环境司法保护的贵阳模式

■吴其亮

环保执法陷入“排污—查处—罚款—继续排污—继续查处—继续罚款”的恶性轮回，单一依靠行政手段很难解决污染顽疾，环境整治，必须纳入法制化轨道。

在环境突发事件日益增多，环境污染类案件判决难、执行难的背景下，贵阳市在全国率先成立环保法庭，通过环保执法，使污染企业受到惩罚，将不作为的政府部门及官员送上法庭，有效化解了矛盾，促进了社会稳定。

6年多来，贵阳市环保法庭共审结涉及水体、土地、大气等被污染的各类案件700余件，惩治罪犯500余人，成为一把“环保利刃”。

环保组织获得诉讼资格

贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、贵阳清镇市人民法院环境保护法庭成立于2007年11月。两庭成立的大背景，是作为贵阳市390余万人主要饮用水源的“两湖一库”（红枫湖、百花湖和阿哈水库）的严重污染。贵阳先后投入10亿元治理“两湖一库”，不见成效。

究其原因，主要是环保守法和执法成本高，违法成本低。环保执法陷入“排污—查处—罚款—继续排污—继续查处—继续罚款”的恶性轮回。事实表明，单一依靠行政手段很难解决污染顽疾，环境整治，必须纳入法制化轨道。

环保法庭规定环境诉讼的原告为检察院、相关行政职能部门，以及两湖一库管理局这样的特别机构；对于民间环保组织、公民和志愿者个人，也未禁止，从而开创了环保组织、公民和政府机关都可当原告的先例。

随后，贵阳在国内率先出台《贵阳市促进生态文明建设条例》，这部地方性法规提出构建“政府主导、司法推进、公众参与”的生态保护新格局，培育业务水平高、责任心强的环保公益组织和众多的环保志愿者队伍。依托这一条例，贵阳市中院顺势而为，司法实践先行一步，出台规定受理国家机关、环保组织乃至志愿者个人作为原告的环境公益诉讼案件，给环保审判未来的发展提供了强有力的法律支撑。

之所以有这样的规定，是因为预见到行政机关怕背上环境执法不作为之名，不愿意当原告。个人和公益组织如果不能去告，不告不理，就会导致环保法庭“无案下锅”，解决不好案源问题，新设立的环保法庭就可能要“关门歇业”。

2009年，全国首例环境公益行政诉讼——中华环保联合会诉清镇市国土资源局行政不作为案公开审理。这起诉讼的提起，督促相关行政职能部门履行了拖延近15年的行政职责。由社会团体提起诉讼，标志着环境公益诉讼实践的重大突破。

环境公益诉讼打开了案源。2012年11月，全国首例公民个人作为原告的环境公益诉讼案审结。清镇市屋面防水胶厂老板倾倒30吨化工废液至一污水沟，流入公共水域。该水域由参加“绿色江河全民保护行动”的志愿者蔡长海负责监管，他提起诉讼。环保法庭确认其有原告主体资格，判决被告罚金30万元。宣判后，有村民表示以后再有谁敢污染，自己就告到环保法庭。

本案中志愿者虽不是直接受害者，但与污染事件存在一定关联，法庭赋予其原告主体资格，这是一种积极的司法探索创新。目前，贵阳环保法庭已审理重大环境公益诉讼案件13件，占到全国的一半，案件类型齐全，原告主体有行政机关、环保组织、检察机关、公民个人。

审判环保局长

对清镇市环保局原局长杨贵斌的审判，让环保法庭再一次进入公众视野。环保法庭成立后不久，清镇市人民法院对清镇市环境保护局原局长杨贵斌一案作出一审宣判，杨贵斌因滥用职权罪被判处有期徒刑三年。

根据规定，环境保护行政主管部门应当对排污者排放污染物的种类、数量进行核定并据此征收排污费，应当据实、足额征收，不得简化征收程序，降低征收标准，不得擅自减免和缓征排污费。

