农村建设用地的产权特征和实现路径

张占耕

摘要：农村经营性建设用地是最后进入市场，又具有举足轻重作用的关键要素。农村经营性建设用地实现市场化，意味着它将与所有活跃于市场之中的生产要素一样，具有产权属性。因此，农村经营性建设用地入市，必须在产权主体、产权用途选择、级差地租和产权移动性等方面明确其产权特征，同时，由于农村经营性建设用地与其他生产要素不同，具有较强的公益特性，所以，要加强市场的准入与监管，健全产权主体与收益分配制度，疏通入市途径与方式。

关键词：农村建设用地；产权；特征

中图分类号：DF459文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）01-0005-06

作为人类财富之母的土地是人类最基础的生产要素。农村经营性建设用地实现市场化，意味着它将与所有活跃于市场之中的生产要素一样，具有产权属性。本文将重点讨论农村经营性建设用地赋予产权特性的必要性，以及作为产权的农村经营性建设用地的特征和产权实现的路径。

一、明确农村建设用地产权属性的必要性和紧迫性

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这是我国全面深化改革的重要战略部署，宣告了我国农村一场土地改革的开始。

（一）农村经营性建设用地市场化是深化经济体制改革的必然

自20世纪80年代改革开放以来，我国经济逐渐进入市场经济轨道。改革开始时集中在产品市场化，以后逐渐实现要素市场化，除了农村经营性建设用地之外的各种要素已基本实现市场化。作为最重要的市场要素之一的土地要素至今未能完全实现市场化，主要原因是与其他要素市场化相比，涉及要素实际控制者的利益更强烈，因此其市场化举步维艰。

从20世纪80年代起步至今经历30年农村建设用地的市场化尚未实现，其过程可以分为两个阶段：一是非农建设的使用阶段。20世纪80年代中期，鉴于农村工业大规模发展，中共中央、国务院颁布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，允许农村合作经济组织按规划建成的店房及服务设施自主经营，可出租，但不得出让、转让集体土地使用权。然后在不少地区特别是沿海地区，由于经济发展的实际需要，不少农村集体建设用地以转让、入股、联营、出租和抵押等多种形式自发流转，这种流转无序、无规则，只能处于“地下”隐形市场流转交易。

二是流转试点阶段。2008年党的十七届三中全会提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，农村建设用地的流转先后在重庆、四川、广东、安徽和浙江等地试点，取得不少有益的经验。但这些经验比较模糊，有局限性。如有的规定农村建设用地不能用于商品房建设，有的规定农村建设用地只能在当地较小的范围内流通，更多地区规定农村建设用地必须办理国家征地手续之后才能流通。

全面深化改革经济体制的核心是资源配置由市场决定。市场决定的前提是要素必须入市。显然农村建设用地制度的改革落后于整个改革进程，成为改革的瓶颈。在全面深化改革的大背景之下中央提出“城乡统一的建设用地市场”的决定，是建设“更加成熟更加定型”的市场经济体制的必然要求。

（二）农村经营性建设用地市场化是政府职能转变的需要

在非市场经济条件下，凡是利用农村土地建设的均为政府和国有企业，自然必须国家征用，让集体土地变性为国有土地。实行市场经济后，使用农村土地特别是农村建设用地者不只是政府和国有企业，还有民营企业、国外企业和集体经济，为什么依然只有国家征用后，才能使用这些土地，为什么不能像其他要素一样实现市场化？原因是错误地以为只有政府在资源配置中居于主导地位，才能保证市场经济的社会主义性质，于是政府仍然保持着强大的行政垄断权力，控制着一切“制高点”。由政府支配主要的经济资源，包括农村建设用地资源，也成为理所当然。

