我国农业转移人口市民化路径探讨

摘 要：随着城市化进程的加快，我国农业转移人口的转移速度也在加快。农业转移人口应当享有的政治、经济、社会、文化权利以及社会福利保障与城市居民相比依然存在很大差距，这就使得农业转移人口转移到城市后遇到诸多问题。本文从我国农业转移人口现实情况的分析入手，探讨了农业转移人口市民化的路径。

关 键 词：农业转移人口；市民化；社会保障

中图分类号：C92-05 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）02-0066-04

收稿日期：2013-10-10

作者简介：仝尧（1981—），女，河北永年人，中共徐州市委党校法政教研室讲师，硕士，研究方向为劳动法、社会管理。

改革开放以来，我国城市的现代化吸引着一批批的农业人口转移到城市。但是，我国特有的城乡二元体制阻碍了农业转移人口的市民化进程，已成为目前亟待解决的民生热点问题。

一、我国农业转移人口市民化的内涵及现状分析

中国社会科学院发展与环境研究所、社会科学文献出版社联合发布的2013年《中国城市蓝皮书》综合测算表明，2011年全国农业转移人口市民化程度仅有40%左右，农业转移人口在政治权利、公共服务、经济生活、文化素质等各个方面与城镇居民的差距均较大。

⒈农业转移人口市民化的内涵。农业转移人口市民化是指随着工业化进程的推进和城市化水平的提高，专门从事农业生产的人口逐渐脱离了原来的劳作地域，进入城市进行职业选择，要求享有与城市居民同等的政治、经济、文化和社会生活的权利，享有同等的城市公共资源和社会福利保障，从而能够在工作的城市以城市居民的身份得到社会接纳和认可。《中国城市蓝皮书》指出：农业转移人口市民化的主要标志包括社会身份的转变、政治权利的平等、公共服务全覆盖、经济生活条件改善、综合文化素质提高、广泛的社会认同等六个方面。[1]

⒉我国农业转移人口市民化程度分析。2011年第六次人口普查结果显示，中国大陆居住在城镇的人口为66557万人，占总人口的49.68%，居住在乡村的人口为67415万人，占50.32%。这表明我国农业人口的存量本身巨大。而据国家统计局发布的《2012年全国农民工监测调查报告》显示：2012年全国农民工总量达到26261万人，比上年增加983万人，增长3.9%。其中，外出农民工16336万人，增加473万人，增长3.0%。住户中外出农民工12961万人，比上年增加377万人，增长3.0%；举家外出农民工3375万人，增加96万人，增长2.9%。本地农民工9925万人，增加510万人，增长5.4%。[2]而农业人口中的青壮年随着城市用工的季节性变动向城市流动，他们当中的一部分人在打工的过程中会在所打工的城市长期居住下来。2012年，全国按户籍人口计算的城镇化率仅有35.29%，若按城镇中农业转移人口市民化程度平均为40%推算，我国真实的完全城镇化率只有42.2%，比国家统计局公布的常住人口城镇化率低10.4个百分点。这表明，按照市民化的标准，目前中国城镇化率大约高估了10个百分点。[3]可见，中国城镇化率低，农业转移人口的市民化程度也不高。

⒊我国农业转移人口市民化动态分析。农业转移人口市民化是一个不断转变的过程，一般认为这个过程有五个阶段：⑴就业实现阶段，农业人口进入城市进行职业选择，从农业从业人员转变为城市就业人员；⑵共享城市社会化资源及服务的阶段，本人及家庭在城市中享受城市公共资源及福利保障；⑶身份选择阶段，能够自由选择属于农村人口或城市人口，在消除城乡二元体制障碍后，这个阶段也在自行消亡；⑷消除心理障碍，本人及家庭成员已经同城市居民一样，用劳动创造财富，共为城市主人翁；⑸城市文化的接纳与认同，在消除心理障碍的同时，接受城市文化与乡村文化的差异，并且能够享受城市先进文化，通过共同文化熏陶，为所在城市居民友好接受并和谐融洽相处。这五个阶段并不是渐进式的发展，中间可能有跨越式的发展也可能有倒退性发展，这取决于个体的经历。有的学者将“取得户籍资格，获取完整的市民权利，实现社会身份的转换”作为农业转移人口市民化的一个阶段。笔者认为，从市民理论上讲，作为身份的选择是个人的自由权利，作为城市人还是乡村人是个人的权利和自由；从实际出发，并不是城市户籍就是最好的选择，城镇户口的价值并没有达到足以吸引农民“移民”的地步，也不是所有的农民工都愿意放弃农村户口到城镇定居。