原清镇市环保局局长杨贵斌，却擅自对辖区内的多家企业排污费实行协商收费。根据公诉机关提供的13家排污企业三年共90次监测报告，13家企业应当缴纳排污费的总金额为5700万元，而实际上只缴纳不到1130万元，少征收4570余万元。同时法院还查明，杨贵斌在任期间，还有要求某集团公司给清镇市环保局购买轿车等行为。一审判决后，杨贵斌上诉。贵阳市中级人民法院环境保护审判庭作出终审裁定：驳回上诉，维持原判。

这类案件被追究职务犯罪在全国都是比较罕见的，此案在贵州全省都引起关注，特别是对环保执法部门的震慑，环保局协商收费这个雷池此后在贵州无人敢越。

2012年，贵州省委常委、贵阳市委书记李军在贵阳市环保两庭五周年座谈会上表示，环保法庭成立对于贵阳市环境问题的处理以及环境的保护极为重要。李军认为，环保法庭最为卓越的贡献之一，就是为大众树立了“破坏环境就是犯罪”的意识。

作为中国法院中“第一个吃螃蟹者”，贵阳市环保两庭自成立来遇到过很多困难，审判的案件也创下了很多国内的第一。贵阳环保两庭判决的福海生态园案，被认为是1997年刑法修订以来中国最为严厉的刑事制裁破坏资源保护犯罪的案件。福海生态园案的被告罗忠福因犯非法占用农用地罪、滥伐林木罪，被终审判处有期徒刑十年零六个月。

同时，贵阳市环保两庭还在盗伐、滥伐林木的轻微犯罪刑事案件的审判中，提出了刑事处惩、经济处惩和修复生态“三管齐下”，使刑事责任、民事责任、行政责任得到同时追究的创新司法方法。

环保法庭最为卓越的贡献，就是为大众树立了“破坏环境就是犯罪”的意识。

司法提前介入避污染

2012年，贵阳市环保法庭作出第一个环境侵权“诉前禁令”，责令环境违法者文国华、文英全立即停止开山采石，并委托林业部门界定原有破坏范围和面积，防止其继续破坏。

这是一次大胆的尝试。文国华的砂石厂开采的山属水土保持林地，制止破坏行为，自然越早越好。环保法庭没有审理判决，甚至还未提起诉讼，这样的提前干预当时曾引起争议。

然而，环保法庭认为，环保案件有特殊性，行政机关查处污染违法行为，需经立案、处罚告知、听证、处罚、复议、诉讼等程序，等所有程序走完，违法行为通常加重，环境损害已经难以修复。司法的提前介入，可有效防止损害扩大。

基于此，2012年8月，贵阳市中级人民法院专门制定《环保司法诉前禁令试行办法》，将传统意义上的财产保全扩大到行为保全，创设环境侵权案件诉前禁令制度，只要行政机关和公众提出申请，法院可裁定作出诉前禁令，避免“边诉讼边破坏”。只要有利于减少环境损害，贵阳都竭力在各个环节敢于司法创新。

环境污染涉及面广，事关饮水安全、居住安全、生产安全等百姓切身利益，处理不慎，容易造成群体性事件。争取环境类矛盾纠纷化解在诉前，需要环保法庭提前介入。贵阳市环保法庭打破陈规旧矩，不再片面地只注重审案，不再不告不理、坐堂办案、等案上门。

2012年，贵州开磷集团发生磷泄漏，致使乌江沿岸三县500多名养殖户蒙受重大财产损失，以致多次集体上访，影响社会稳定。环保法庭组织精兵强将积极介入协调，不厌其烦，对养殖户和企业动之以情、晓之以法，最终促成案件稳妥处理，群众合理诉求得到满足。

环保案件，判决易，执行难。主要体现在执行周期长、监督难度大，特别是涉及生态修复的判决，执行完毕恢复生态，往往需要两三年甚至更长时间。保证执行不落空，环保法庭非常关键。

为此，环保法庭出台硬规定，要求判案法官必须对生效判决执行进行回访，督促被告履行，如消极敷衍了事，依法启动强制执行。

执行回访靠的是法官尽职，然而法官毕竟精力有限，难免出现疏漏。为弥补司法资源不足，环保法庭推行第三方监督制度，建立全市乡镇生态保护信息员网络，举报环境违法行为，监督判决案件执行，置涉案企业于众目睽睽之下，使其不敢懈怠。