摒弃“以票取人”

摒弃“以票取人”

选拔任用党政领导干部，必须经过民主推荐。干部民主考察中必须全面考察其德、能、勤、绩、廉。

在2014年1月14日中共中央新颁布实施的《党政领导干部选拔任用干部条例》（简称新版《干部任用条例》）的第四章、第五章对干部选任中的民主推荐和民主考察做了详细规定。

其中第四章明确指出：选拔任用党政领导干部，必须经过民主推荐。民主推荐包括会议投票推荐和个别谈话推荐，推荐结果作为选拔任用的重要参考，在一年内有效。第五章明确指出，在考察党政领导职务拟任人选，必须依据干部选拔任用条件和不同领导职务的职责要求，全面考察其德、能、勤、绩、廉。在确定考察对象时，应当根据工作需要和干部德才条件，将民主推荐与平时考核、年度考核、一贯表现和人岗相适等情况综合考虑，充分酝酿，防止把推荐票等同于选举票、简单以推荐票取人。新版《干部任用条例》还明确了六类官员不得作为考察对象。

新版《干部任用条例》在干部民主推荐和民主考察程序上的这些规定，具有极强的问题针对性，也具有很符合实际情况的指导性。应该说，长期以来，中央一直要求各级党组织重视完善干部选任中的民主推荐和民主考察制度，着力提高民主推荐和考察的可信度。但近年来，从许多地区、许多部门的实际操作来看，还是缺乏一系列有效措施，效果不尽人意。在干部民主推荐和民主考察程序上问题不少，有些问题还比较严重。

初始提名权问题重重

干部提名工作，就是提出拟选拔任用人选的初始程序、启动环节，是干部选拔任用工作的基础和源头，决定着什么样的人选能够进入决策者视野，最终影响到选人用人的质量和成败。一个干部一旦获得组织提名，接下来的民主推荐、民主测评等程序几乎就是“一马平川”。干部选任工作中发生的一些问题，往往源于这一环节。初始提名权问题有时甚至决定着民主推荐、民主测评的质量。

近年来，各地各级组织部门都对规范初始提名问题给予了高度重视。但是由于《干部任用条例》未对提名程序作出明确规定，导致各地在思想认识、实际操作等方面还存在一些问题。

一是关于“谁提名”的问题。提名主体不明确，导致实际运作中产生各种偏差。往往是由少数人甚至某个人决定班子调整和选用干部的时机、数量以及提名人选,导致初始提名成为一些主要领导和组织部门发挥“影响力”的最主要环节，他们的观点和意图在民主推荐和民主测评中常起导向性、关键性作用，甚至造成初始提名失公失范。

二是关于“怎样提名”的问题。对启动提名程序包括哪些具体环节和内容不清楚，对应由哪些组织部门和人员参与也无具体限定，在动议和初始提名中缺少具体、清晰的依据，对某一岗位应该选用什么人，不该选用什么人，表现出较大的随意性和不确定性，往往以主要领导的意志为转移。另外，按照《条例》规定，本应是“先民主、后提名”的程序，在目前各地常常是“先提名、后民主”，即先提出建议人选，再去进行“验证式”的民主推荐和民意测评。有些一把手和组织人事部门将事先酝酿确定的拟任对象,有意透露出去,造成一定舆论；或事先打招呼“统一思想”；或以实用主义态度对待推荐结果，结果看似严格履行了程序， 实质上仍是少数人或个别人说了算。

三是关于“提名责任由谁承担”的问题。由于实际操作中主体和责任的不明晰，导致提名主体的责任难以界定。少数领导干部利用制度的缺失，在干部任用中掺杂个人意

志，通过民主推荐、民主测评、民主考察等“走程序”的形式实现个人目的，造成“程序上看似中规中矩，实质上体现个人意志”的现象。此外,现有制度对推荐行为缺乏硬性要求, 推荐人无需对其行为及结果承担责任, 少数人责任心不强,敷衍了事, 使程序变成没有约束力的形式。

以票取人难以真实把握民意

在干部推荐和考察过程中，以票取人的问题也未能得到很好解决，在结果运用上，简单地以票取人难以真实把握民意。主要问题是：

一是不简单以票取人的社会氛围尚未形成。长期以来，民主推荐都是以得票多少定取舍，“得票多就理所当然成为考察对象”已成定势，要在短时间内改变这种现状，组织上必然承担“用人不公”的风险，并需要花很大的精力消除这种疑虑。

二是不简单以票取人的评判标准尚未形成。到底怎样才算不简单以票取人，目前尚没有明确的标准，个别领导把不简单以票取人作为实现自己目的的“托辞”，推荐结果符合自己意图就强调“尊重民意”，不符合就强调“不简单以票取人”。

三是不简单以票取人的制度规范尚未形成。目前各地虽然探索了“三票制”、“四票制”等方法，但都还不成熟。由于制度机制的缺失，不简单以票取人在实际工作中往往很难落到实处，无形中增大了真实把握民意、科学运用民意的难度。

四是“以票取人”的导向带来“以票取事”现象突出。一些干部不是通过主观的努力工作来追求干部群众的公认，而是把着力点放在非正规渠道甚至是旁门左道上。他们把所要干的事情与未来的民主推荐得票率连在一起,只要是有利于提高得票率的事情,就争着去做；凡是不利于得票甚至可能丢票的事情,则不愿甚至不做。在现实生活中,做轰轰烈烈、热热闹闹的事情的人多了,做给上级领导、做给新闻媒体看的事情的人多了。