分析我国的农业转移人口的市民化过程，明显呈现三大特点：一是到城市就业是最初动力。农业转移人口最初转移的基本动因都是去城市打工赚钱。二是保障农村土地权是后盾。依法保障农业转移人口的土地承包经营权，让农业转移人口“既进得了城，又回得了乡”，实现城乡间自由双向流动，进可就业、退可守业。三是制度层面不断转变。从允许农民离开土地开始，政府为逐步推动人口在全社会范围内流动，开始放宽落户条件，逐渐推进公共服务均等化，分阶段促进农业转移人口市民化。可以说，我国农业转移人口市民化的过程是伴随着城镇化进程的加快和城市膨胀发展的过程。

二、我国农业转移人口市民化遇到的障碍

据《中国城市发展报告》显示，目前我国农业转移人口市民化的人均公共成本约13万元，预计2030年前我国有3.9亿农民需要市民化。以此粗略计算，市民化所需公共成本约51万亿元。[4]除了巨额的公共成本外，农业转移人口市民化过程中还要突破诸多体制、法律和政策等障碍。

⒈二元体制的障碍。长期以来，城乡二元体制使城市人和农村人形成了身份上的差别。“城市人”和“农村人”的人为分化带来了其所享受的社会资源和公用服务的差别，利益的差异让大城市的户口成为市场交易的标的。伴随着人员流动，在户籍管理登记过程中经常出现漏登、错登、瞒报、错报等问题。各地城市“暂住证”制度与户籍登记内容时有冲突，给国家人口普查和统计带来了一定的困难。

⒉城市饱和承载的障碍。我国城市化进程的速度令世界震惊，但随之而来的是城市病的出现。城市病是指城市快速发展过程中，人口不断向城市聚集，由于资源的过度消耗和城市规划的盲目性等引起的一系列不良症状，如人口膨胀、交通堵塞、就业困难、住房紧张、贫富两极分化、公共卫生状况恶化、环境污染和生态环境受到破坏等。面临大量农业转移人口的进入，城市的承载能力日趋衰弱。

⒊社会保障差异障碍。经过30多年的改革开放，我国城市己经初步建立起“从摇篮到坟墓”—— 广覆盖、多层次的社会保障制度模式。形成了多元化的保障主体，以及涵盖住房、养老、医疗、工伤、生育、失业、社会优抚与补助和城市最低生活保障等项目的社会保障体系，社会保障水平也在不断提高。相比之下，农村的社会保障项目内容却很单一，覆盖面也不够广，保障水平还停留在低水平阶段。养老保险只是在个别经济条件好的地区才有；医疗保险也是在近几年开展了新型农村合作医疗保险以后才开始施行的，农村因病致贫的状况还没有得到根本改变，而且在保障内容与保障水平上与城镇医疗保险有很大差距；生育保险仅在农村一些地区试点；最低生活保障制度还没有建立起来。与城市相比，农村只有一些政策上的救灾、救济和扶贫等保障，工伤保险、失业保险在农村仍然处于空白状态。

⒋人口素质差异障碍。受小农经济的影响，我国农民至今仍没有摆脱农业小生产者的习惯和心理，不懂得市场运作规律，不能及时利用和反馈信息，无法用经营管理类的知识为自身服务，风险意识和创新意识不强。由于农业转移人口的受教育水平和职业技能水平不高，使得他们在就业时大多集中在餐饮、纺织、建筑等行业。随着生产力水平的提高以及农村剩余劳动力不断向城市的涌入，属于农民工就业的空间的将会逐渐缩小。而新兴的机械电子、物流配送等行业则需要掌握新技能和文化素质较高的劳动力，这就增加了农业转移人口在城市就业的困难，进而影响了其外出务工的持续性。另外，农业转移人口在城市难以负担较高的城镇定居、生活和发展成本，也很难达到部分城市积分入户的条件。

