剑指“盐改”

■郭金云

一波三折的盐业体制改革，是改革进入深水区所面临形势的一个缩影。之所以艰难，除却既得利益者的不配合甚至阻挠反对，更为关键的是政府与市场的关系模糊，改革的配套机制缺乏。

【案例】

柴米油盐酱醋茶是老百姓的日常生活用品，而唯独其中之一的盐显得很特殊，“跨区域用盐”是违法的。

11月初有媒体报道，徐州新沂市一名餐馆老板，因为使用了2斤从连云港带回来的食用盐，被处5000元罚款。当地盐政稽查工作人员对此回应，食用盐必须在当地购买，处罚是依法作出，并无不当。

无独有偶，在10月15日，河南新郑市一家热干面馆，用了老板黄先生从郑州市带回的食盐，被新郑市盐业管理局检查人员认定为“跨区域用盐”，没收食盐并处罚金200元。

类似的事件并不少见。今年3月，陕西户县一家餐馆被户县盐务局查出几袋从西安购回的食盐，检查人员认为其“跨区域用盐”，同样是没收了食盐，还罚了200元。

有着“中国反盐业垄断第一人”之称的邹佳莱律师认为，“跨区域用盐”之所以轮番上演，表面上看，在于地方对食盐市场的垄断，但其形成的根源，还在于食盐专营体制。

近日，工信部首次确认，我国将取消食盐专营，涉盐企业将实现自主经营公平竞争。此前，中国盐业协会披露，国家发改委主任办公会议已通过第七套盐业体制改革方案，并在各部委完成意见征求。方案的核心为2016年起废止盐业专营有关规定，允许现有食盐生产定点经营企业退出市场，允许食盐流通企业跨区经营，放开所有盐产品价格，放开食盐批发、流通经营。至此，历时14年的“盐改”有了一个全新的结局。

【背景】

曲折的“盐改”

1996年，中国为实现“2000年消除碘缺乏病”的目标，开始普及碘盐，保护公民的身体健康，实行盐业专营制度。

专营的实质是凭借行政权力通过法律正当赋权而形成对食盐的合法垄断经营。就其本身而言，“垄断”本是市场的一种结构或状态，是一个中性概念，只有当占据垄断状态的市场主体滥用市场优势而实施排除或限制竞争并损害其他市场主体和消费者利益时，该垄断才被认为有违公平竞争和破坏竞争机制而应受到法律规制。

根据《盐业管理条例》以及《食盐专营办法》规定，我国食盐的生产、分配、调运、销售、价格，统统由国家以指令性计划规定，由主管部门依靠行政手段委托中盐协会（中盐公司）管理，由此形成了以食盐专营制度为核心的盐业公司垄断。

但由于其政企不分、行政垄断等天然的体制残缺，必然导致从中央到地方的盐业管理混乱、贯彻实施国家法律法规变形走样，也必然掣肘整个产业及其关联产业的产业结构、市场体系、产业竞争能力等方面的培育与发展；且由于监管缺位，产生了私盐泛滥、腐败丛生等社会问题，并侵害消费者的知情权、选择权。

于是，盐业改革成为必然。早在2000年，盐改调研就已经展开，且于2002年形成草案，但受当时国家经贸委盐业管理办公室撤销的影响，未能继续推进。截至2009年共提出六套改革方案。但是，由于种种原因，盐改工作始终遭遇搁浅。曾任国家经贸委运行局副局长的陈国卫认为，在众多垄断行业中，食盐体制的改革并不复杂，也是最没有风险、改革设计方案技术含量最低的一种，但是改革的推进遇到了最大阻力。

我国目前的盐政体系是独有的，盐务局与盐业公司形成自成一体的垂直独立系统。中国盐业总公司形成了经济垄断，不仅代行国家盐业管理办公室和中国盐业协会的调控分配计划、指标的权力，而且垄断全国大部分地区的盐、盐化产品的销售。绝大部分省、市、自治区的盐业公司和盐务局都是“两块牌子、一套人马”，“不仅管盐、还要卖盐”，这直接导致了各地盐业公司通过盐政部门的选择性执法进行市场垄断，食盐专营蜕变为他们攫取私利的工具，形成了“靠盐吃盐”的强大利益共同体。有调查显示，在食盐流通环节，经过中盐及各级盐业公司经手，食盐价格翻了近10倍，而盐业公司得到其中绝大部分利润。

实质上，一波三折的盐业体制改革，是改革进入深水区所面临形势的一个缩影。之所以艰难，除却既得利益者的不配合甚至阻挠反对，更为关键的是政府与市场的关系模糊，政府职能转变不到位，政企不分，地方保护主义盛行，改革的配套机制缺乏。

