马建华：车改潮头的“独行者”

■本刊记者 吴明华

改革者总是留下独行的背影，马建华也不例外。这样一个中层干部，究竟是如何推动“最难”车改的？

改革者通常都是主政一方的决策者，但马建华是个例外。

被誉为“最成功”车改范本的杭州车改，其背后的核心人物却是马建华。作为杭州市发改委一个处级干部，马建华不仅全程参与了车改，而且是车改方案的主要起草者、具体操作者和督促实施者。

当中央掀起新一轮车改大潮时，很多人把目光投向了历经十年而功成的杭州车改，很多地方也纷纷到杭州考察学习。一时间，马建华成了炙手可热的人物，但他却觉得自己很孤独。

脾气倔强的马建华颇有些书生意气，因为一心搞车改而“经常得罪人”。“车改是很有意义的一项工作，符合自己的价值取向和人生理念。其它事情我不追求，把车改做好就是我的追求。”马建华自认为是官场中的“另类”，“有时候感到很孤独，找不到一个和我理念一样的人。以前还有志同道合的人，现在都没了。”

改革者总是留下独行的背影，马建华也不例外。他这样一个中层干部，究竟是如何推动“最难”车改的？

“一波三折”

“普通人很难体会车改的难度。作为领导的‘轿子’，车子是地位的象征。车改需要天时地利人和，因此车改在杭州花了10年。”马建华告诉《决策》。

早在2002年初，杭州市西湖区就开始在乡镇尝试公车改革。然而，就在这个“吃螃蟹”的西湖区，区级机关的车改竟然拖了10年。历任主要负责人谁也不愿揽下这件得罪人的工作，甚至曾有人公开表示，自己在任期间不会车改，会把任务留给继任者。

“这是很荒唐可笑的。”马建华调查发现，关键问题就是“双轨制”，乡镇车改而区级机关不改，很多干部在乡镇与区级机关交流过程中，既拿车贴又有车坐，“在这种情况下，哪有动力车改？”

由于每年车辆更新费用压力太大，2003年，杭州市级层面也开始酝酿车改。当年8月，杭州市成立了车改领导小组，办公室设在市发改委。时任发改委体改处副处长的马建华，成为车改办的具体负责人。

经过调查研究，马建华制定了市级机关车改的初步方案。然而此时，大规模车改却被省里叫停，原因是当时浙江各地掀起了第一波车改热潮，由于一些地方车贴标准过高，引起很大争议。

尽管省里暂缓车改，但马建华一直没有放弃，而是不断研究车改方案。2005年，杭州市出台区县车改的指导性意见，鼓励各区县积极开展公车改革。

在主要起草者马建华看来，这个指导性意见对日后推进车改至关重要，“全国其它地方车改都没出台指导性意见。每次考察的人来我都讲，车改要有指导性意见，要通盘考虑，不能局限于车贴标准等具体问题。”

一旦有区县准备车改时，马建华都会全程关注，指导方案设计，必要时主动上门专题调研。几乎所有的方案马建华都亲笔进行修改，严把车改原则，确保杭州区县车改模式的统一性。在这个过程中，杭州市上下对于车改基本理念和思路也慢慢统一。

2009年，杭州市重启市级机关车改，制定了“1＋6”车改文件，包括总体意见和6个详细的配套方案，对车改的每个细节都有充分考虑。

“车改是建立新的制度，必须把所有的事情都规定好，越细越好。”在马建华看来，没有模糊的地方，才能找不出明显的漏洞和空子。

从2009年到2011年，杭州分三批实施市级机关车改。第三批由于涉及近百家市直机关单位，阻力很大而被迫延后了两个月，原因正是由于“单轨制”真正触动了官员的切身利益。

而“单轨制”是马建华一直极力坚持的，“‘单轨制’实施起来最难，车改单位千方百计找各种理由要保留车子，成为推进改革的障碍。不过由于改革是从上而下，从部分到整体，大大减小了改革的压力和阻力”。

“最敏感”的细节

杭州市级机关车改开始时，货币化车改方式同样遭遇人们“变相福利”的质疑。在马建华看来，车贴标准无疑是车改中最敏感、最核心的问题。

杭州市依照职务层级，划分九个不同的补贴等级，从300元到2600元不等。这个标准是马建华通过养车法、打的法等，多种方法的测算得来的，“前期调研听取了专家学者、代表委员、市民代表等各方意见，光是座谈会就开了几十个”。

大的框架确定下来，但其中仍有许多细节问题需要解决。由于不同行政区公务活动范围差异很大，不同部门因工作性质公务交通量也不尽相同，即使同一部门不同岗位公务交通量也差异较大。“很难设计出一个非常公平、完全合理的补贴标准，但方案设计必须平衡各方利益。”马建华说。

考虑到公务活动范围差异，杭州对涉改单位的车贴额度，预留了20%浮动空间。同时，针对出行任务较重的工作人员，年底给予“个人一次性公务繁忙专项补贴”，由本单位公共交通专项经费支出，但不得超过该经费总额的50%。

公共交通专项经费制度，是马建华的又一大“发明”，“这笔费用主要用于重要公务接待、统一集体活动、大型执法活动、重大应急事件处置和特殊机要文件传递等公务交通支出，还有就是前往车贴使用区域以外地区的公务活动。”

在杭州市车贴标准中，正职局长的车贴比最低一级办事员高出近8倍，这也引起一些基层公务员的质疑，“一般下去跑得比较多的都是基层的人，领导很少下去，他们凭什么拿那么多？”