⒌文化习惯障碍。长期以来，新农村建设中普遍存在着“重物质动力，轻精神鼓励”的现象，加上思想文化基础薄弱，文化氛围不浓，有知识、有文化的年轻人又大多热衷于到城市工作，其结果是留在家里的老、妇、幼文化水平相对较低，接受新事物有一定的困难。尽管农村的物质生活水平正在逐步提高，但农民在文化上的消费相较于衣食住行的支出还很少。加之我国城乡文化长期处于隔离状态，城乡之间文明的差异明显，文化与行为方式的不同、经济生活中存在的收入分配差距以及部分城镇居民的偏见等，导致了农业转移人口缺乏对城市生活的适应性与归属感，使得农业转移人口与城市原居民两大群体间存在隔阂，甚至出现一些摩擦和冲突。可以说，人口素质差异已成为农业转移人口市民化的文化障碍。

⒍资金来源障碍。根据中国流动人口发展报告的测算结果来看，农民工市民化的人均公共成本全国平均约为13万元，人均个人支出成本约为1.8万元/年；除此之外，绝大多数农民工还需要支付平均约为30万元/户的购房成本。[5]就政府而言，较高和较集中的公共投入加上后续的持续性投入，降低了地方政府尤其是大城市政府推进农业人口市民化的积极性；就个人而言，大部分农业转移人口也很难承受年均支出成本之外的购房成本。

三、我国农业转移人口市民化的途径

党的十八大报告强调指出：“有序推进农业转移人口市民化”。因此，要积极稳妥推进城镇化进程，提高城镇化质量，实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的转变，必须破除农业转移人口市民化的制度障碍。

⒈分类指导农业转移人口市民化。目前，我国农业转移人口大致可以分为三类：第一类是基本融入城市的农业转移人口，以举家外出农业转移人口为主，在城市有固定住所和工作。政策重点是放宽落户条件，优先解决城市落户问题，促进其融入城市。第二类是常年在城市打工，但有一定流动性的农业转移人口，以新生代农业转移人口为主，在城里有相对稳定的职业和收入。政策重点是改善公共服务，使其逐步与城镇居民享有同等待遇。第三类是中年以上的第一代农业转移人口未来10年将逐步退出城市劳动力市场，因此，应鼓励其返乡创业和再就业，引导其在家乡城市（城镇）落户定居，就地就近实现市民化。

⒉消除城乡户籍差别，自由选择户籍。党的十八大报告指出：加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。公安部的相关信息显示，已有12个省、自治区、直辖市包括河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、湖北、湖南、广西、重庆、四川、陕西相继取消了农业户口和非农业户口的二元性质户口的划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口。但从实际情况来看，这些所谓的取消户口差异只是在农业户口和非农户口的划分标准上进行的调整，如山东省以是否是农村集体经济组织成员或有承包土地、长期从事林牧渔业等生产为依据划分农村居民和城镇居民。湖北省公安厅与有关部门商定，将农业户口和非农业户口统计指标相应变更为城镇人口和农村人口统计指标。湖南省将相关经济社会政策的实施由过去以农业户口和非农业户口为标准调整为以居民户口登记地和是否承包责任田为依据。笔者认为，这些治标不治本的措施只是为了完成目标任务和“美化”统计数据的需要，并不是真正的城乡户籍统一。

⒊推进农村土地制度改革，消除市民化的后顾之忧。农村集体土地确权登记发证被认为是围绕保护农民土地权益，深化土地制度改革的基础。来自国土资源部的数据显示，截至2012年10月底，全国农村集体土地所有权确权登记颁证率达到86%。天津、海南、安徽、广西等地发证率达到95%以上。[6]因此，改革市场经济条件下的我国农村集体土地制度，消除制约农业转移人口市民化的障碍，一是要消除农村集体土地进入市场的障碍，将农村集体土地征收为国有土地，在市场上进行转让；二是要解决农村宅基地确权问题，逐渐完善农民的宅基地和住房产权制度；三是允许农业转移人口可以以产权清晰的宅基地指标置换城镇的经济适用房或者普通商品房，并将他们纳入住房公积金制度的覆盖范围。

