将农地发展权引入农村土地权利体系的思考

丁同民

摘要：农地发展权是我国农地征收过程中急需解决的一个重要问题。实践证明，将农地发展权引入农村土地权利体系，是保障农民公平分享农地非农化收益，促进经济社会可持续发展的有效措施。将农地发展权引入农村土地权利体系，就要明确土地发展权的内涵，树立农地发展权理念；加快完成农村集体土地确权登记发证工作，完善农村集体土地产权制度；强化立法保障，建立健全农地发展权制度。

关键词：农地非农化；收益分配；模式；制度

中图分类号：D923文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）01-0056-05

目前，我国没有明确的农地发展权概念，但在以土地利用总体规划为依据的土地用途管制制度和农地转用制度中，实际上存在着农地发展权问题。农地发展权的缺失，使被征地农民不能公平分享农地非农化收益，我国工业化、城镇化进程也因此受到了一定程度的影响。本文拟对增设农地发展权并将其引入农村土地权利体系进行研究，以期对建立我国农地发展权制度有所裨益。

一、明确土地发展权的内涵，树立农地发展权理念

1.科学界定土地发展权的内涵

分析农地发展权的内涵，首先要分析土地发展权的内涵。土地发展权（Land Development Rights）作为一项重要的土地产权制度，最早创建于英国，其创立目的是规范国家和土地所有者之间围绕土地开发、土地资源保护而产生的矛盾、冲突。土地发展权是因土地发展受限制而产生的，若无限制，则无土地发展权一说。①美国于20世纪初引进分区规划制度后，逐渐发展出特有的可转让土地发展权制度。后来，法国、德国、意大利、加拿大、新加坡、韩国等国家都陆续建立了土地发展权制度。

目前，我国有关土地管理的法律中并未明确设定土地发展权，国内学者对土地发展权及其相关问题的探讨仅仅处于初始阶段，认识不一。侯丽华等认为，土地发展权应包括：农地变更为非农用地的发展权（或称为农地发展权）；未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权；在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权；在建设用地上进行建设的发展权。②范辉等认为，土地发展权可以具体分为农地发展权、建设用地发展权和未利用土地发展权，其并详细分析了农地发展权与土地发展权的异同。③万磊认为，土地发展权是指对土地在资源利用方面改变其原有的利用形式、进行再开发的权利，即突破原有的土地利用形式，在空间维度上向纵深方向发展、在使用上变更土地用途之权。④王万茂等认为，土地发展权是指对土地变更用途使用之权和对土地原有集约度的改变之权，包括农地发展权和市地发展权。⑤土地发展权的创设实现了传统产权制度理念的超越，从静态的权利归属型制度向动态的权利发展型制度转变，从注重农民的生存权保障向实现农民的发展权转变，从不平等的动态发展权向实质平等的动态发展权转变，从代内和谐向代际和谐转变。⑥分析上述观点，笔者认为，土地发展权一般是指发展权在发展客体——土地上的全面体现。它是基于土地所有权，从土地使用权和收益权中分离出来的一种物权。广义上的土地发展权，是指对土地利用进行再发展的权利，包括在空间上向纵深方向发展和在使用时变更土地用途之权，即空间建筑权和土地开发权。狭义上的土地发展权仅指改变土地用途的权利，尤其是将农用地转变为建设用地的权利。本文探讨狭义上的土地发展权，主要是农地发展权。实践证明，农地发展权是保护农民土地权益的需要，是加强生态环境保护的需要，更是实现经济社会可持续发展的需要。

2.树立农地发展权理念

目前，国内外学者对农地发展权的内涵认识不一，但都认为农地发展权是土地征收过程中急需解决的一个重要问题。从国际上看，目前设立农地发展权的有英国、法官、美国、德国等国家，这些国家都是在本国工业化迅猛发展、工商业用地需求激增、大量农地被迅速蚕食的情况下，为了保护农地和自然环境的相对平衡稳定，才设立了农地发展权制度。⑦在西方国家，农地发展权是一种普遍存在并得到认可的权益。我国没有明确的农地发展权概念，但在以土地利用总体规划为依据的土地用途管制制度和农地转用制度中，实际上存在着农地发展权问题，学者们也在积极研究这一问题。

