人民法院特约监督员制度的功能偏差与完善路径

摘 要：特约监督员制度是人民法院为健全和完善司法外部监督机制而进行的制度创新。然而，该制度在实际运行中发挥的功能与价值目标存在偏差。究其原因，主要是监督员的独立性、主动性不足，缺乏有效的监督手段和有效的外部支持。对此，引入人大对特约监督员制度的支持和保障机制是促使其功能回归的可行方案。鉴于此，应通过优化监督员选任方式、畅通监督信息获取渠道、强化结果制约力度等，对特约监督员制度进行系统完善和制度配套。

关 键 词：特约监督员制度；司法权监督；功能偏差

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）02-0027-06

收稿日期：2013-09-06

作者简介：余韬（1986—），男，安徽六安人，华东政法大学宪法学与行政法学专业博士研究生，上海市浦东新区人民法院助理审判员，研究方向为行政法学、司法制度。

司法权的运行涉及社会公平正义和人民群众的切身利益，必须受到广泛而有效的监督。近年来，各级人民法院为健全和完善司法监督机制，尝试从社会中聘请监督员，对人民法院的廉政情况、工作作风、司法公正等进行监督并形成了相应的制度。这一制度虽然名称各有不同，如特约监督员、特邀监督员、执法监督员等，但核心都是人民法院聘请普通群众担任监督员对其司法权进行监督，笔者将这一制度称为特约监督员制度。为了更好地发挥特约监督员制度的功能，本文结合该制度的特征和运行情况，理性审视其面临的问题及其原因，并在此基础上探寻提升该制度价值的现实方法。

一、当前人民法院特约监督员制度的特征及运行现状

（一）特约监督员制度的特征

随着人民法院监督机制的不断完善，包括最高人民法院在内的全国许多人民法院都建立了特约监督员制度。 笔者从最高人民法院、各地高级人民法院、中级人民法院及基层人民法院的实践出发，对其进行了梳理。①总体来看，目前人民法院特约监督员制度主要有以下几个特征：

⒈邀请普通群众组成特约监督员队伍。公民有监督国家机关的权力，国家机关也负有自觉接受公民、社会各界监督的义务。人民法院为加强对司法权的监督，树立公正廉洁的法院形象，邀请普通群众组成特约监督员队伍，对人民法院工作进行监督，虽然有些人民法院规定特约监督员人选由人大、政协、社会团体等单位推荐产生，但他们都是以个人名义加入监督员队伍，通过行使其作为公民享有的批评、建议、申诉、控告、检举等权利，实施对人民法院工作的监督，不同于国家机关间的权力监督。

⒉特约监督员履行对人民法院的监督、建议职责。人民法院聘请的特约监督员享有一定的监督权，就人民法院及其工作人员廉政情况、工作作风、司法公正等方面开展监督活动，并将相应的监督意见、建议反映给人民法院。关于特约监督员的监督方式，各人民法院相关规定大体相同，一般包括有权参加人民法院相关工作会议、专项检查，旁听公开进行的庭审活动，反映或转递人民群众的批评、意见、建议或举报材料。但是，特约监督员不享有强制性调查权力，也不能直接干预司法权的运行。

⒊特约监督员制度由人民法院建立并主导。当前，我国法律并没有规定人民法院必须建立特约监督员制度，而是部分人民法院为更好地接受监督，通过其内部规范主动建立并在实践中由人民法院加以主导的。从现有的制度规范来看，虽然各人民法院特约监督员的提名方式不尽相同，但最终均由人民法院聘任。同时，特约监督员也主要是在聘请他的人民法院的组织下参与旁听庭审、明察暗访、接受投诉和专题会议等活动，并由人民法院接受和处理监督员提出的意见、建议。

（二）特约监督员制度的实际运行——以S市三家人民法院的实践为主要样本

根据相关资料统计，在建立特约监督员制度后的一年内，最高人民法院特约监督员共应邀参加相关工作会议6次，旁听案件庭审2次，应邀参加专项调研和视察活动3次，参与制订司法解释2次，参与问卷调查1次，反映或转递人民群众批评、意见、建议、材料21件，履职人数达108人次。[1]

