三权分离是农地改革的要义——专访农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇

本刊记者│方帅

在土地集体所有、农户家庭承包经营基本框架下，具体表现为“集体所有、农户自营”的土地经营模式，正逐步向集体所有，农户自营、合作社经营、企业化经营多种模式并存转变。这是一种悄然进行中的诱致性制度变迁，当其发生和发展到一定程度之后，需要政策法规等正式制度作出有效回应。带着农地流转的一系列问题，本刊记者专访了农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇。

《中国房地产业》：在新型城镇化过程中，对于解决现实土地相关问题，农地制度发生的哪些变化是当前农地改革需要关注的？

张红宇：农地制度改革基本的方向是构建以集体所有、家庭承包、多元经营为特征，所有权、承包权、经营权“三权分离”为特征的新型农地制度。需要强调的是，提出所谓“三权分离”的农地制度创新，前提是坚持农村土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变，在此基础上进一步明晰相关制度的权益内涵，是对现有农地制度和农村基本经营制度的完善和发扬，而不是背离现行土地制度框架。

这一制度框架的意义和实用价值在于，我国农民从开始进城到完全市民化是一个漫长的过程，承包权和经营权的相对分离适应了这一过程中不同阶段相关主体对土地制度的需求。承包权的长期保留，为维护进城农民土地财产权利提供了制度保障。在完成市民化进程之前，承包权的保留始终发挥着农民最低生活保障和城乡社会“稳定器”的功能。经营权的相对独立，最大程度上弱化了其与土地的直接经营关系。进城农民以获得租金为条件让渡了土地经营权，为土地资源的优化配置、现代农业经营主体的发育壮大以及农地适度规模经营的形成创造了外部条件。承包权的最终退出，则有待于相关前提条件的逐步具备。除了如前所述城市要提供相关基本公共服务之外，还应具备诸如实现举家迁移从而丧失了获得土地承包权的主体资格以及给予合理的经济补偿等条件。在具备相关条件后，则可最终实现进城农民与农村土地关系的完全隔断，但这是一个长期的过程，应未雨绸缪谋划探索和谋划相关的制度，当前重点则应放在如何保障好承包权和放活经营权上面。

《中国房地产业》：哪些是农地改革要面临的优先解决的问题？

张红宇：随着工业化、城镇化的快速推进，在农民变市民的过程中，必然要涉及到土地问题。到2012年，我国外出农民工数量达到2.63亿人，其中有部分已经举家实现了职业和居住的转移。由于我国“候鸟型”的农村劳动力转移和不彻底的城镇化模式，大多数转移农民未能实现城镇化，同时与城镇和农民保持着联系。因此，解决进城农民的土地退出还是保留问题，也要同时考虑城市和农村两个方面的因素。城市方面，核心是解决农民退出土地的基本前提条件问题。具体而言，主要包括平等享受城镇的教育、医疗、卫生、社保等基本公共服务以及保障性住房等相关待遇，并最终获得城镇户籍、享受与老市民平等的待遇。但具备基本的前提条件不等于农民就必然应自动放弃农村的土地权益。无论是农村土地承包经营权，还是农民的宅基地使用权，都是农民重要的财产权益。在什么情况下农民必须退出、具备什么条件的农民可以退出、退出土地后如何获得相关补偿，都是需要认真研究解决的问题。

《中国房地产业》：目前农村集体组织成员资格的取得、行使、丧失的条件还没有相关法规的明确规定，我们的立法工作推进得是不是太慢了？

张红宇：鉴于目前相关实践探索和理论研究对此问题还存在较大争议，问题的解决还有待进一步的深入研究和条件的成熟。我国农地制度安排具有“先政策探索后法律规范、先试点试验后全面推行”的渐进式改革特征，目前和未来一个时期农地制度创新的路径依然遵循该基本规律。诸如土地经营权的相对独立，土地经营权的抵押等，已经在一定范围有了实践经验的支撑；诸如对集体所有权问题的探讨，对进城农民土地退出问题的主张，还有待在今后的实践中进一步深化和具体化。

《中国房地产业》：您在很多场合都提到了土地制度的创新，您眼中的创新是什么？

张红宇：土地制度创新涉及对若干重大问题的重新认识，比如集体所有、家庭经营作为制度长久不变下的土地经营方式创新问题，土地承包经营权权能的拓展与权利束的分割问题等。

“三权分离”农地制度之于土地承包关系长久不变的价值和意义，在于更加明确了“长久不变”的制度内涵，亦即“长久不变”的核心是承包权而非经营权，是土地承包关系长久不变而不是土地经营关系长久不变。在承包权及由此形成的土地承包关系长久不变的基础上，可以衍生出多元化的经营形态。而且承包权和承包关系愈是稳定，经营权的流转愈发达、配置效率也愈高。

《中国房地产业》：农地流转过程中衍生出了多元主体从事农地的经营问题，多元化的农地经营模式是否是未来的趋势？

“三权分离”农地制度之于土地承包关系长久不变的价值和意义，在于更加明确了“长久不变”的制度内涵，亦即“长久不变”的核心是承包权而非经营权，是土地承包关系长久不变而不是土地经营关系长久不变。