张安录将农地发展权称为可转移发展权，即土地使用受限制的土地所有者将其土地发展权卖给土地使用不受限制的土地所有者，进行额外土地开发的权利。⑧周建春认为，农地发展权是指将农地利用方向最佳化的权利，它是内生于土地所有权而又可以从土地所有权中分离出来的一种用益物权。⑨王万茂认为，我国农地发展权应主要包括三方面内容：国家通过征地将农村集体农用地转为国家建设用地使用；农村集体农用地依法被转为农村集体建设用地使用；国有农用地依法转为国有建设用地。⑩臧俊梅等认为，农地发展权是指将土地用途由农用地转为建设用地的权利（力），是发展农用土地的权利（力）。农地发展权是一项目的性、功利性非常强的制度安排。陈茵茵等认为，从理论上讲，造成过速的农地非农化的内在原因，是农地非农化过程中缺乏农地发展权这样一种产权制度安排，由此导致农地用途转变所产生的巨大土地增值收益的分配混乱，引起土地权利相关主体的无序争夺，失地农民权益受到侵害。李存、任大鹏认为，表面上看，农地发展权是变更土地用途的权利，但由于土地不同用途的利用会产生收益差别，而且非农利用产生的利益与原有农用下的利益相差悬殊，所以归根到底，农地发展权问题是土地增值收益的归属问题。

笔者认为，农地发展权是土地发展权的一个子概念，它是对农地在利用上进行再发展的权利，即农地所有权人或农地使用权人将农地变更为建设用地并获取收益的权利。农地发展权是与土地所有权相分离的独立的财产权，具有一定的排他性和流转性。它有广义和狭义之分。广义上的农地发展权，是指将农地变为建设用地，或者农地的用途不变、通过产业结构的调整而获得较高收益的权利。狭义上的农地发展权，是指将农地变更为建设用地而获得更大利益的权利。一般而言，农地变更为建设用地包括两种情况：一是农用地转为国家建设用地；二是农用地转为集体建设用地。但是，基于公益目的的用途转变一般不产生增值利益，也不会产生发展权。因此，基于我国农地变更为建设用地的现实，当前亟须赋予农民分享土地增值收益的农地发展权。这样，既可以使失地农民的合法权益得到保障，也可以使国家充分利用农地发展权来解决发展不平衡、不协调、不持续的问题。

二、依法确认和保障农民土地权益，

完善农村集体土地产权制度依法确认和保障农民土地权益，是加快工业化、城镇化进程，统筹城乡发展的客观要求，是逐步实现集体土地与国有土地“同地、同权、同价”的基础条件，是保护农民农地非农化收益的本质要求，是最终形成“产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理”的农村集体土地产权制度的根本保障。农村集体土地确权登记发证的过程，就是依法确认和保障农民土地权益的探索历程。

20世纪80年代末90年代初，我国原国家土地管理局就致力于推进农村集体土地确权登记发证工作。1993年，国务院为了减轻农民负担，取消了包括农村土地登记在内的一系列收费。1998年，国土资源部成立后，先后就加快农村集体土地所有权登记发证工作、宅基地使用权登记发证工作作出了部署。2001年底，国土资源部下发了《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》和《集体土地所有权调查技术规定》。2003年，党的十六届三中全会确立了以保护农村集体经济组织和农民合法权益为核心，以农村产权制度创新为主线，以股权配置、股权界定、股权流转为突破口，逐步建立起适应市场经济体制的集体资产管理运营机制的指导思想。2007年《物权法》将农民土地承包经营权和宅基地使用权界定为用益物权，使农民的土地、房屋等财产性权利得到了有力保障。同年，党的十七大提出要“探索集体经济有效实现形式”，“创造条件让更多群众拥有财产性收入”。2008年，党的十七届三中全会提出：要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变；搞好农村土地确权、登记、颁证工作等。为此，国土资源部下发了《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》，重新部署集体土地确权登记发证工作。但是，这项工作一直进展缓慢。

