新环保法明年元旦施行环境公益诉讼：且行且探索

◎赵静 明文

新环保法明年元旦施行环境公益诉讼：且行且探索

◎赵静 明文

4月24日，历经四审的环保法修订案草案，经十二届全国人大常委会第八次会议表决通过，定于2015年1月1日施行。新环保法可谓中国环境立法的又一里程碑，它将给环境公益诉讼带来哪些改变？

兰州“4·11”局部自来水苯指标超标事发后，当地5居民将兰州威立雅水务集团告上法庭。4月14日，兰州中院立案庭表示不予立案，理由是公民个人不具备提起环境公益诉讼的“诉讼主体资格”。目前水污染事件已经得到解决，但居民的法律维权才刚刚拉开序幕。

从兰州水污染官司说起

兰州中级法院认为，不受理5居民对兰州威立雅水务集团起诉的依据，是公民个人不属于“法律规定的机关和有关组织”，故不具备“诉讼主体资格”。易言之，就是5居民无权按照民事诉讼法第55条规定提起环境公益诉讼，该条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

4月21日，兰州市20名市民联名敦请甘肃省消费者协会，依据《消费者权益保护法》第47条规定，代表本次自来水苯污染事件的受害消费者向法院提起公益诉讼。这是甘肃省消协在新修订的《消费者权益保护法》实施之后，遇到的首例请求消协作为公益诉讼主体的维权案例。甘肃省消协秘书长栾明军称，目前最高法的司法解释并未明确在什么情况下可以启动公益诉讼，下一步消协将研究论证提起公益诉讼的可行性。

环境公共利益是一种特殊的利益，由于其利益的“公益性”，因此环境公益诉讼所产生的利益也归于社会。那么谁有资格代表公共利益提起环境公益诉讼呢？公民个人能否提起呢？

极少受理，鲜有胜诉

在我国近十几年的司法实践中，公民个人作为原告起诉的环境公益案件，不论是起诉污染者的民事案件还是起诉环保机关的行政案件，大多被法院以原告不符合主体资格而不予受理，极少数被受理的也鲜有胜诉。有的案件当事人是以自己的利益受到侵害提起侵权诉讼（以私益诉讼形式出现），但是实质上公益诉讼性质明显，也没有得到支持。如2007年3月，福建省厦门市民林雷将公益公交、特运顺联、白鹤友谊3家公交公司告上法庭。林雷认为，3被告运营的公交车超标排放黑烟，污染空气，对他的健康造成了损害，3被告构成侵权。林雷要求法院判令3被告公开道歉，并赔偿他人民币1元的损失。法院受理了此案，但一审判决林雷败诉。

在我国，法律没有赋予公民个人提起包括环境公益诉讼在内的任何公益诉讼的权益。但这并不是说，公民在受到环境污染侵害后不能自行维权，公民可以提起环境私益诉讼，一般可分为侵权之诉和违约之诉。侵权之诉主要是公民直接受到污染损害，而主张污染者承担侵权赔偿责任；违约之诉是受害者基于与污染者的合同，主张污染者不能按约定履行合同义务而承担的民事责任。

民事诉讼法要求原告是有“直接利害关系”的当事人，即提起诉讼的必须是受到污染损害的直接利害关系人，而此类诉讼属于为了私益，属于私益诉讼。

环境诉讼，为公为私？

此次兰州水污染事件中，5居民向水务公司提起的诉讼，是属于不应受理的环境公益诉讼，还是正当的环境私益诉讼？

据媒体报道，起诉的兰州5居民认为，基于原、被告之间存在供水合同，为包括原告在内的兰州地区群众提供符合生活用水品质的自来水，不仅是被告基本的合同义务，也是被告企业的社会责任。然而，在本次自来水苯超标事件中，被告在4月11日5时确认第二水厂自来水苯含量严重超标时，仍然放任苯含量严重超标的自来水流向包括原告在内的兰州地区千家万户。由此可见，被告的主观过错明显。5居民表示水污染新闻一出来，西固区、城关区等好几个地方的市民都在抢购瓶装水，他们整个生活都被打乱了。为此，原告不仅损失了购买矿泉水的费用、一天的工作时间，且“精神上备受焦虑、恐惧的折磨”。因此，5居民要求，兰州威立雅水务集团有限公司赔偿因购买矿泉水的损失72元、误工费100元、因检查身体的体检费用800元、精神抚慰金5000元。同时要求该公司在国家级媒体上公开赔礼道歉。

中国政法大学环境资源研究所副所长胡静认为，兰州中院混淆了“公益诉讼”与“私益诉讼”的概念，从原告递交至法院的民事诉讼状看，这是一起典型的因侵权而产生的诉讼。

中国政法大学民事诉讼法研究所副所长邱星美表示，原告只是针对个人提出的补偿，原告诉讼请求中与“公益”唯一有关的，仅仅是“要求被告在国家级媒体上公开赔礼道歉”，而这一诉求，事实上也属于原告主张权利的范围之内。邱星美说，因为被告提供的水不符合质量标准，对原告身体造成了潜在的伤害，5位原告只要求被告赔偿自己的损失，并没有要求赔给所有人，这就是该诉讼属于“私益”的明显标志。

