培尼亚的勇与谋

■郭海龙 张彭强

就任总统仅仅20个月，培尼亚就宣布，墨西哥改革议程全部完成。培尼亚是如何做到的？他有什么过人之处？对其他国家和地区改革者有哪些启示？

2012年底，墨西哥总统培尼亚宣誓任职。不到两年时间，他共推出11项重大改革，涉及教育、能源、电信、财政等多个领域，平均每两个月发起一项改革，这一改革速度令人惊讶。

然而，2014年8月，就任总统仅仅20个月，培尼亚就宣布，墨西哥改革议程全部完成。培尼亚是如何做到的？他有什么过人之处？对其他国家和地区的改革者有哪些启示？

共识政治：协商民主+巧妙布局

在选举中，培尼亚所属的革命制度党和绿色生态党组成了“墨西哥承诺”联盟，提出了以“变革”为核心的竞选纲领。发表就职演说的第二天，培尼亚便同两大反对党——右翼的国家行动党（PAN）和左翼的民主革命党（PRD）——签署了长达34页的“墨西哥协定”，初步勾勒出执政党的改革方案。彼时外界舆论褒贬不一，有人对雄心勃勃的改革议程表示惊讶，亦有人提出了怀疑，甚至反对。

实际上，长期以来，经济的缓慢增长使得大幅提高经济增速、造福人民早已成为墨西哥各界的共识，这也是短期内众多改革得以出台的内在动力。

教育改革就是其中一例。在经合组织国家（OECD）教育排名中，墨西哥排名靠后，尤其在标准考试测评上更是经常垫底。但墨西哥在教育上花的钱并不少，OECD国家教育支出平均占公共支出13%，墨西哥则超过20%，位居榜首。

培尼亚的新政规定教师必须定期参加评估，不通过者可能失去饭碗，意在让教师对教学成绩更加负责。这项改革遭到了墨西哥教师工会领袖戈迪洛的拒绝，这家拉美最大的工会宣称，教育改革将导致大量教师下岗，并组织反对改革的游行。

领导工会近25年来，喜好爱马仕、在美国有房产的戈迪洛被认为是墨最有权势的女人之一，多次被举报贪污而不倒。但就在培尼亚宣布教育改革的第二天，墨政府逮捕了戈迪洛，理由是怀疑其挪用了1600万美元会费。这只墨西哥“大老虎”的落马，被认为具有政治象征意义。之后，其继任者选择安静地支持教育改革。

跌宕起伏的还有财政改革。墨西哥的税收收入为OECD国家最低，也低于很多拉美国家。墨财政改革的目的就是为了增加税收收入（到2018年税收占GDP比重较目前增加2.5%），减少收入差距。改革后，增值税从11%上升到16%；扩大了收入税的税基，提高了高收入者的税率，资本收益和股息新增10%的所得税；2014年底，汽油补贴将淡出；对垃圾食品和农药以及化石燃料的进口和销售也将收税。

国际货币基金组织分析，墨财政改革走对了方向：减轻财政收入对石油依赖（目前墨西哥财政收入约三分之一来自石油），但未来很可能需要进一步的改革举措，并建议墨西哥修改石油稳定基金的设计，简化财政转移的运行规则。财政改革被认为和能源改革紧密联系。墨西哥财政改革的开展，带来了能源改革随之开展。

就这样，改革一项接着一项全面铺开。今年8月，培尼亚宣布11项改革议程全部完成。未来6年，培尼亚还将面临一系列严峻的挑战，然而他对改革的信心似乎不减当年。

刚柔并济：文雅帅气+强硬手腕

培尼亚·涅托1966年出生于墨西哥州的一个政治世家。他的父姓“培尼亚”和母姓“涅托”代表了墨西哥州两个实力雄厚的大家族。不仅父母都曾是地位显赫的官员，家族里的其他成员也大多担任过政府要职，可以说他是“含着金汤匙出生的政界公子”。

培尼亚眉目清秀、长相俊朗，在各种竞选活动中占尽优势，颇受女性选民喜爱。据童年好友回忆，从学生时代起，他就非常注意形象，“举止优雅，风度翩翩”。

培尼亚早在18岁就加入了革命制度党，但直到27岁才正式步入政坛，先后担任了墨西哥州经济发展部长特别秘书、墨西哥州行政部长，并且于2005年起担任了6年的墨西哥州州长。