2010年，中央一号文件首次明确提出：有序推进农村土地管理制度改革，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算；力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。2011年，国土资源部、财政部和农业部联合下发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，农村集体土地确权登记发证工作进入了新的阶段。2012年中央一号文件提出：要稳定和完善农村土地政策，加快推进农村地籍调查，基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证，推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作，稳步扩大农村土地承包经营权登记试点。截至2012年6月底，全国农村集体土地所有权确权登记发证率已达78%，集体建设用地使用权确权登记发证率达到85%，宅基地使用权确权登记发证率达到80%。虽然各地农村集体土地所有权确权登记发证工作取得了阶段性成效，但仍面临着发证率较低、工作进展不平衡、信息化建设滞后等问题。为此，国土资源部有关负责人表示，凡是到2012年底未按时完成农村集体土地所有权确权登记发证工作的，农转用、土地征收审批暂停，农村土地整治项目不予立项。2013年中央一号文件进一步提出：要用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，要加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。

据有的学者调查，如果政府征地的成本价为100%，则被征土地的收益分配比例为：地方政府占20%—30%，企业占40%—50%，村级组织占25%—30%，农民仅占5%—10%。从成本价到出让价之间的土地增值收益大部分被中间商和地方政府占有。如果说计划经济时代的“剪刀差”让农民付出了6000—8000亿元的代价，那么改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了2万亿元的损失。据党国英估算，1952—2002年，农民向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元；以2002年无偿贡献的土地收益7858亿元计算，相当于放弃了价值26万亿元的土地财产权。造成这些现象的本质原因，在于农民与土地物权之间缺乏紧密联系，农民集体、农民与土地之间长期稳定的产权关系没有建立起来。因此，要加快推进农村集体土地确权登记发证进程，尽快依法确认和保障农民的土地物权，为加快城乡发展一体化进程提供制度基础。

三、强化立法保障，建立健全农地发展权制度

1.加快立法步伐，创设农地发展权制度

我国人多地少，户均承包耕地仅7亩多，其中14个省区人均耕地低于1亩，土地已经不再是农民的“聚宝盆”，而成为名副其实的“保命田”“生存田”。但是，我国现行《土地管理法》第47条规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”并且，“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”从这些规定可以看出，国家法定的补偿依据是一定条件下的农民基本生活标准。按照这个标准，对农民的补偿虽然存在地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1.5—3.5万元之间。关于农地征收补偿标准的规定中，对于发展问题只字未提，农地发展权缺位是显而易见的。

长期以来，由于农地发展权保护的立法缺位、农地征收法律制度不健全、法律责任追究制弱化等原因，导致很多农地征收直接损害了农民的土地权益，危害农民自身发展。例如，浙江省由于经济相对发达，其对失地农民的补偿标准与全国平均水平相比略有提高。但据统计，2000年以来，该省各类征地中给村里的补偿费是平均每亩12164元，安置补助费平均每人2377元，经过村集体提留，实际到农民手中的只有土地补偿费平均每亩7958元，安置补助费平均每人2078元，青苗补偿费平均每亩498元。根据浙江省农调队的调查，只有6.8%的农户对此表示满意，有22%的农户认为补偿标准严重偏低，53.2%的农户认为偏低。又如，据统计，中西部地区失地农民的补偿标准要低于东部沿海地区，而东部沿海地区的土地补偿费和安置补助费最高也只有2.5万元左右，低的不到2万元。

目前，就土地制度安排而言，农民集体（名义上的农地所有者）和农民（农地的实际使用者）均不拥有农地发展权，而政府通过土地征收方式实际享有了农地发展权。我国应当将农地发展权引入土地权利体系并赋予它在市场上自由转让的特性，在农地征收中对农民增加补偿，同时提高政府征地的成本，通过市场调节来限制非公共利益征地的数量，化解当前我国城市化进程中因农地征收而产生的国家与农民之间日益尖锐的矛盾，实现征地过程的法治化、合理化。为此，我国应尽快创设土地发展权制度，应在《宪法》《物权法》《土地管理法》等相关法律中规定农村集体土地发展权的概念、类型、归属、转让管理体制、法律责任等内容。