【剖析】

改革的困惑

随着生产规模的扩大，生产效率的提高，食盐的战略意义正一点点被淡化，其对国家财政收入的贡献也微乎其微。更重要的是，全国“一刀切”地进行补碘，对一些地方的居民而言未必得当，反倒可能导致碘超标。2005年，世界卫生组织根据我国儿童尿碘中位数的监测结果，已将中国描述为“超过适宜量”。卫生部公布食品安全国家标准《食用盐碘含量(征求意见稿)》，也承认碘过量威胁健康，建议降低食盐碘含量。

因此，再用上述理由来为专营体制辩解，已经站不住脚。然而，食盐是生活中的必需品，大部分消费者担心食盐放开之后，假盐、伪劣盐流入市场，食盐的安全难以保证，价格也会随之上涨，消费者再也吃不到安全健康的食盐。

对于政府而言，市场化后各种经营模式的参与、市场竞争的无序杂乱等，也给盐业管理带来了新的挑战。

一位盐业公司人士在接受媒体采访时表示：“如果食盐专营废止了，那么盐业独家经营权就被打破，大量盐业经营者就会出现，不可避免地造成盐业来源及销售渠道的复杂，那么，食盐的质量就很难保证，盐业市场的稳定也将更难监管。”

更有业内人士估计，国内盐业市场一旦放开，外资可能会以强大的资本优势掌控中国盐业生产。与此同时，专营被打破后，盐业公司同样面临着严峻挑战。由于经济规模小、技术装备落后、资源利用率低和经济效益差等结构性矛盾及问题比较突出，整个盐行业产能严重过剩、产业结构不合理、盐业劳动生产率总体水平较低，国际竞争能力低下。特别是各级盐业公司有40万职工，盐业体制改革后要积极解决职工的出路问题。

毫无疑问，两千多年的盐业专营历史赋予了专营垄断足够的合理性和现实惯性，废止盐业专营显得相对艰难。正是如此，很多人对盐业体制改革并不那么有信心，即使此次已过会的盐改草案也仍有人怀疑其是否能真正落实。

此次草案规定，盐业在2015年继续实行专营，2016年才取消特许经营，企业同时申请新许可证，2017年获得新许可证的企业才能开始新的经营活动。盐业改革至少已经酝酿了13年，再继续设置缓冲期或过渡期是否必要？废止盐业专营，却依然维持盐业经营许可制度，是否必要？现在“一套人马、两块牌子”的盐业局与盐业公司，将来分开后会维护谁的利益？这些都是待解的问题。

【路径】

系统推进

十八届三中全会明确“发挥市场在资源配置中的决定性作用”，废除盐业专营是加快完善现代市场经济体系的必然结果，既解除了企业的束缚，使企业成为市场主体参与竞争，也赋予消费者充分的选择权，有利于促进盐业品牌化、价格市场化，促使盐业品种更为丰富，价格更优惠。但是，盐业改革涉及方方面面，仍需全面深化、系统推进。

首先，放弃盐业专营不等于放弃监管，垄断破除后的监管考验着政府的智慧与担当。对于食盐这种老百姓每天都在使用的大众物品，国家市场监管部门（质检、工商、卫生）必须回归裁判员角色，各司其职，承担起专管职责，做好碘盐质量监管和碘盐覆盖率监测，其中“安全监管”和“价格监管”是盐业经营开放后的监管关键。一是随着一些“低钠盐”、“无碘盐”等“概念盐”的涌入，食盐的质量难免良莠不齐。二是在专营制度被废止后，食盐的价格可能会发生波动，几家食盐公司甚至联合起来搞垄断价格的联盟。为此，相关部门应强化市场监管，努力确保低价盐和安全盐的供应，以满足普通百姓的日常需求。

其次，推动盐业体制改革需要合理调控，循序渐进。要对企业生产资质、企业经营许可证的发放以及企业产品质量等各个方面进行严格监管。先通过申报、招标等方式放开生产环节，允许入围企业根据市场需求生产包括加碘盐在内的各种合规产品；再逐步放开流通环节，随着准入门槛的降低，厂商之间的竞争加码，优胜劣汰机制将逐步发挥市场绩效。与此同时，还有对盐业改革涉及的企业改制、利益调整、人员分流及可能产生的社会风险进行充分研究，合理施策。

最后，盐业市场化使得各级盐业公司肩负着推动我国现代盐业产业发展的重大社会责任。而构建现代企业制度、走产销一体化和集团化运营是未来制盐企业发展的必然趋势。业内人士担心现有体制下的制盐企业不具备核心竞争力，而在市场化运作后不堪一击，最终让外资轻松垄断盐业市场。事实上，近年来，盐业企业应对市场化和盐业体制改革，进行了大量的“瘦身强体”手术，比如产权转让股份化、产业集聚规模化、机构重组系统化、制度调整合理化和市场整合一体化等，在成本控制、工艺改进、技术革新、资源配置、员工管理、企业文化等方面也进行了诸多改革探索，为应对体制改革和自身发展创造了良好环境。