⒋促进农业现代化与新型城镇化的良性互动。党的十八大报告提出：要走中国特色新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化道路，以新型城镇化支撑未来中国经济增长。安邦研究员认为，新型城镇化的核心是人口的城市化，关键在于“平衡市民与农民的利益关系”。因此，要推动农业经济转型，促进农村产业全面升级；协调区域经济发展和产业布局的关系，使之与资源环境承载能力相适应；构建科学合理的城镇化布局，提高城镇化质量。农业现代化能够促进城镇化进程，城镇化进程反过来又会促进农业转移人口市民化，二者之间的利益传导关系会将这几个方面紧密联系在一起。

⒌推进城乡居民社会保障均等化。社会保障一般分为三类：一是社会保险，包括工伤保险、养老保险、医疗保险等，资金来源于雇主和雇员的缴费；二是社会援助（社会救助），指国家和社会采取非供款制和无偿救助的方式，向社会弱势群体提供款物接济和扶助，帮助他们摆脱生存危机，这是政府的责任或义务；三是社会福利，指国家和社会化的福利。

由于社会保障的性质和分类有所不同，需要在城乡社会保障均等化中充分利用现有的资源，拓宽筹措社会保障资金的渠道，建立政府、市场、公民个人相互支持的资金网络。按照党委领导、政府负责、社会参与的社会管理体制改革方向，着眼城乡统筹发展，着力提高城乡居民生活质量，深入推进社会保障社会化，强化社会保障机构设施功能，建立健全社会服务网络，逐步形成政府主导、民政部门具体牵头、相关部门协作配合、民间组织积极参与、市场化社会保障服务供给，涵盖养老、医疗、卫生、教育、住房、生活照料和特殊困难帮扶等内容，覆盖城乡全体居民，惠及外来人员，有效满足不同群体社会保障需求的新体系。

⒍对推行农业转移人口社区文化教育政策进行普遍试点。2011年，我国流动人口总量已接近2.3亿，占全国总人口的17%，流动人口的平均年龄约为28岁，“80后”新生代农民工已占劳动年龄流动人口的近一半。与他们的父辈相比，新生代流动人口比较看重自己未来的发展，注重体面就业发展机会。其中占据主体的新生代农村户籍流动人口，大多数在城市成长，基本不懂农业生产，即使经济形势波动，城市就业形势不好，他们也不大可能返乡务农。[7]在城市生活的农业转移人口要融入城市，就需要在生活方式上融入城市。生活方式的融入主要通过社会交往、消费和闲暇时间利用来实现，社区是生活方式融入的最好社会单位。社区开展各类活动，有利于外来打工者增加与周围居民的人际交往机会，带动其改变原有的生活方式，应采取政府主导，教育机构协同办学的方式；开展各类社会急需人才的专业技能培训；与企业合作，为参与职业培训人员优先安排就职，鼓励社区管理范围内的大企业赞助社区内有困难的外来打工人员。

【参考文献】

[1][3][4][5]城市蓝皮书：中国农业转移人口市民化程度仅40%左右[EB/OL].中国新闻网，http：//www.chinanews.com/sh，2013-07-30.

[2]国家统计局.2012年全国农民工监测调查报告[EB/OL].中央人民政府网.http：//www.gov.cn/gzdt/2013-05-27/content_2411923.htm

[6]我国将有序推进农村转移人口市民化[EB/OL].新华网，http：//www.zj.xinhuanet.com/newscenter/headlines，2012-12-23.

[7]国家人口计生委.中国流动人口发展报告2012[EB/OL].中国网.http：//www.gov.cn/jrzg/2012-08-07/content_2199409.htm.

（责任编辑：牟春野）