政府征地垄断的土地制度虽然在改革开放初期，曾通过廉价的土地和劳动力资源，为换取境外的技术和资金起到一定的积极作用，但是随着市场经济的深入发展，负面效应也日益显露：首先是强化了寻租活动，导致腐败迅速蔓延和贫富差别日益扩大，社会矛盾激化。一些地方政府把农村土地作为预算外收入的“土地财政”，逃避人大的监督。个别官员在土地审批过程中利用职权，通过改变土地出让、规划条件以及施工许可的条件，谋取个人好处。其次是降低了土地的利用效益。农村土地所有权属于农民，但处置权实际上属于地方政府。不属于自己的财产处置时往往不心痛，一些地方政府为了“招商引资”，为了形象工程与政绩工程，不惜以零地价相送投资企业。即使是后来中央政府明令禁止低价出让土地，仍然以返还土地出让金或财政补贴等各种手法变相低价出让土地。不放弃政府对于使用农村建设用地的垄断，就不可能真正体现其应有的产权属性并使其得到有效的保护，更不可能通过市场竞争提高土地要素的利用效率。

（三）农村经营性建设用地市场化是加速城镇化的客观需要

当前我国城镇化发展迅速，城镇化率由1978年的1582%已经提高至2011年的512%，到2011年底，我国的城镇人口达到6.9亿人。如果按照国际通行的城镇化率在30%以下为初期发展阶段，30%—70%为中期加速阶段，70%以上为后期成熟发展阶段的划分，中国城镇化已经进入了中期加速发展阶段。进入加速发展阶段以后，城镇化发展异常迅速。根据我国“三步走”的总体战略部署，2050年达到中等发达国家水平时城镇化率将达到70%以上。在未来37年中，每年将递增0.54%。如果当时我国人口16亿人，将有11.2亿城镇人口。

现在世界城市人口密度最高的为国际性大都市，一般1平方公里在1万—2万人，11.2亿城镇人口需要城镇面积在11.2万—22.4万平方公里。随着我国工业化和城镇化的发展，我国城镇面积迅速扩大。1990年中国城市的建成区面积只有1.22万平方公里，到2010年，已经达到4.05338万平方公里。①如果到2050年完成我国城镇化70%的目标，至少还需要大约7万平方公里的建设用地。7万平方公里的建设用地哪里来？不能再将希望寄托在大量利用耕地上。一方面，从长期看，我国农产品仍将处于供给紧张状况，18亿亩基本耕地是不可动摇的底线。另一方面，我国城镇化对于农业土地利用的规模越来越大，1990年到2000年期间，动用了农业用地770万亩；2000年至2010年期间，动用了农业用地1900万亩，后10年比前10年增加了一倍还多。我国是一个农业土地资源稀缺的国家，承受不起城镇化对于农田无限制地大规模的利用。

与西方已经实现城市化的国家不同，我国处于城镇化加速发展期，在大量农民离开农村后，原来由农民自有自用的农村建设用地有了富余，可以成为城镇化建设用地的来源。经中国科学院地理资源研究所区域农业与农村发展研究中心测算与评估，到2020年，全国空心村综合整治潜力可达757.89万公顷，约合1.14亿亩，即7.6万平方公里②，农村土地中的非耕地大约占农用地总量22%—30%。若拆并、搬迁集中修建住宅，可以腾出近2/3的农村集体土地中的非耕地，以解我国城镇化的燃眉之急。明晰农村建设用地的产权，就可以激活农村建设用地在我国城镇化建设中的贡献力。

（四）农村经营性建设用地市场化可以增加农民财产性收入

改革开放30年我国持续以9.8%的增速发展，创造了世界奇迹。在推动增长的动力之中，农民劳动力和农村土地资源的投入是两个最重要的因素。其中从农民征用来的土地价值的差价高达20万—35万亿元，但是按照《土地管理法》规定，农民土地被征收之后，最高不超过这块地之前平均年产出的30倍。结果农村集体的土地以白菜价征用，以黄金价出售，农民所得无几。虽然近30年来农民收入有不小的增长，但是与城市居民收入相比，仍有巨大的差距。

解决农民增收问题是“三农”问题中的重中之重。“赋予农民更多财产权利”，这是十八届三中全会提出的一大亮点。农村建设用地赋予产权属性之后，农民宅基地和经营性建设用地通过转让、租赁等方式可以为农民增加可观的财产收益。无论对于离开农村进城非农就业的农民工，还是继续留在农村从事农业的农民，都会带来不薄的收益。

