我国境外投资审批改革的进展和展望

■连瑞南

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：扩大企业及个人对外投资，确立企业及个人对外投资主体地位，允许发挥自身优势到境外开展投资合作，允许自担风险到各国各地区自由承揽工程和劳务合作项目，允许创新方式走出去开展绿地投资、并购投资、证券投资、联合投资等。随后，以便利化为目的的对外投资审批体制改革措施相继出台。

主要改革措施

本轮对外投资审批体制改革的主基调是简化程序，主要措施是以备案制为主取代核准制。

作为“国务院投资主管部门”，国家发改委于今年4月8日发布《境外投资项目核准和备案管理办法》（以下称《发改委9号令》。《发改委9号令》调高了核准项目金额，规定中方投资额10亿美元以上，或涉及敏感国家和地区或敏感行业的对外投资才需由国家发改委核准。其中投资额20亿美元以上且涉及敏感国家和地区或敏感行业的项目，需由发改委提出审核意见，报国务院核准。除上述以外的其他项目均只需备案，其中央企投资项目、或地方企业投资3亿美元以上的项目由国家发改委备案，其他项目由省级发改部门备案。《发改委9号令》取消了发改委对“资源类”投资项目的核准。但《发改委9号令》依然保留了“小路条”条款，即第十条规定：中方投资额3亿美元及以上的境外收购或竞标项目，投资主体在对外开展实质性工作之前，应向国家发展改革委报送项目信息报告。

《发改委9号令》还规定：本办法适用于中华人民共和国境内各类法人（以下简称“投资主体”）以新建、并购、参股、增资和注资等方式进行的境外投资项目，以及投资主体以提供融资或担保等方式通过其境外企业或机构实施的境外投资项目。

据此，中资企业在境外投资实体的再投资项目，如不需要境内主体提供融资或担保，就不再需要办理核准或备案。这一变化对国有企业通过已有境外机构更加自主地实施境外再投资打开了一扇门。

作为境外投资的核准和备案部门，商务部对原《境外投资管理办法》进行了修订，于今年9月6日发布经修订的《境外投资管理办法》（以下称《商务部3号令》）。《商务部3号令》规定：国内企业境外投资涉及敏感国家和地区或敏感行业的，由商务部核准；中央企业向商务部提出申请，地方企业通过省级商务部门向商务部提出申请；其他情形下仅需备案，其中中央企业报商务部备案，地方企业报省级商务主管部门备案，备案时间3个工作日。

与原《境外投资管理办法》相比，商务部不再对设立境外特殊目的的公司进行核准，也取消了省级商务部门对1亿美元以下的“能源、矿产类境外投资”的核准。同时取消的还有“企业应当在其对外签署的与境外投资相关的合同或协议生效前，取得有关政府主管部门的核准”的要求，还取消了企业境外投资矿产资源勘查开发应当征求国内有关商会、协会意见的规定。

可以看出，核准范围的明显缩减，相对简化的备案要求，以及透明公开的程序，可以为企业开展境外投资带来较多的便利。

目前审批制度尚存的问题

以备案制为主的境外投资管理体制改革以便利化为主要目标，已有的改革措施也确实体现了便利化；但现行政策框架不应是这一轮改革的终结方案。因为企业和个人对外投资主体地位逐渐确立，人民币国际化趋势对境外投资管理方式的影响，中美投资协定谈判的进展等都将对境外投资审批管理措施不断提出新的改革要求，管理体制为跟上形势发展，也必须进行不断的适应性调整。

第一，双重管理的合理性仍受质疑。

每一个“境外投资项目”发起人和实施这一项目的主体是合一的，每个境外投资项目都有对应的境外企业。而现行审批管理要求国内企业在投资设立境外企业（或机构）时，必须分别就“投资项目”和“境外投资”向两个政府部门提出核准或备案申请。发改委的项目核准和备案，与商务部的境外投资核准和备案是并行的，互不为前置条件。虽然“商务部管理办法”明确：“企业开展境外投资的经济技术可行性由其自行负责”，但从发改委要求企业提交材料中可以看出，政府对企业（哪怕是民营企业）的国际化经营活动主动承担的事前监管责任较多。目前发改委对国有企业境外投资项目的审批职能和国资委对中央企业境外投资监管职能有部分重叠，如何协调这两种职能也有待明确。