2.完善土地征收增值分配制度，实现农地发展权由国家、农村集体组织和农民共享

关于农地发展权的归属，我国学界认识不一。有人认为，在创立农地发展权时有三种模式可以考虑：一是农地发展权应归国家，土地开发者必须向国家购买发展权，才能开发农地。农地使用权可在农地用途内自由流转，农户享有相对独立、相对完整的收益权和处分权。二是农地发展权应归农地所有者（或农户），国家可以向农地所有者购买发展权。农地使用权可在国家购买农地发展权后在市场上自由流转，农户享有独立的收益权和处分权。三是农地发展权归农地所有者（或农户），农地使用权和农地发展权一起可以不受限制地自由交易，农户享有完全的、排他的收益权和处分权。有人认为，可以设立农地发展权移转制度和农地发展权征购制度。前者是指农地发展权的享有者将农地发展权在公开市场上出售，自己保留农地的经济所有权的制度。后者是指国家从转让区的农户手中购买农地发展权，从而实现对农地永久保护的制度。农地发展权移转和征购制度确立后，从事农业种植的农户的利益得到了保障，失地农户也因出售土地而得到了土地的市场价格，国家则通过征收增值税的方式参与分配，实现农地用途变更所产生的收益在国家、失地农户、边远地区农户之间的合理分配。有人认为，应当按照公权与私权相和谐的原则来设置农地发展权，如此，一方面，在政府征地过程中，农村集体组织和农民得到农地发展权价格，改善了征地补偿标准偏低的现状，在一定程度上防止了农村集体经济组织和农民担心非农开发利益受损而擅自将农地转为建设用地的情况发生；另一方面，地方政府的征地权将受到制约。农地发展权的归属应分两种情形：一种情形是国家通过征地将农用地转为建设用地，基于公共利益目的和非公共利益目的征收的农地发展权分别属于国家和农民集体。另一种情形是农用地依法被转为农村集体建设用地，农地发展权由农村集体经济组织和国家共有。换言之，除因非公共利益目的征收的农地和依法被转为农村集体建设用地的农地的发展权属于农村集体外，绝大部分农地发展权应归属国家。李昌平认为，为追求更多地租增值收益，农民的想法与学者不同，农民的做法是：直接用集体所有的“建设用地”或开“荒地”发展乡村工业，农民集体占有全部地租增值收益；将集体所有的土地通过“农转非”后直接出租，农民集体获得数倍的土地租金增加值；将村庄的宅基地、“四荒地”“废地”集中整理后对外出租，农民集体占有土地增值收益。显然，这些做法不仅使农民占有了更多地租增值收益（绝对值和比例都是增长的），还能够造地，于国于民都有利。

分析上述观点和各地实践，很多学者都认识到，改革现行土地征收制度，增设农地发展权制度，创新农地非农化增值收益分配及征地补偿机制，已成为当务之急。具体到农地发展权的归属，主要有三种观点：一是主张将发展权归国家所有，使用者若要进行农地开发，必须先向国家购买发展权。二是主张将发展权归土地所有者，国家可以向农地所有者购买发展权或者允许农地发展权和其他商品一样在市场上自由交易。三是农地发展权应该由国家、农民和农村集体组织分享。笔者赞同第三种观点。针对我国实际征地中补偿标准不一、农民获得的土地收益比例过低的问题，国家应建立农地收益分配制度，依法规定统一的国家、集体、农民三者的土地增值收益最低分配比例，以保证农民应得的土地收益。在此基础上，可赋予各省、直辖市、自治区关于土地增值收益分配的一定的自由裁量权。