二、农村经营性建设用地的产权特性

产权是所有制的法律形式。单独的财产所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权以及它们的集合均可以成为产权。农村经营性建设用地除了具有诸如经济实体性、可分离性、流动具有独立性等一般产权的特点外，还具有自己的特征。

（一）农村经营性建设用地的集体所有

农村建设用地是随耕地一起在20世纪50年代高级社时期成为集体所有，农民的宅基地虽然稍晚一些，接着也为集体所有。不同的是宅基地虽然为集体所有，但可以长期归农民使用。1984年后，全国农村普遍实行了家庭承包责任制，耕地经营承包权归农民。农村的经营方式改变了，但农村集体经济制度不变。农村建设用地市场化并不改变农村土地的集体所有性质。问题是现在农村集体所有制度，缺乏与土地产权相适应的经营机制。结果是长期来对于农业集体所有制的不尊重，并不合理地剥夺了农民应得的利益。

十八届三中全会的一个重要举措是实行农村建设用地的经营权和所有权分离、使用权和经营权分离。一方面保留土地公有的性质，即保持劳动群众集体所有（不是共有，我国民法中共有权的概念只限于公民、法人的财产所有权，不涵盖农民对农村土地的所有权）；另一方面通过经营权跟所有权分离，赋予农村经营性建设用地的各种使用权予产权身份，使之既可以进入市场，又可以通过股份等方式与农民的权益相联系。这样农民既对土地享有最终所有权，同时又可按份享有经营性产权，农民对于土地产权主体的地位就会具体、充实，不空位。农民就有权对集体土地的使用发表意见，进行监督，要求权益。农民还可以依照集体内的民主程序行使其作为委托者的各种权利，真正使集体组织的管理者只成为他们的代理者，其行为接受农民的监督。

（二）农村经营性建设用地用途的私有性和公共性

产权是指所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权力。具有产权并不意味所有者对该产权具有全部的权利。产权某种程度上是行为的选择权，作为农村建设用地的产权的行为选择权取决于农村建设用地用途的私有性和公共性。

一方面在市场经济条件下，无论是城市还是农村，无论是一产，还是二三产业中，土地作为基本生产要素是具有排他性的产权。因为排他性，获取产权必须付出对价，这就促使使用者珍惜它，重视它的利用效率。另一方面，土地作为人类的基本生产条件又是公共的，非排他性的。究竟某块土地是用于农耕还是建筑必须服从社会性的安排。即便是耕地，由于农业生产品粮食是人类生存的基础，也存在非排他性的一面，如当粮食紧缺时国家就可以给予一定的干预。

土地上述的双重属性在实际中通过不同利益集团的竞争和博弈中得以体现，缓解双方竞争的关键是寻找到其中的平衡点，而平衡点又必须通过能综合和协调社会总体利益的政府，通过科学而权威的规划来实现。以前我国对于土地管理，过分偏重于土地的公共性，忽视其产权属性，片面地以为凡是符合国家利益、公共利益和社会利益，土地所有者和使用者必须牺牲局部利益，结果无法激活土地的商品属性，也无法有效提高土地的利用效率。十八届三中全会决议，承认农村集体建设用地进入市场的产权属性，并不是放弃政府基于国家长远和整体发展需要，通过规划管理土地。

（三）农村建设用地用的级差地租

地租可以分为绝对地租、级差地租和垄断地租。所有地租均是土地所有权在经济上的实现。与土地相关的地租，除了农业地租外，还有矿山地租、建筑地段地租等形式，这些地租的具体内容有区别，但本质一样。凡租他人的土地必须缴纳地租为绝对地租。鉴于土地有质量区别以及由此产生的使用效率上的差异，质量优的土地必须缴纳更多的地租，由此而超过绝对地租的部分为级差地租。

关于级差地租现在有不少争议。有人认为土地建设用地不存在丰度，只有地理位置的差别。有人认为农业、矿产和建筑的效能不同，由此将这些级差地租独立并叠加起来，形成级差2、3、4等一系列级差地租。有人认为如政府建设地铁，改善交通状况，使周边地价大幅上升，这些区域环境改变拉大的级差地租，应该排列于现有级差地租2之后形成级差地租3③。根据当今实践，丰富马克思级差地租理论是必需的，但是马克思级差地租理论框架没有必要改变。虽然农地、矿藏和建设用地的级差地租表现的形态不同，但是形成级差地租的3种条件，在本质上是相同的：