为了更加清晰地了解特约监督员制度在司法实践中的运行效果，笔者在S市随机选取了P、J、X三家人民法院，对近年来特约监督员制度的运行情况进行了梳理和统计。①

⒈基本情况。笔者就三家人民法院特约监督员制度在2010-2012年度的基本运行情况进行了统计。P人民法院聘请特约监督员18人，3年来共召开全体监督员会议3次，组织旁听庭审9次，监督员向该法院提出的各类意见、建议共48条，该法院对其中的46条进行了回复，回复率为95.8%。J人民法院聘请特约监督员26名，召开专题会议5次，旁听庭审6次，监督员共提出52条意见、建议，该法院全部给予了回复。X人民法院聘请特约监督员20名，召开专题会议3次，旁听庭审6次，监督员共提出39条意见、建议，该法院均已回复。

上述统计数据显示，三家人民法院均聘请了一定数量的特约监督员并组织监督员开展了集中讨论、旁听庭审等监督活动，监督员在履职过程中均向人民法院提出意见和建议，三家人民法院也给予了答复，使制度中的各项措施基本得到了落实。

⒉意见分类。特约监督员制度的价值核心在于监督员所提出的各种意见、建议，为此，笔者对三家人民法院近3年来所收到的139条意见、建议在内容上进行了分类。其中，对人民法院工作提出表扬或理解的共43条，占总数的30.9%；对人民法院工作提出建议的共54条，占总数的38.8%；反映人民法院工作中存在的各类问题的共35条，占总数的25.2%；其他意见7条，占总数的5%。

分类数据显示，特约监督员向人民法院提出表扬和建议性质的内容居多，总计近70%；而对于人民法院工作中存在的问题反映相对较少，仅占提出意见、建议的四分之一左右。

⒊监督效果。虽然真正的监督性意见在特约监督员所提出的意见中占的比例较小，但对上述三家人民法院来说，也有35条实质性的监督意见反映到人民法院。为了更加准确地判断特约监督员的监督效果，笔者对35条监督意见进行了进一步分析。其中，反映监督员在旁听庭审、走访人民法院等活动中发现的问题共有19条，如“法官着装不规范、候庭室狭小闷热、无障碍设施不足、法官语气生硬、庭审中频繁打断当事人发言”等。对于上述问题，人民法院在回复中基本予以认可，并提出了加强对法官的教育、改建相关设施等解决方案；转述他人意见的共有10条，如“有当事人反映某法官收受对方贿赂”、“我的邻居说胜诉后长期拿不到赔偿款”、“某网友发帖称判决书存在多处错别字”，对这3个问题，人民法院分别给予回复：“经查，未发现该法官有受贿行为，举报人也未提供其他有效线索”；“被执行人目前无财产可供执行，该案已依法中止执行”；“文书确有差错，我院将加强校对工作”。反映自身对人民法院工作感受的有6条，如“公众对人民法院的信任程度有所下降”、“法制宣传的覆盖面尚显不足”，人民法院在回复中表示已注意到相关问题，将采取措施逐步解决。

虽然上述监督意见为人民法院提供了一些有价值的参考，但总体来看，特约监督员在走访、旁听时了解到的信息大多集中在法官和工作人员着装、与当事人接触时的语言、态度等“表面”问题上；对于反映当事人、网民意见的内容，仅限于意见的转递而没有做进一步的调查、研究，在效果上与当事人直接向人民法院监察部门举报、投诉没有太大差异；而有关自身感受的监督意见基本属于较为宽泛的问题，缺乏针对性。

（三）对特约监督员制度运行情况的基本判断

通过以上对特约监督员制度运行情况的梳理和分析，笔者认为，首先，特约监督员制度促进了人民法院与群众的沟通。特约监督员通过不同的监督方式了解人民法院工作情况，提出意见和建议，也得到了人民法院的积极回应，确实为其开展工作提供了更多的思路，对存在的问题提出了改进的建议，产生了积极的效果。其次，特约监督员制度的监督功能发挥有限。特约监督员制度以“监督”为名，但实践中监督内容较少，监督功能发挥得不够。

