANU是独立评估机构，负责对荷兰高等学校的教育和研究质量评估，评估内容包括高校学士和硕士项目质量认证，涉及学校教学质量、专业课程设置、学生就业状况以及学位课程目标、学位项目、教师质量、教学设备与设施、内部质量保障体系等内容。此外，QANU还依据荷兰《公立研究机构标准评估协议：2003—2009》的要求，对公立研究型大学的科研项目进行质量评估。评估程序由荷兰皇家科学与艺术学院（KNAW）、荷兰科研组织（NWO）和大学委员会共同制定，评估标准包括高校科研水平与科研质量、科研产出能力、学校社会与经济影响、管理的有效性和可行性等四个方面［6］。荷兰大学的校内评估机构负责对高校内部教育质量监控和评估，为使校内评估顺利、有序、有效地开展，荷兰大学协会明确规范了高等教育评价的目的、评价原则和程序，使评估过程具有严谨的组织制度。

（五）巴西整齐划一型评估

20世纪90年代中期，巴西的高等院校开始大规模扩招，为了保证扩招后的教育质量，巴西建立了一套全面的高等教育评估体系。评估包括两个部分：第一个部分是对资源的评估，第二部分是对课程的全国评估。

1996年，巴西开始实行国家课程考试（ENC），通过整齐划一的课程考试对全国高校进行课堂评估，以评价高校的高等教育质量［7］。巴西全国课程评估是由国家教育调查研究所（INEP）执行。国家特定课程考试面对所有应届毕业生，教育部在考前向考生发放一份杂志，说明此次考试目的和程序。为了解大学生对课程教学及课程评估的看法，INEP会向学校进行问卷调查，在问卷中要求学生回答对所学课程的感受以及对课程评估的评价，例如他们是否认可这种评价方式，对这种方式的看法等等。全国课程考试结束后，INEP会提供每门课程学生分数的平均分布，以具体评价每门课程的质量。之后，学科领域专家要对考试质量做出评估，专家协会、课程专家和大学共同讨论课程考试结果。评估数据分析结果要上报国家教育部。实施课程考试激发了学生课程学习的积极性，强化了学生的专业知识和应试能力，促使院校重视课程教学，重视课程设置和课程管理，教师也通过不断提高自身教学能力和业务水平，使其课程更具竞争力。然而，这种单一层次的评估方式也带来了许多问题，比如评估指标没有细化，基本上属于定性评估，所有专业课程都以同样的评估标准去排名，致使一部分排名失去了比较的意义；国家对所有课程计划采取统一标准，同一化的考试导致所有院校要适应相同模式，失去了自身特色，不利于院校的个性化发展；评估内容仅考虑学生的考试结果，很少考虑师资、教学管理、学习风气、教学资源等相关数据，导致评估过程以偏概全。值得提倡的是巴西教育评估充分发挥外部承包商的作用，课程考试的组织和管理全部交给外部承包商，外部承包商组织考试并对考试结果进行排序，保证了评估的公正性、可靠性与有效性。外部承包商每年通过公开竞标的方式挑选，保证了国家课程考试高效有序进行，而且也节省了很多开支。

（六）印度的NAAC统一评估

印度拥有世界上第二大高等教育体系，全国设有近2万所大学和学院，1100多万在校学生。印度高等教育体系庞大、复杂和多样化，需要一个完善的质量保证机制来保障其高等教育质量。1994年印度成立了国家评估与认证委员会（NAAC）。NAAC兼有评估和认证的功能，是将评估、认证和审核要素合为一体的教育质量保障模式［8］其中，评估类似于英国的做法，其认证则类似于美国的做法。印度实行由NAAC对全国院校统一进行质量评估。为提高质量评估技术，NAAC加入了亚太质量网络组织，并同美国高等教育认证委员会（CHEA）、英国质量保证机构（QAA）和澳大利亚大学质量保障机构（AUQA）保持密切沟通。印度高等院校评估的独特之处首先是分等级评估。NAAC把全国高等院校分为三类：大学、自治学院和附属学院。NAAC认证院校、证明其教育质量时，采用9点等级评估，将各院校分成不同的质量类别。评估时赋予各类院校不同的细分权重，分等级评估不同类型院校教育质量。分等级的评估方式适应了不同学校的发展状况，增强了评估的可行性和可接受性。院校评估时，NAAC运用累计平均绩点体系得出各院校的评估得分。在此基础上，邀请同行专家实地访问校园，提供同行专家组报告。专家组成员需具备熟练的评估专业技术和较高的专业素养，以保证评估工作的顺利开展。其次，印度关注高校质量文化的构建，NAAC将构建院校质量文化看作是其认证策略的主要组成部分，通过评估促进院校质量文化构建，有效提升了院校文化内涵与质量，为促进高等教育质量提高提供了制度保障。