在马建华看来，公车改革触动利益最大的，正是各级机关单位的“一把手”，依靠货币补贴，是对那些原本拥有专车的领导进行“特权赎买”，以此为车改扫清障碍。这是一个现实选择，因为如果得不到“一把手”们的支持，车改推进的难度将大大增加。

车贴审核体系是马建华的另一得意之作。在原有工资发放系统基础上，车改办针对车改人员建立了统一的车贴审核体系。这一做法与中央车改方案中“按照在编在岗公务员数量和职级核定补贴数额”与“不得擅自扩大补贴范围”不谋而合。

针对车贴这一“最敏感”问题，细致而周全的制度设计，使得各方利益得到平衡，车贴标准被多数官员所接受，这成为杭州车改得以坚持至今的关键因素。

“把关人”

“改革跟生态一样，一定要有个平衡系统。一旦平衡被打破，各种问题随之而来。”在马建华看来，公信力是车改的生命力。

2011年8月，杭州第三批车改完成，但对于马建华来说，车改还远未结束。

车改之后，马建华的电话便响个不停，全是车改单位打来的。有时候，马建华也感到不理解：“车改政策出台这么长时间了，还有很多人不懂车改政策，还有些单位找各种理由不愿意车改。”

虽然马建华一再强调补贴不是福利，但一些车改单位仍把车贴当做“津贴”，舍不得多用，却把公共交通专项经费当作“唐僧肉”，以为只要是在这个额度内，什么情况都可以报销，导致专项经费的超范围、超预算使用。也有些车改单位搞了半天，浑然不知公共交通经费如何使用与报销。

每次马建华都“苦口婆心”打电话督促对方整改，但违规之处屡禁不绝，“以前这样的电话多得不得了，我一天到晚就跟接线员一样”。

2011年底，杭州市对车贴标准进行上调，而调整车贴的时候没有了外部制衡力量，一些县区把车贴调得很高。“没地方加钱了就在这上边加，我强烈反对，跟他们督促了很多次，但有的地方还是没降下来，搞得我压力是很大的。”马建华说。

“改革跟生态一样，一定要有个平衡系统。一旦平衡被打破，各种问题随之而来。”在马建华看来，公信力是车改的生命力。

为了确保了车改公信力，马建华不遗余力地防止政策失控、制度变异，他也从车改方案制定者变成了“把关人”。在很多人看来，马建华是自己主动找麻烦做，“机关里有各种各样的人，有的人就想把事情做好，坚持原则”。

“当时手伸得很长，包括有关涉改人员核定、公共交通经费使用、专业工具车保留等，我管得很多。“马建华说，幸好他这几年“多管闲事”，否则车改政策很难落实下去，而政策能否执行到位事关车改成败。

但这样也让他得罪了很多人，“哪个地方搞过车改，那个地方的人都得罪了。”马建华觉得，他在官场中是“不想升官”的另类，“做事不能考虑当官的事，考虑升官事情就做不好了”。

让马建华感到欣慰的是，车改已经发生了潜移默化的作用，“尽管制度上并不完美，执行上也有偏差，但官员出行习惯和意识都得到很大改变，这是来之不易的”。

随着车改的推进，大多数局级领导逐渐适应了新制度，但也有一些领导抱怨没有专车带来的不便，甚至通过变通来继续享受“专车”。还有一些领导经常以“共同调研”等冠冕堂皇理由，用事业单位的公车。也有一些尚未纳入车改的事业单位、国有企业则擅自“车改”，出现“既坐公车又拿车贴”的现象。

这些不公平现象都考验着杭州车改的公信力，而对于马建华来说，即使想管，很多时候也无能为力。

“内忧外患”

“有人说，改变不了就去适应它、顺势而为，这话我绝对反对。我可以不认同你的理念，但我肯定不会改变自己的理念。”通过车改，马建华越来越坚持自己的原则。

“没人在我面前说车改的不好，我提出的‘单轨制、货币化、市场化’的核心理念，大家都还是接受的。”虽然有不少认同，但令马建华最痛苦的是，找不到很好的同盟军，“在重要时候支持的力量太少，尽管我的观点、理念是对的，但往往有强大的既得利益群体来阻碍改革”。

除了内部的阻碍和压力，一些外部因素也让马建华感到“很孤独”。

这几年，全国各地到杭州考察、取经的络绎不绝，但跟进者寥寥无几，“有些地方的人一个劲地问我，补贴标准多少、有没有变通的做法，我介绍‘单轨制’他们却不在意，回去后还是想搞‘双轨制’。”马建华说。

去年底，中央出台反浪费条例后，马建华颇为兴奋，因为对照《条例》中关于车改内容，他发现几乎是杭州模式的提炼和总结。然而，当看到今年中央出台的车改意见时，马建华却感到非常担忧。

马建华担心，新一轮车改方案将会由于其中的两个漏洞而难以落实。首先是车贴标准和车贴范围的匹配问题，在文件中没有明确规定。在车贴标准相同的情况下，车贴范围大的城市吃亏，范围小的城市占便宜。

同时，由于车贴标准相对较低，没有考虑“特权赎买”因素，可能会对车改的深化带来困难。

另外一个更严重的漏洞，是文件中提到要保留的“应急用车”。应急用车的概念模糊、弹性太大，很容易被地方钻空子，一些单位、部门可以找出很多理由来留车，这样最终会走到“既坐车又拿钱”的“双轨制”道路上去。在马建华看来，这是车改最坏的结果。

“地方上如果不能科学地制定实施细则，避免走‘双轨制’道路，那么杭州车改的成效会付诸东流，这是我最感到心疼的地方。”马建华告诉《决策》。