另据媒体最新报道，该5居民在律师建议下改为提起侵权诉讼。

立法滞后，司法先行

我国对于环境公益诉讼在立法上的规定，其实远远滞后于司法实践。

事实上，包括环境公益诉讼在内的很多法规的出台，正是在司法实践积累的基础上产生的。

随着环境污染事件越来越多，有些受到损害的直接利害关系人往往无力用“法”维权，或者环境污染没有直接受害人，这就导致环境污染的肇事者没有承担相应的民事责任。因此社会呼吁设立环境公益诉讼的声音越来越强，终于在司法实践逐渐出现了事实上的环境公益诉讼。

环境公益诉讼三模式

按照提起公益诉讼的原告类型，可以将以往发生的环境公益诉讼进行分类。

第一种模式：环保机关或国家职能部门作为原告提起公益诉讼。

负有监管职责的环保和有关职能部门，在利用行政执法进行监管，对污染方给予行政处罚乃至由司法机关追究刑事责任的同时，也提起环境公益诉讼，要求污染方为公共利益埋单。

例如，陕西省商洛市中级法院对2000年9月29日发生在陕西省丹凤县的“9·29”特大氰化钠泄漏丹江案的环境污染损害赔偿作出判决，判定污染者赔偿丹凤县政府因污染所受损失865.63万元。2007年11月，贵州省贵阳市中级法院设立专门的环境法庭，受理了以贵阳市两湖一库管理局为原告的环境公益诉讼案件。

第二种模式：环保组织单独或者联合环保机关、公民提起公益诉讼。

2009年7月6日，江苏无锡中院受理了国内首例环保社团组织为原告的公益诉讼案件，开创了环保组织提起环境公益诉讼的先河。该案共同原告系居民代表朱正茂、中华环保联合会，被告则是江苏江阴港集装箱有限公司。原告诉称，被告在港口作业过程中产生铁矿粉尘污染，严重影响了周围的空气质量和居民的生活环境，并将含有铁矿粉的红色废水未经处理直接排入下水道，经黄田港排入长江，影响附近市区居民饮用水安全。同时，江阴港集装箱有限公司在作业过程中产生的噪声影响了周围居民生活。该案以调解结案。

2010年11月，中华环保联合会联合贵阳当地一家社团组织——贵阳公众环境教育中心，共同向贵州省清镇市人民法院提起环境公益诉讼，请求判令一家造纸厂停止排放污水并胜诉。

2011年云南“铬渣污染事件”中，曲靖法院受理了由北京自然之友环境研究所、重庆绿色志愿者联合会和曲靖环保局共同提起的公益诉讼，这是国内法院受理的首起由民间环保组织提起的公益诉讼，被业界称为具有里程碑意义。此前作为环保组织提起或者支持诉讼的中华环保联合会由环保部主管，外界认为它是官方环保组织。

第三种模式：检察机关代表国家利益提起或者支持公益诉讼。

在以往的司法实践中，最高法院和一些地方在规范文件中提出了公益诉讼制度，检察机关的介入就是相关文件的结果。例如，云南昆明市中院、检察院、公安局、环保局2008年11月联合发布的《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》规定，检察机关、环保部门和有关社会团体可以提起公益诉讼。

最高法院于2010年8月出台的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中也明确提出，各级法院要依法受理环保部门代表国家提起的环境污染损害赔偿案件。

2011年12月，浙江省平湖市法院调解了平湖检察院诉嘉兴市绿谊环保服务有限公司等5被告环境污染责任纠纷案，这是由检察机关提起的环境保护公益诉讼案。

环境公益诉讼为何少见

虽然司法实践中有了为数不少的环境公益诉讼，但是如果把这个数字放在层出不穷的环境污染事件中，则是九牛一毛。不论是公民的环境私益诉讼，还是机关和社会组织提起的环境公益诉讼，都面临着极大困境。

原因是多方面的：面对环境违法行为，行政机关往往更依赖执法手段处理，不大愿意提起诉讼；社会公众尽管知道贻害匪浅，却因鉴定费用高、专业知识匮乏等因素无力维权；环保组织发展不均衡以及自身能力的欠缺，也导致公益诉讼动力不足。

即使进入诉讼程序，环境司法保护面临的诸多难题又成为一道道难以跨越的槛：诉讼费用、举证责任分配、因果关系鉴定、损害后果评估、诉讼利益归属、生态环境修复等等。

不过，最新修改的环境保护法有望改变这种局面。它将提起环境公益诉讼的主体，扩大到“依法在设区的市级以上政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违纪记录”的社会组织。可以说，环境公益诉讼的春天正在向我们走来，但是开门迎客后的诸多深层次难题仍待破解，环境公益诉讼仍需且行且探索。