1.土地丰度

表现在农地中即为肥沃程度的差别，表现在矿山中即为矿石的品位和储量的差别。表现在建设用地为地质水文条件的差别（认为土地建设用地不存在丰度不符合实际）。不同地块对于这3类使用效能不同，因而丰度也不同。这3类使用效能不同的土地表现的地租形式不同，但都表现为土地效用的可利用程度。因此没有必要将这些级差地租独立并叠加起来，形成级差2、3、4等一系列级差地租。当然土地所有者究竟可以利用这些土地的何种效用受政府规划的限制，但是这些不同种类效用程度差异是客观存在的。平时我们所指的土地丰度，特指规划所允许利用的土地效用的丰度。

2.土地位置的差别

土地位置的差别本质上土地的区位差别。如农地离村落和市场的距离，建设用地和矿藏所处的地位，有利的地理位置可以节省交通费用和人们的时间，因而可以提高收益。其中建设用地的地理位置更为重要，适宜的地理位置可以方便生产和生活，节省交通和能源费用，而且有利于产业和人群的集聚，但是这些差别均包含在土地的区位差别之中。由于区域环境改变而产生的地租已经包含其中，没有必要再增加一个新地租。

3.在同一地块上连续投资产生的劳动生产率的差别

这是取得土地产权的经营者，通过自己的资本、劳力和智力的投入而产生较高的极差收益。马克思按级差地租形成的条件不同，将级差地租分为两种形式：土地丰度和土地位置形成级差地租第一形态（即级差地租1）和在同一地块上连续投资产生的劳动生产率形成级差地租第二形态（即级差地租2）。不同的地租归不同所有人收益。绝对地租归土地所用人收益，农村建设用地进入市场之后产生的绝对地租自然归农村集体组织，而不是国家收益。级差地租2原则上归土地经营者收益，只是在下一轮合同价格的博弈中，所有权者可能会通过提高地租价格的方式，使其转移为所有权者的收益。较为复杂的是级差地租1的收益分配。地租1中土地丰度引起的级差地租归所有权者。级差地租1中由于土地位置的差别而引起的地租，大部分归社会，小部分归所有权者。因为这部分收益主要为土地的区位条件所产生，即主要为城市基础设施和人文环境所造成。当然市场经济承认机会，这也是土地所有权者由于土地先占而享有的天赋特权，因此小部分收益应该归所有权者。

（四）农村经营性建设用地用产权的流动性

农村建设用地一般依附于农村村落，农村村落布局又服从于传统的农业生产方式而具有分散、小规模的特点。城镇建设则服从于现代产业和城市居民生活方式，虽然城镇规模有大中小不同，但与农村村落相比，比较集中和规模大。然而土地资源是固定不可移动的，除非毗邻城镇建设区域，其他地区的农村建设用地如何进入城镇建设领域是一个难题。落在城镇化规划地区的农耕土地，并不是在自然属性上不能建筑，而是由于我国人多地少，为了保证耕地面积不减少，而有限制性条件。即采用农耕土地为建设用地必须有其他地区新增同质量的农地相补偿的要求。

一方面在甲地城镇建设规划区域的农田，如变性为城镇建设用地，苦于没有新增农田给予平衡；另一方面在乙地具有建设用地允许建设又不需要农田增补，但由于不在城镇化规划区域，建设的效用并不明显。为何不能将乙地的建设用地复垦为农田，将复垦的农田指标给予城镇建设规划区域内的甲地，作为农地的补偿指标？

我国一些地区创造的城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩（简称挂钩）是解决难题的有效方法。具体方法是依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区（简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。