二、国外高等教育质量评估的共性特征

上述高等教育质量评价模式尽管在形式上有一定差异，但仍存在一些共同特征。

1.高等教育质量评价模式与国家宏观教育管理体制相匹配

无论是欧洲的英国、法国、荷兰，北美的美国，还是巴西，或者是亚洲的印度，各国高等教育质量评价模式的选择都是从本国的高等教育宏观管理体制出发。英国高等教育以“教授治校”闻名，高校享有很大的自主权，其高等教育质量保障模式反映了英国“学术专家治校”的传统特色。法国、荷兰的高等教育管理体制属中央集权型，中央政府始终保持对高校的控制，教育经费主要来源于政府财政拨款，教育质量保障模式反映了政府对高等学校质量的高度关注。与美国地方分权的教育管理体制相匹配，美国高校的教育质量评估主体是非官方机构和高校自身，政府只是间接地对高校施加影响，并不直接参与高校的教育质量评价。

2.建立中介组织负责评估，政府发挥多元评估的间接调控作用

建立一种相对独立的中介机构参与对高等教育质量的间接监控，是国外高等教育质量管理的主要做法。无论是美国的CHEA、英国的QAA，还是荷兰的VSUN，都属于独立于政府机构的中介组织，在高等教育质量保障中发挥着重要作用［9］。这些中介机构参与制定或颁布高等教育质量评估标准，并在高校自我评估的基础上，组织各学科专家对高等学校实地考察，根据考察结果评价高校教育质量，为政府教育管理决策提供依据。虽然西方国家政府不直接插手具体的教育质量评估活动，但大多通过其他间接方式参与评估，发挥多元评估的间接调控作用。政府及时向社会报告和公布高等教育质量评价结果，并将评估结果与国家拨款形成间接联系，促使高等院校提高教育经费使用效率，从而有效地推动了高等教育质量的提升。

3.评估主体多元化，注重教育质量保障与大学特色相融合

高等教育管理与教育质量保障体系庞大而复杂，与高等教育发生关系的主体不是单一的，而是多维的、多层次的。除政府管理部门和高校外，各种专业组织、社会团体、企业等社会力量也纷纷参与学校的教育质量评价。这些专业组织将社会对人才培养的要求、毕业生的就业状况、就业市场需求等相关信息及时反馈给学校，使学校了解社会对人才培养的要求，推动高校教育管理朝着社会需要的方向发展。注重评估主体的多元化，可以在建立教育质量保障基础性标准的同时，保护各类大学的不同特色，使得质量保障与发挥特色相得益彰。

从国外的实践看，政府主导型的质量评价模式主要通过政府组织高等教育质量评价，从确立评估目的、选择评估指标、收集评估信息、确立评估标准、给出评估结果等，每一个环节都离不开政府的直接或间接参与，渗透着政府的意志和价值取向。这种评价模式权威性强，影响力大，有利于国家对高等学校的管理与控制。但政府主导型评估模式不能充分调动社会、学校等评估主体的积极性，执行统一的评价标准也会影响评估的科学性，不利于高校多样化发展。政府与民间相结合的模式使得政府并不作为官方机构介入大学质量保证，中介机构作为中介组织对大学进行教育质量监控，虽不受制于政府，但在一定程度上代表着政府的管理意愿。政府间接参与模式可促使各评估主体、评估主体与客体之间统一协调，达到平衡。以民间为主导的美国模式主要通过认证活动进行教育质量评价，政府不参与、不干涉高校教育质量评估活动，而是以市场经济方式作用于高等教育评估活动。目前，中国高等教育实行单一的政府评估体系，政府是高等教育质量评价的主导者，高等教育机构建设标准由政府制定，国家主持制定高校办学质量标准，并对高校教育质量监督、检查，具有绝对的权威性。但我们应看到，多元化的中国高等教育体制需要建立多样性的质量监控与评估机制，不能用统一的标准来衡量多样化的中国高等教育。与之相适应，应改变完全由政府包办高等教育评估的方式，建立由学校、政府、社会共同组成的多元质量保障模式。可考虑形成一种相对独立的中介组织对高等教育质量实施监控，政府通过中介机构参与间接管理，为大学的“自我发展”留下空间。

三、借鉴国外经验完善我国高等教育质量评价体系

国外的高等教育评价实践使我们认识到高等教育质量评估模式并不是固定的、一成不变的，而是多维的、不断变化的。评价高等教育质量，首先应构建高校高等教育质量评价指标。标准是指“计划中规定达到的目标”，高等教育质量评价标准应体现国家教育方针以及高校教学管理和人才培养要求，遵循高等教育规律。对高校教育质量评价应通过受教育者、教育者和社会发展所要求的目标、标准、成就和水平等一套绩效指标表现出来，即通过一套多维的标准来衡量一所高校的表现［9］。