张红宇：正如十八届三中全会决定所指出的，“坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。”未来相当长的时期内，我国农业将呈现出以家庭经营为基础的多元经营模式共同发展的特征。“三权分离”的农地制度设计不仅无碍于家庭经营的基础地位，更有利于多元主体参与农业经营和发展壮大。家庭经营之于农业经营的优越性，已经被我国农业几十年的发展历程所检验，也为同是小农经营的东亚经济体甚至欧美大规模农业所佐证。对于传统一家一户小规模的自营农户而言，绝大多数情况下其承包权与经营权不必分离。但随着现代农业的发展，家庭经营的内涵也在不断丰富和发展，包括种养大户、家庭农场等新型经营主体同样属于家庭经营范畴，“三权分离”对这部分家庭经营主体而言意义重大，甚至对于自营农户而言，经营权的相对独立化也可为其通过经营权抵押、担保来获取金融支持提供便利条件。“三权分离”是巩固而非弱化了家庭经营的基础地位，丰富了多样化农业家庭经营模式的形成途径，为其在更大范围内优化流动配置和发挥作用拓展了巨大空间，也为形成多元化的农地经营模式创造了条件。

《中国房地产业》：目前对于工商企业等非农主体进入农业参与土地经营，排斥或者警惕居多，如何理解这一现象？

张红宇：工商资本的进入会对小农利益造成损害，挤压农民利益空间；另一方面则是由于工商资本具有更加强烈的趋利冲动，担心由此造成大量耕地“非粮化”、甚至“非农化”，进而影响国家粮食安全等宏观战略。

对非农主体从事农地经营保持警惕，并加强政策引导和法律规制，显然十分必要。但若由此就否定非农主体之于农地经营的积极作用，甚至关闭其参与农地经营的大门，则大可不必。首先，人多地少农业资源禀赋不足以及快速工业化、城镇化进程中城乡要素流动性增强等基本国情农情，决定了我国现阶段“谁来种地”必然有多元主体的生成，从“农地农用农民用”演变为一定程度上的“农地农用全民用”具有客观必然性，日本和我国台湾等都经历过类似的变化历程。

据统计，截止2012年年底，我国土地流转中流入工商企业的面积为2800万亩，比2009年增加了115%，占流转总面积的10.3%，尽管总量不高但增速显著，表明非农主体参与农地经营的客观趋势难以遏制。其次，非农主体进入农业参与农地经营的原因多种多样，根本原因自然是寻求商机，但在此同时也能够带来现代农业建设急需的资本、科技、人才等要素，这实际上解决了现代农业发展的很多关键性问题。第三，对任何主体导致耕地“非农化”的行为都要坚决制止，允许进入和加强监管都是并行不悖的政策导向。

“三权分离”是巩固而非弱化了家庭经营的基础地位，丰富了多样化农业家庭经营模式的形成途径，为其在更大范围内优化流动配置和发挥作用拓展了巨大空间，也为形成多元化的农地经营模式创造了条件。

《中国房地产业》：土地承包经营权的抵押问题该怎样解决？

张红宇：现代农业具有高投入、高成本、高效率、高收益的特征，大量资本的密集投入是现代农业发展的必要条件。目前我国有经营规模在50亩以上的专业大户287万户，各类家庭农场87万家，农民专业合作社100万家，各类产业化经营组织超过30万个。这些新型经营主体是现代农业建设最为活跃的生产要素，是农村金融市场中需求最为旺盛的群体，但也正是金融需求满足程度最低的群体。关键因素就在于其大部分资产，重点是通过流转获得的土地经营权，过去相当长时期内由于存在法律限制和处置变现困难，不能为经营者获得信贷融资发挥有效担保物的功能。而之所以存在对土地承包经营权抵押的限制规定，核心原因在于土地不仅是农民最重要的生产资料，还承担着提供基本生活保障的任务，发挥着社会“稳定器”的功能。正是因为诸多社会和政治的考量，各地尽管开展了多种以土地权益为基础的抵押试点试验，但始终难以获得全面性突破。

如果说，十八届三中全会对农村土地承包经营权的“扩权赋能”是全面的顶层设计，而“三权分离”则是使其具体化和可操作的制度设计。构建“三权分离”的农地制度，有望为解锁农地抵押困局创造最为关键的制度基础。根本原因在于，承包权和经营权两权分离之后，原承包者拥有长期稳定的承包权，能够稳定获得承包权的财产收益，并以此为其提供基本生活保障。而经营者则可以自身持有的、相对独立化的经营权为客体来设定抵押。经营权抵押给金融机构或其他债权人，并不影响承包农户和集体的土地承包关系。经营者到期不能偿还抵押债务，金融机构或其他债权人也不能取得承包方的地位，只能是以土地经营获得的农产品收入或地租收入优先受偿。

检索当前各地开展的农村土地相关权益的抵押融资办法，绝大部分试点试验并不涉及到承包权问题。诸如重庆市的土地承包经营权抵押、吉林梨树的土地收益保证贷款试点，实质都是在土地使用权及衍生的收益上作文章，并不涉及土地承包权问题。尤其是大部分地区探索实验的农村土地产权抵押办法，更明确提出了以土地承包权和经营权相分离为前提，充分显示出“三权分离”农地制度对于土地承包经营权抵押的现实意义和强大活力。