其实农村建设用地所有者通过土地复垦让渡出来的是一种可选择性产权，具体说是政府给予的土地建设用地的“特许权”。政府给予特许不需要对价，但转让是有价的。价格由市场决定，但在理论上可以测算。甲地将建设用地复垦后转让的“特许权”，其收益等于“特许权”收入加上复垦农地的地租收益减去复垦成本。乙地收益是新产生建设用地的价格减去购买“特许权”的价格和安置农民的费用。当甲乙两地相差距离较近时，乙地建设用地价格上升空间不大，又要支付安置农民的费用，可能收支无法平衡，可以采取乙地农民转移甲地继续从事农业的方法，以减少安置原农民的费用。如果两地距离大，极差地租差距大，就可以有较大的收益差距抵偿安置农民的费用，所以异地让渡最好距离较大一些，这也是重庆等地的经验。

三、农村经营性建设用地产权实现的路径

农村经营性建设用地入市，必须建立市场准入与监管，健全产权主体与收益分配制度，疏通入市途径。

（一）加强市场准入与监管

鉴于农村经营性建设用地与其他生产要素不同，具有较强的公益特性，因此在是否准予入市以及入市后的合法交易方面需要政府的适当监管。

1.市场准入

不是所有的土地都能成为建设用地，也不是所用的农村建设用地都具备入市的产权资格，农村建设用地成为产权由政府认可。首先要确认是否是农村建设用地，依据是土地利用规划。为此政府必须制订一个公平、科学和权威的城乡土地利用规划。如果属于农业用地，必须根据国家法律，办妥农业用地转为建设用地的变性手续，而且还需要以增加相应数量的农业耕地，给予补偿。如果不属于非农用地，又没有办妥变性的法律手续，属于违规用地。其次要确认这些建设用地是经营性的还是农村自有自用的建设用地。农村集体建设土地包含：农民的宅基地、农村公共设施、公益事业建设和农村兴办的乡镇企业或者联营企业。其中农村公共设施和公益事业用地为农村自有自用的建设用地，不具备产权，不应该进入市场。再次，土地规划中的其他限制，如规划中对于产业、居住和环境布局的不同要求以及机场、化工厂、水源涵养地等对周边环境的特殊要求。最后还得考虑是否可能引起社会问题，如农民失去宅基地又无他处安身可能带来的不稳定因素等。

2.政府监管

农村建设用地交易中政府监管主要体现两方面：一是根据不同地段的级差地租制订基准价格。由于农村建设用地分散，价格不易确定，为了对其价格有所控制，也为了保证缴纳的税收，政府制订基准价格十分必要。二是对于入市土地登记、统计，以保证土地交易的合法合规，并且有利于政府的宏观控制。

（二）选择合适的入市途径与方式

1.入市途径

“实行与国有土地同等入市”的原则，农村经营性建设用地的市场与城市建设用地的市场相一致。可以有有形的固定场所的土地交易市场，其中还可以有挂牌拍卖的交易市场，既可以形成土地使用权公平、公开、公正交易的市场环境，又便于政府的实时监管。也可以有场外无形的交易市场，只要双方意向一致符合法规即可通过契约交易。既有农村经营性集体建设用地出让的一级市场，也有作为租赁、转让、抵押平台的二级市场。此外也不排除政府对于农村土地必要的征用。但是它们在流动中形成的价格受固定场所的土地交易市场价格的影响，同时固定场所的土地交易市场价格又受政府基准价格的制约。

2.入市形式

农村建设用地作为产权形态多种，入市形式多样，使用的范围也多方面。只要符合国家的用途管理，可以用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设等各个领域。流转方式可以一次性的出让，也可以再次转让；可以有时间限制的租赁，也可以为取得银行贷款作为抵押物；可以作为合作联营的经营要素，也可以作为入股的资本形式。农村建设用地可以作为单独的产权要素，也可以与其他要素一起流通。其中有两点需要重视：第一，由于建设用地价值大周期长，可以通过抵押贷款扩大融资而作为入市的重要形式。第二，农村建设用地的“特许权”即各地试点中采用的旨在“城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩”的“地票”也可以单独入市。