对于企业来说，双重核准（备案）制度必然增加境外投资前期工作量，延缓企业对市场商机的反应速度。对民营企业实施和国有企业同样的项目核准和备案制度，尤其妨碍企业充分发挥自身优势把握市场机遇拓展国际化经营空间。

第二，人民币国际化趋势对现行管理形成冲击。

对境外投资项目实行核准（备案）制度的一个重要基础是外汇管制条件下企业对外投资的换汇需要。但随着“走出去”战略的全方位实施，中国在全球经济地位的提高，人民币作为支付、储备手段，已在一些国家和地区得到越来越广泛的使用；在国际贸易和跨国投资中直接使用人民币结算的交易数量、以人民币计价的金融产品都在增加，人民币国际化的趋势不可逆转。可以预期，不久的将来，中国企业和公民将能以人民币在部分国家和地区开展直接投资。在这种情况下，项目核准或备案作为企业境外投资换汇和取得外汇贷款前置条件的基础将逐渐风化。

第三，“小路条”的约束力渐显虚弱。

对中方投资额3亿美元及以上的境外收购或竞标项目，投资主体在对外开展实质性工作之前，应向国家发展改革委报送项目信息报告。这项实行已久的制度出发点是防止多个中国企业在对同一项目收购或竞标时出现恶性竞争，因此在过去的实践中，发改委对某个境外收购或竞标项目，只对一家企业出具确认函（业界俗称“小路条”）。但由于现在中资企业境外机构的再投资项目，只要不需境内主体提供融资或担保，就不用办理核准或备案，因此今后此类境外收购或竞标项目，企业可以通过已有的境外子公司利用境外融资来实施。今年7月间紫光集团有限公司对锐迪科微电子公司总价达9.07亿美元的收购交易就是对现有政策环境的主动适应。这说明“小路条”在目前市场和政策环境下也是可以规避的。

对个人境外投资的管理服务依然缺乏。

十八届三中全会报告提出了“确立企业及个人对外投资主体地位”的要求，但随后国务院、发改委和商务部出台的相关文件中，并没有涉及对境内自然人境外投资行为的管理措施。而事实上以自然人名义开展的境外投资已经大量存在，这类投资行为虽然未经政府有关部门的核准、备案，没有“企业境外投资证书”，但由于国有商业银行“优汇通”之类的业务和其他一些灰色渠道的存在和发展，并没有妨碍一些个人以投资为目的资本流出。允许个人境外投资是大势所趋，但这种趋势对现行境外投资管理体制也带来挑战。比如境外投资统计盲区扩大，造成宏观决策依据模糊，对公民境外投资的风险防范和信息服务都难以覆盖到位。这些挑战只能经由改革的实践来应对和解决。

进一步改革的空间和举措设想

中国作为全球资本主要输出国的地位正在逐步确立，改革开放之初中国与近20个西方国家签署的保护国际投资双边条约已经完全无法满足中国投资者的需要，也大大滞后于中国经济社会的迅猛发展以及当今国际经济体系变化带来的挑战。中美投资协定谈判已经进入负面清单谈判阶段，由于中美双方在国际经济和投资领域的重要地位，这项谈判对我国“走出去”战略具有深远的影响。

上述进展要求我国对外投资管理体制更加符合法制化、市场化要求。从这一客观要求出发，我国境外投资管理体制改革将进入一个更加灵活、理性的渐进调整期。最亟待和可期待的改进是以法规而非部门规章、规范性文件的形式来确立企业和个人对外投资主体地位，规范政府对企业和个人境外投资行为的管理和服务，已达到以下目的：

在逐步扩大对外开放的同时，为国内投资者开展境外投资提供更大的便利，一揽子解决政府管理重叠造成的浪费，以及对企业和个人境外投资自主权的掣肘。

建立与人民币国际化进程相适应的境外投资管理模式和调整机制。

随着个人境外投资试点工作的不断推进和经验积累，通过明确政府和投资者的义务和责任，逐步完善我国境外投资统计体系，逐步提高覆盖面和有效性；强化政府服务能力建设，形成与全球重要的资本输出国相适应的境外投资利益保护体系。