与外表的温文尔雅相反，培尼亚在州长任内手腕十分强硬，总共建成790多个工程，交出了一份出色的答卷。其中通勤铁路和公共汽车网络的建设为超过200万人的出行提供了方便，196个综合性医院和医疗中心的建成也为公共卫生做出了很大的贡献。而在政府执政的透明度上，墨西哥州政府也拿到了96.5分的高分。

但同时，培尼亚在一些问题上的过于强硬和实用主义也引起了反弹。2008年，为推动特奥蒂瓦坎金字塔景区的旅游业发展，培尼亚试图在这个古老的世界文化遗产身上安装灯具，进行声光表演。此举在国内引起轩然大波。考古和文物保护组织希望项目马上停止，但是培尼亚并不让步。虽然经过多方协商，该项目最终下马，但是已经给这个伟大的遗迹留下不可修复的损伤。

培尼亚非常善于利用媒体，墨西哥最大的两家电视台特莱维萨与阿兹特克电视台在选举期间成了他最大的助力。无论何时打开电视，都能看到培尼亚在各种场合说出他经典的竞选台词：“这，是我的承诺，你知道我将履行它。”

分析人士指出，培尼亚执政之路并不好走，甚至会比前任卡尔德龙更艰难。培尼亚政府面临反腐、扫毒、经济三挑战。面对这些挑战，培尼亚的刚柔并济将减少很多阻力。

改革启示：增量市场+广泛民意

当前，改革、发展、稳定的任务对于新兴国家、转型国家而言尤为艰巨和重要。1982年，墨西哥爆发了债务危机。从此，墨西哥和其他拉美国家身陷中等收入陷阱。整个这一时期的增长令人失望：自1980年来，劳动者人均产出年增速不到1%。直到2012年，墨西哥的人均GDP（按购买力平价计算）是美国的30%，与1990年完全一样。

在此背景下，民心思变，各个主要政党都竖起了改革大旗。培尼亚实行的大规模改革，把该国极低的经济增速提高两倍。他的改革蓝图得到各主要党派的支持，被称作“墨西哥协议”，其中关键一项就是改革能源业。

放松国家控制的意义非常重大。这有可能会成为墨西哥自1994年加入北美自由贸易协定(NAFTA)以来，对经济刺激效果最大的一项措施。自1938年实行国有化、被完全国有控股的企业掌控以来，墨西哥能源业便长期停滞不前。垄断企业墨西哥国家石油公司（Pemex）一直被视为政客们的摇钱树。尽管年收入高达1000亿美元，但一直拿不出钱来投资开采。实际上，自2004年以来，Pemex石油日产量减少了四分之一，而债务却升至600亿美元。

为了加速发展，培尼亚现在计划放松对该公司的绝对控制。他计划让Pemex继续掌握在政府手中，同时向外国投资者和民间资本开放石油勘探和开发权。可关键问题是，进行改革必须先修订墨西哥宪法，目前该宪法规定，所有能源活动都必须由国有机构来实施。

政治障碍不应被低估。1938年，拉扎罗·卡德纳斯将英美企业控制的油田收归国有，仍是现代墨西哥政府成立之初的谜团之一，这让Pemex在墨西哥人心目中享有的地位与埃及人民心目中的苏伊士运河相似。鼓励外资进入，同时让墨西哥人放心油气不会被外人剥夺，需要微妙的平衡与协调。

培尼亚把微观层面上采取何种许可证体系引发的分歧，与宏观层面的政治斗争区分开来，这是正确的。他必须赢得其他政党的支持，这无疑将使他在其他领域进行艰难的取舍，特别是在财政与政治改革方面。人们有时会批评“墨西哥协议”让该国亟需的经济改革沦为其“最小公分母”。但如果培尼亚能利用它结束墨西哥长达75年的能源保护主义政策，那么该协议以及培尼亚本人都将为这个国家立下功劳。

让市场起到越来越重要的作用，乃至决定作用，是墨西哥改革的一大法宝；同时，在最广泛的范围内凝聚改革共识，用民意抵挡既得利益集团的阻挠，是墨西哥改革的第二大法宝。这些改革法宝，在市场原教旨主义的新自由主义造成的金融危机面前，对于需要市场化的国家来说，具有双重意蕴：一方面是借鉴，领会其中市场和民意的力量；另一方面是警戒，避免唯市场论和民粹化。