五是“以票取人”的导向带来拉票现象突出。以“我”的升迁为中心，最大限度地争取每一张推荐票。对列入民主推荐人员范围的对象，处处逢迎,能给好处就给好处，能不得罪就不得罪,目的只有一个，那就是提高自己的得票率。因此，敢于坚持原则、敢于批评的人少了。除此之处，还有一种现象值得格外关注,即极少数干部采取推荐会前打招呼、请客送礼，甚至是封官许愿等方式,不择手段地获取推荐票。这就使一些政绩平平而善于投机的人有了可乘之机，一些业绩突出、敢抓敢管的人却处于劣势, 导致一些人绕着矛盾走，好人主义盛行。

拉票贿选影响民主推荐、民主测评质量。在选举中，拉票贿选、承诺回报、拉帮结派、暗箱操作等不正之风日盛,血缘、地缘、业缘、学缘、姻缘、官缘等多重关系网互相交织，一定程度上致使干部民主推荐成了讲关系、比背景、论亲疏的现实博弈。一些干部唯“利”是图，或通过各种方式拉拢有推荐权的普通干部群众，或看推荐谁对自己最有利就投谁的票，导致民主推荐过程或程序空转，民主推荐结果失真。在民主推荐、测评中出现了“感情票”、“关系票”、“利益票”、“印象票”、“糊涂票”、“违心票”等五花八门的情况，导致“群众公认”的干部认定和把握十分复杂。社会上流行这样一句话：“打招呼的，我不一定投他的票。不打招呼的，我肯定不会投他的票。”一位地方领导感叹道：“在干部选拔和民主测评中，有人可以在一两个月内把一两百人全部搞到位，请客吃饭这些事情多简单啊！你说它不起作用，它就还起作用了。”

推荐监督机制缺失影响民主推荐、民主测评质量。民主推荐民主测评情况被视为高度机密,只有主要领导同志和组织部门掌握。工作过程也只是组织人事部门少数几个人操作，缺乏组织监督和民主监督。由于运行监督机制的不完善，民主推荐的结果往往是领导说了算，推荐程序就不可避免地成了一种形式。其主要表现为推荐条件的设置、推荐范围的确定、推荐信息的发布、推荐结果的处理等，都与大多数推荐人没有关系。即使程序上没有缺少任何一环，但由于缺少民意表达和监督的途径，这种监督上的不完善还是会导致推荐人参与民主推荐的热情不高，或者是被动地参与或者是不负责任地参与，这也为一些领导干部在民主推荐中暗箱操作或按“潜规则”行事提供了可能。有些领导干部对没有监督机制制约的程序运用“得心应手”，对于民主推荐监督机制的建立健全也就失去了兴趣,没有监督机制，民主推荐的过程就会成为某些领导者任意摆布的形式，也难免引起推荐人对推荐结果的质疑。只有建立监督机制，把民主推荐的过程置于纪检部门和推荐人甚至群众舆论的监督之下，才会提高民主推荐的公信度。

推荐者不知情影响民主推荐、民主测评质量。一个基层领导说：“我到省里去划票，推省级班子，我拿到名单一看，一个都不认识，不知道划谁……不了解你怎么推啊，他高矮胖瘦我都不知道，不要说品行和才干了。所以说这种划票盲目性很大，看起来是很民主的东西，实际上是很盲目的。”参与民主推荐的人对推荐对象缺乏足够的了解,难免投“盲目票”。不少参加民主推荐的干部和群众对拟任干部的德才表现缺乏了解，有的虽然和拟任干部有一定的工作联系，但对其工作目标、工作能力、工作实绩，缺乏深度把握和理性分析，推荐干部难免存在以偏概全的现象，判断上存在失误。被推荐者和被测评者由于工作岗位、环境、生活、交际范围和“知名度”不一样，大量知情人参加不了推荐和测评，参加推荐测评的许多人又不知情，加之缺乏干部基本情况和日常考核的介绍，往往是凭感觉、凭印象、凭亲疏进行评价。特别是推荐人与被推荐人之间缺乏必要的互动, 难以比较鉴别, 主要凭平时印象来选择,使民主推荐带有一定的盲目性。

组织不力、考察失真影响民主推荐、民主测评质量。民主原则和民主价值的实现需要运用成熟的技术和方法，并按严格的步骤进行操作。比如推荐范围确定、推荐动员、表格设计、时间安排、投票方法、票的回收与统计、结果发布的规则和程序等等，都会直接影响到民主推荐和民主测评的可信度和有效度。目前，许多地方在实施民主推荐和民主测评时，概念不清、技术粗放的现象比较普遍。有的地方和单位在组织工作中跑风漏气，拉票者闻风而动；有的在民主推荐、测评中临时通知，靠一次性的、匆匆忙忙的突击投票来确定考察对象；有的在民主推荐时不提供符合推荐条件的人员名册或被测评对象的书面述职报告；有的仅提供干部名册,没有其他充足的介绍材料,被推荐人信息过于简单，会使推荐人难以做出全面衡量和判断；有的民主测评表的各项测评内容过于抽象，或过于繁杂；有的组织推荐、测评的场所很小，座位过于紧凑，参加人员没有互相回避的空间，一些人员害怕泄密、得罪人，“明哲保身”地投“身边票”、“软弱票”,难以体现推荐人的真实意向。特别是缺乏公开公正的竞争机制，推荐者和被推荐者没有形成有效的沟通渠道, 被推荐对象缺乏自我推介、展示才华的平台。真正优秀的干部有尊严、不媚俗、不会跑、不会要，在一哄而起的民主推荐中，这些干部往往处于劣势，居于下风。

这两大问题如果不能很好解决，会挫伤一大批积极有为、敢于进取的好干部的积极性。

（中国行政体制改革研究会课题组 组长魏礼群 成员：赵世洪、李沛、胡敏、蒲实）