二、人民法院特约监督员制度的功能偏差与制度审视

（一）特约监督员制度的角色期待与功能发挥存在偏差

⒈理论设计：多层面的角色期待。特约监督员制度是新时期人民法院推进司法改革的重要举措之一，它承载了人们多个层面的角色期待。首先，在人民法院治理层面发挥对司法失范行为的制约功能。当前，人民法院存在的裁判不公、司法腐败等问题，不仅严重损害了人民群众的合法权益，也大大降低了司法的公信力。制约腐败、规范司法行为，关键在于加强对司法权运行的监督。特约监督员制度正是人民法院为进一步完善其外部监督和制约机制，促进司法权正确行使而开展的一项制度创新。其次，在法治建设层面发挥社会监督的保障功能。形成系统、有效的法律监督体系是法治建设的重要内容之一。其中，社会监督对于庞大、复杂的法律监督系统而言是不可或缺的组成部分。[2]（p487） 为增强监督效果，人民法院通过建立特约监督员制度，主动邀请部分群众组成特约监督员队伍，并为之提供了制度化的支持和保障。第三，在制度落实层面发挥司法与民意的沟通功能。特约监督员制度虽然是按照“突出监督重点，注重监督实效”进行制度设计的，但人们对其还有另外一个期待，即成为司法与民意的互动交流渠道。时任最高人民法院院长王胜俊指出，特约监督员在当好人民法院工作督察员的同时，还要“广泛汲取群众智慧，就加强和改进人民法院工作提出切实可行的对策建议”。[3]

⒉实际运行：功能体现与角色定位间存在偏差。特约监督员制度的角色定位与实际运行中表现出来的价值功能存在偏差。首先，核心角色与附带角色的体现存在结构偏差。特约监督员制度的核心在于监督，沟通桥梁仅为其“附加功能”。然而，实践中附带性的沟通、咨询价值有所体现，核心价值却体现得并不明显。其次，制约司法权的功能存在力度偏差。虽然特约监督员也开展了一定的监督活动，但总体上数量少、威慑力不足，制约功能实际发挥的力度远远没有达到理论上所期待的程度。第三，社会监督制度化保障功能存在效果偏差。人民法院为特约监督员的监督提供了一定的保障措施并基本得到了落实，但因为监督员数量较少，制度上也存在欠缺，在社会监督的渠道畅通和环境优化方面，特约监督员制度所产生的监督效果还不够明显。

（二）特约监督员制度功能偏差的原因分析

⒈特约监督员制度的外部属性不足。当前，我国检察机关所实施的人民监督员制度一直存在内部监督和外部监督的定位之争，[4]与其制度架构有一定相似性的人民法院特约监督员制度也面临着同样的问题。一般来说，内部监督是组织体对自身组成部分的监督，而外部监督则具有明显的独立性特征，即监督主体和监督对象属于互不隶属的组织系统，从而客观公正地评判监督对象的行为，使监督结论更容易为社会公众所接受。[5]（p78）人民法院建立特约监督员制度，其目的主要在于强化人民法院的外部监督。①然而，从当前人民法院普遍采取的制度来看，特约监督员制度外部属性表现不足。一方面，特约监督员制度由人民法院建立，人民法院既是特约监督员制度的发起者，又是被监督者，特约监督员履职更多地表现为协助人民法院管理者对其工作进行监督；另一方面，特约监督员由人民法院聘任，作为监督者的监督员，对被监督者——人民法院的依附性，使得特约监督员在履行职责过程中能否做到公正令人怀疑。

⒉特约监督员缺乏有效的监督手段与结果制约。监督功能的发挥依赖于监督者充分的监督能力。在现有制度下，特约监督员面临着严重的监督能力欠缺问题。首先，特约监督员的监督手段与途径不足。根据现有规定，特约监督员的监督信息大多是在人民法院组织下获得的，其全面性和客观性往往会受到影响。并且，特约监督员不具有法律上的强制调查权，在当前违法腐败形式更加多样、更加隐蔽的情况下，作为普通群众的特约监督员很难自行开展有效的调查。其次，特约监督员的监督意见缺乏有效的结果制约。由于特约监督员制度并非法定监督形式，因此，其监督意见对人民法院没有法律上的约束力。虽然大多实施这一制度的人民法院都规定了答复的义务，但意见是否被接受则完全取决于人民法院自身。

⒊特约监督员缺乏履行监督职能的直接动力。中国的民族性重“和”，这种民族性容易使人丧失原则，在不涉及自己利益的场合保持一团和气。[6]（p86）特约监督员制度本应具有的监督功能被有意无意地淡化，与这种喜欢迎合、厌恶对抗的民族心理不无关系。同时，对于人民法院来说，特约监督员制度的意义更多地在于彰显其主动接受社会监督的意识，在人民法院自己掌握特约监督员人选的情况下，往往会聘用那些愿意“理解”人民法院工作困难而非处处“吹毛求疵”的人作为监督员，在这种情况下，特约监督员更容易选择与人民法院进行“合作”而非 “对抗”，这也在一定程度上解释了特约监督员制度名为监督，而实际上人民法院却收到了大量表扬性意见的现象。