具体而言：第一，国家应以农地发展权所有者的身份，通过课征农地开发增值税的形式，将部分农地发展权收益收归国有，并将税收收入作为中央政府的财政收入列入专项基金，保障其用于全国农村建设，以此协调地区之间、城乡之间、集体组织之间的利益冲突。第二，我国失地农民应以农地发展权实际所有者的身份，分享对集体组织部分土地所有权的补偿、对承包经营权的补偿和农地发展权收益。失地农民对农地发展权的分享除了得到部分补偿费外，还可以通过建立农民基本生存保障体系的形式来落实。第三，在耕农民也应适当分享全国经济发展成果。中央政府可将土地增值收益纳入农民社会保障基金，逐步建立农村社会保障体系；各级地方政府应将土地增值收益用于基础设施、教育、医疗等公共利益性质的建设等，最大程度地实现“未转非”农地的价值。第四，农村集体组织作为农地的一般和现实所有者，应获得绝对地租和因土地自然条件差别或集体对农村水利、交通等基础设施建设进行投资而形成的级差地租。以天津为例：在天津，作为土地公有制代表的农村集体经济组织因行使受托管理权而享有部分农地发展权收益，但考虑到土地是农民的生存之本及其集体所有者虚置，村集体所得农地发展权收益比例由25%调整为15%，村集体所得部分相当于农民每年应交土地承包费的资本化部分，剩余的10%补给农民，这样，农民所得比例就是44%—55%，另有30%—41%由政府享有。在这些比例范围内，再根据不同地区失地农民的生存状况和农民的民主决策，确定村集体所得的具体比例。至于村集体所得部分如何使用，其能不能用在集体内部，这些问题可通过建立相应的制度来解决。

注释

①周建国：《论农村土地征收中农地发展权的法律保护》，《贵州农业科学》2010年第4期。②侯丽华、杜舰：《土地发展权与农民权益的维护》，《农村经济》2005年第11期。③范辉、董捷：《试论农地发展权》，《农村经济》2005年第6期。④万磊：《土地发展权的物权价值分析及保护对策初探》，《国土资源》2005年第10期。⑤胡兰玲：《土地发展权论》，《河北法学》2002年第2期。⑥金成波：《论农地征收法律制度的完善——农地发展权的创设与适用的视角》，《安徽大学法律评论》2011年第1期。⑦参见汪东升：《我国农地发展权制度的构想》，《活力》2012年第16期。⑧张安录：《可转移发展权与农地城市流转控制》，《中国农村观察》2000年第2期。⑨周建春：《农地发展权的设定及评估》，《中国土地》2005年第4期。⑩王万茂：《土地发展权与土地利用规划》，《国土资源》2005年第10期。臧俊梅、王万茂、陈茵茵：《农地非农化中土地增值分配与失地农民权益保障研究》，《农业经济问题》2008年第2期。臧俊梅、王万茂、陈茵茵：《农地发展权创设及对农地保护政策调整的启示》，《中国国土资源经济》2008年第8期。李存、任大鹏：《农地发展权价值实现的制度安排》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2012年第12期。鲍海君、吴次芳：《论失地农民社会保障体系建设》，《管理世界》2002年第1期。陈锡文：《农民增收需打破制度障碍》，《中国经济时报》2002年10月9日。党国英：《土地制度对农民的剥夺》，《中国改革》2005年第7期。参见司可：《我国农村土地征收补偿法律问题研究》，中央民族大学硕士学位论文，2007年，第9、10页。周建国：《论农村土地征收中农地发展权的法律保护》，《贵州农业科学》2010年第4期。张璐：《我国农村土地征收法律问题研究》，山西财经大学硕士学位论文，2006年，第16页。黄祖辉、汪辉：《非公共利益性质的征地行为与土地发展权补偿》，《经济研究》2002年第5期。参见闫海、唐屾：《农地发展权视角下的我国农地征收立法改革》，《理论导刊》2012年第4期。参见石强、刘友兆：《农地发展权的设立及权利分享构架》，《广东土地科学》2007年第4期。黄星源：《从公权与私权的和谐论我国农地发展权的设立》，《安徽农业科学》2007年第15期。丁德昌：《我国农地发展权的立法创设及对耕地的保护》，《内蒙古农业大学学报》（社会科学版）2010年第3期。郭素芳：《基于农地发展权视角的农民土地权益保障研究——以天津为例》，《中共天津市委党校学报》2012年第4期。

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责任编辑：邓林