1.高等教育质量评价指标构建原则

在高等教育评价中，教学质量标准是一种具体的、可测量的、行为化的评价准则，其标准应该是可测量或可观察的。从本质上说，评价标准应是教育管理目标的某一个方面，表现为具体的、可测量的、行为化的和可操作性的指标。具体到高等教育质量评价指标体系，就要求在系统收集教育管理信息的基础上，对不同高校高等教育活动达到教育目标程度的绩效或价值进行判断、估量与分析［10］。但任何一项指标都只能反映管理目标的某一侧面，不能反映目标的整体。因此，从高等教育管理目标到教育质量评价标准，必须经过逐层分解，由总目标到不同层次的分级指标，以此构建整个高等教育评价体系（见图1）。

图1 构建高等教育质量评价指标体系树状结构

就我国高等教育质量管理而言，构建高校教学质量评价标准，首先应分析高等教育质量的影响因素。影响高等教育质量的关键因素既包括主观因素，也包括客观因素，通常包含高等学校教育目标、教学条件、师资水平、人才培养模式和培养计划、教学改革、管理制度、学生质量、教学效果以及育人环境等等［10］。因此，评价高等教育质量的标准应趋于多元化，表现为在教育输入、教育过程、教育输出和教育结果等多个环节并重，教育质量评价定量指标与定性评估相结合。

2.学生参与是保障评价结果客观的前提

在高等教育管理体系中，学生正在成为教育质量评估的重要参与者。教育的首要功能是促进个体发展，高质量的高等教育应能够促进学生充分发展，让学生满意。瑞典国家高等教育法要求高等院校教职员工与学生共同努力以保证高校教育质量，美国、英国、法国等西方国家以及冰岛、丹麦、芬兰、挪威等北欧国家注重学生参与高等教育质量评估，取得了较好的评价效果。巴西与印度同样重视学生参与高等教育质量评价。学生评价是高等教育质量评估的重要环节，应将学生评价内容纳入高校教育质量评估指标体系。学生参与高等教育评价时，可通过测量其对所受教育服务的满意度来实现。即，“学生评价”主要通过其对所在高校提供的与教育相关的各方面服务的满意水平来体现。“满意度”的衡量通常包括“对资源环境的满意度”与“对学校管理的满意度”两个方面［11］。其中，“对资源环境的满意度”包括“对物质资源（如图书馆资源、实验室设备等）的满意度”、“对教师质量的满意度（如教学质量、授课方式、教学内容、课件等）”、“对学习课程的满意度（如课程设置、师资力量、教材选择、学习资料等）”。“对学校管理的满意度”主要包括“对教学管理的满意度（如课程安排、选课机会、考试组织、教学评价等）”和“对学校后勤服务的满意度（如食堂伙食、宿舍条件、上网速度等）”。

图2 融入学生评价的高等教育质量评价体系框架

3.注重评估主体和评估内容的多元化

高等教育质量包括人才培养质量、科学研究质量、服务社会质量以及推进文化传承创新的质量［12］。国外高等教育质量评价的范围比较宽泛，有的对学校进行整体评价，有的以学科为主进行评价，也有以科研为主的评价等等。我国实行国家办学政策，要求高等学校教育质量对政府负责，高校必须执行政府管理部门对高校办学水平的要求和教育质量标准，国家则通过行政评估来评判、衡量各高校的努力程度，实现掌控高等教育质量的目的。目前，我国已经开始加强高校内部自我评估工作，注意调动学校开展自身教育质量评价的主动性和积极性，这为高校的“自我发展”奠定了基础。自上世纪九十年代年实施高等教育质量评估以来，我国已形成了较为完善的二维评价模式，即以高校自身评价为主的第一方横向评价维度和由高等教育管理机构以及高等教育客体组成的第二方纵向评价维度［13］。而高等教育管理引入第三方评价机构已成必然趋势，这会促进高等教育评估更加专业化，以适应高等教育发展的市场化需求。第三方评价是指由独立于高等学校和教育管理机构之外的具有教育评估资质的第三方机构对高校教学水平、科研质量、专业课程以及人才培养模式等进行评价。第三方评价是教育客体和社会公众参与教育管理的方式之一，是民意对高等教育提出要求的一种表达方式［14］，它能够在一定程度上推动高校转变高等教育发展理念，提升高校教育服务质量，促进我国高等教育持续健康发展。

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