⒋与其他监督方式未形成科学的制度协调。当前，权力的监督方式日趋多元化，不同的监督方式只有相互协调，才能更好地发挥作用。特约监督员制度作为一种新的司法权监督方式，与既有的监督尚有协调的空间。首先是特约监督员制度与人大代表、政协委员监督的协调欠缺。在特约监督员制度与人大、政协监督并没有建立科学的互动机制的情况下，人民法院的很多特约监督员身份与代表或委员身份重合，容易导致监督性质的模糊和监督措施的混乱。其次是特约监督员监督与信访、投诉监督的协调欠缺。从实践来看，特约监督员提供的监督信息大多是人民法院通过信访、投诉等渠道获取的信息，且对于后者获得的信息，人民法院同样应当依法予以处理和答复，这就导致了特约监督员制度的功能有所弱化。

三、人民法院特约监督员制度的完善

（一）引入人大监督的支持和保障机制

社会监督不直接产生法律效力，只能通过批评、建议等方式向有权机关反映或引起有权机关注意，使之采取有法律效力的措施，才能达到监督的目的。[7]特约监督员制度作为社会监督的一种，如果仅在人民法院与监督员之间所形成的“土围子”内运行，那么，其监督效力就仅能依赖人民法院的内部监督，监督的可靠性也将难以保证。对此，笔者认为，加强特约监督员制度与人大监督制度的合理衔接，引入人大对特约监督员制度的保障机制是解决问题的可行方案。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大监督是我国监督体系中最重要的监督方式之一。一方面，特约监督员制度与人大监督均是基于人民主权理念、权力制约理念而产生的，都是人民法院接受人民监督的方式；另一方面，人大监督属于自上而下的法律监督，具有直接性和权威性，而特约监督员监督则属于自下而上的社会监督，具有基础性和广泛性。两者的共通性构成了建立二者间衔接机制的前提，而差异性和互补性则为建立衔接机制提供了必要性和可能性：一是由人大监督为特约监督员制度提供必要的支持和保障，可以提高特约监督员制度的权威和社会公信力，使特约监督员制度真正体现外部监督、社会监督的属性。二是通过特约监督员制度与人大监督制度的衔接，可以在一定程度上改变目前各级人大监督力量不足的现状，使人大对人民法院的监督更加有效。三是人大对特约监督员制度的支持与保障并不超越其自身职权。人大具有监督和保证宪法实施的法定职责，推行特约监督员制度，可以起到监督人民法院遵守宪法、正确行使司法权的作用。因此，人大可以通过决议，设定由人大主导的人民法院特约监督员制度。同时，与人大监督衔接的特约监督员制度仍属于社会监督的一种，本身并不享有国家权力，不会与现有法律监督体系发生冲突。

（二）合理建构特约监督员制度

特约监督员制度的完善，应围绕特约监督员制度功能偏差的具体原因，在重构路径方面对制度的主要内容进行统筹安排。

⒈改变原有的监督员选任方式。改变原有依附于人民法院的特约监督员选任方式，是解决特约监督员制度外部属性不足、监督力度较小问题的首要措施。具体来说，首先， 扩大选任范围。目前，人民法院特约监督员的人选主要是依靠有关单位、组织推荐产生的，这种方式将大多数公民排除在可选择的范围之外。为此，特约监督员选任方式要向更广泛的普通群众开放，只要是具有基本的认知能力并享有政治权利的公民都应该允许其申请成为特约监督员。其次，由人大选任特约监督员，能够提高制度的公信力。为消除“自己监督自己”的质疑，在未来特约监督员制度与人大监督制度相衔接的总体架构下，特约监督员的选任可由同级人大常委会主导并由人大任命的方式来确认特约监督员的资格，以提高特约监督员制度的权威性。

⒉畅通监督信息获取渠道。从实践经验及制度完善的角度看，解决特约监督员获取监督信息渠道不畅的问题可采取以下措施：首先，继续推进人民法院司法公开。司法公开是法治文明的重要标志，也是促使特约监督员更好地掌握法院工作信息，更好地发挥监督功能的有效途径。其次，强化人民法院与特约监督员监督行为的配合。特约监督员制度源自人民法院外部监督机制的自我完善，为取得监督实效，人民法院应在其内部规章制度上进一步明确监督员在其权利范围内的申请资料公开、访谈、暗访等渠道和程序，为特约监督员履职创造更好的条件。第三，形成人大对特约监督员获取监督信息的支持。对于特约监督员无法自行调查的线索，应允许其向人大及其常委会提出调查建议，由人大依照职权开展进一步调查和监督，为特约监督员实施监督行为提供坚强的后盾。

⒊形成监督结果对人民法院的有力制约。特约监督员对人民法院制约力量的薄弱已经成为其功能发挥的主要阻碍之一，也使得特约监督员制度在效果上与信访、投诉等社会监督方式相比缺乏明显优势，因此，提升特约监督员监督意见的刚性效力是特约监督员制度发展的关键环节。然而，基于法律保留原则，未经法律授权的特约监督员并没有直接要求人民法院作出决定的权力。对此，笔者认为，可以从程序建议权上考虑，即在特约监督员由人大常委会选任和组织的背景下，继续延续既有的批评、建议和要求答复的监督方式，但在监督员对答复不满意或人民法院拒绝答复时，视情况向相应的人大常委会提出处理建议，由人大依法予以监督，从而加大特约监督员的监督力度，确保监督取得实效。

（三）为特约监督员制度功能的发挥创造有利条件

特约监督员的选任、监督和制约仅构成该制度的骨架，除此之外，还需要在特约监督员制度的完善中采取其他科学、合理的辅助措施，为制度功能的发挥创造有利条件。

⒈提高特约监督员自身监督能力。特约监督员对基本法律知识的掌握和履职能力的提高是增强制度效果的必备因素。由于特约监督员需要有一定的代表性，因而开放民众申请之后监督员的监督能力问题可能会更加突出。为此，人大、人民法院、司法行政机关应根据各自职权，分工配合，对于特约监督员的政治素养、经验能力、专业知识等方面进行必要的培训，同时，对于监督员在开展监督过程中遇到的困难，人民法院等相关部门也有责任加以解释并提供合理的引导。

⒉培养特约监督员自觉的监督意识。在监督活动中，监督主体的自觉性至关重要。它可以使监督者克服种种困难，同国家机关中少数工作人员的官僚主义、以权谋私行为做斗争，维护自身利益和公共利益。[8]仅有完善的制度而缺乏积极主动的监督意识，所谓的监督只会徒有虚名。因此，在特约监督员制度中，除了选择具有责任意识和监督意愿的普通群众担任监督员外，更重要的是要加强对特约监督员的民主教育、法制教育，促使其充分了解自己参与国家管理和法律监督的权利和责任，形成自觉的监督意识。

⒊加强特约监督员与群众的沟通和联系。特约监督员制度作为一种强化社会监督方式，致力于回应人民群众参与司法过程、对司法权进行监督等要求，获得人民群众的理解和支持是这一制度运行的题中应有之义。一方面，应加强对特约监督员制度的宣传，扩大制度在社会中的知晓度，促使群众了解制度内容并通过特约监督员加强对人民法院的监督，真正发挥特约监督员制度的社会监督职能；另一方面，特约监督员在工作中也应关注社会热点问题，加强与群众的联系，同时，将监督结果和人民法院工作情况传递到群众当中。

特约监督员制度是我国加强司法监督、提高司法公信力的重要制度创新。 当然，理论上的探讨仅仅是制度完善的第一步，未来还需要制度的设计者、推行者和实践者付出更多的努力，促使其在实践中发挥更大的作用。

【参考文献】

[1]2011年最高人民法院特约监督员工作综述[EB/OL].最高人民法院网站，http：//www.court.gov.cn，2013-07-10.

[2]汤唯，孙季萍.法律监督论纲[M].北京大学出版社，2001.

[3]高绍安.最高人民法院聘任第一届特约监督员[J].中国审判，2010，（02）.

[4]唐文胜.宪政视角下人民监督员制度的性质界定[J].学术界，2011，（03）.

[5]周永年.人民监督员制度概论[M].中国检察出版社，2008.

[6]张建伟.司法民主论[A].樊崇义.诉讼法学研究（第一卷）[C].中国检察出版社，2001.

[7]陈党.公民监督的功能及其实现途径探讨[J].政治与法律，2008，（07）.

[8]陈党.宪政视野下的公民监督[J].苏州大学学报（哲学社会科学版），2008，（02）.

（责任编辑：高 静）