3.市场组织

作为入市的组织除了农村经营性建设用地产权所有者和转让者以及市场管理者外，可以有多种成员各司其职。如市场中介，为交易双方穿线搭桥。市场中介一方面可以解决交易双方不熟悉市场，信息不对称的矛盾，另一方面又可以避免交易谈判中由于要价不顺产生的尴尬局面而中断交易。如土地价格评估机构，价格形成于多次交易之中，抵押、入股和联营中只能根据市场定价的规律确定其价格，此项工作需要专职的土地评估单位承担。土地价格评估机构可以是土地管理机构下属单位，更应该提倡由社会第三方评估机构承担，可以是以土地为抵押办理长期放款业务的土地银行，也可以是效率专业化的委托经营公司等等。

（三）健全农村经营性建设用地的产权主体与收益分配

1.农村经营性建设用地的产权主体

与农村土地一样，农村建设用地有3种拥有形式：分别是乡镇农民集体经济组织、村农民集体经济组织、村内农民集体经济组织拥有。但是农村一些经营性集体组织一般应该拥有的是建设用地的经营权，并没有最后的处置权。在农村集体经济制度改革试点中，不少地区将土地注入新成立的集体经济组织之中，同样必须明确进入的只是建设用地的经营权，而不是所有权。农民对原农村建设用地集体所有组织，即使原有村落因为城镇化而被撤销，也不该放弃。

撤村改为街道后，原有的村集体组织（可以改名如集体土地合作社），去除了行政性社区管理职能后，建议作为集体土地资产职能组织继续保留。可以由集体土地资产职能组织委托经营或租赁给经营公司，并收取租金作为原农民补充养老金等福利收入。现在不少地区将建设用地注入新成立的各种实业公司，一方面直接用于经营有很大的风险（对于主要用于农民福利性收入而言），另一方面原农民通过公司盈利后，按股分红还需缴纳红利税，增加了农民的税负。认为宅基地是农民个人，可以“直接采取有价收购”的观点并不准确④。宅基地法律上仍属于集体，农民有长期使用权，即永远的使用权，但是仍然没有最后的处置权。最后处置宅基地的权利在集体。宅基地长期使用权的权利集体组织只给予本村农民，而不允许给他人。城市中房产权可以自由转让，其中土地是有时间限制的，不是永久性的使用权。因此为了有利于大量农民离乡进城，可以参考城市房产土地使用权方式，允许农民自由转让有年限的土地使用权，同时农村集体经济组织有优先接受转让的权利。这样有益于为了全村农民利益，实施诸如村庄改造、宅基地置换等工程。

2.农村建设用地收益分配

产权最终要落实在分配上。其中农民如何获益是落实农村建设用地产权的核心。对于农民获取产权收益的依据，有按承包的土地面积，有按劳动力因素不同的做法。早在取消土地分红的高级社时期，中央曾解释不是土地分红不合理，而是我国农民土地是按人分配的比较平均，已经包含在按劳分配其中。因此必须兼顾承包面积和劳动力两方面的因素。与我国农村对于承包土地面积不增不减政策相适应，在现实操作中依照新一轮承包协议确定的劳动力为基数比较恰当。

上海闵行区按承包协议中在册的劳动力，通过计算累计劳动时间确定农龄股，按股分配建设用地的产权收益，并保留其中30%股份为集体股的方法很受群众欢迎。这样由于农村经营性建设用地入市产生的收益，将在国家、集体、农民和取得产权经营权的各方面合理分配。国家除了收取与所有入市交易一样的交易税以外，还将收取由级差地租1中地理位置产生的级差地租的大部分；取得产权经营权的经营者获取由于在土地中投资应该获取的级差地租2；绝对地租和极差地租中由丰度产生的级差收益的全部和由级差地租1中地理位置产生的级差地租的小部分，归集体和农民，其中集体得小头，农民得大头，集体所得的小头也将用于农民的福利。

注释

①王雷等：《中国1990—2010年城市扩张卫星遥感制图》，《科学通报》2012年第57卷16期。②《我国城镇化致农村人走房空潜在面积达上亿亩》，《新京报》，2012年3月26日。③王克忠：《试论城市级差地租Ⅲ》，《上海市经济管理干部学院学报》2005年第1期。④成思危：《允许土地流转将掀起内地二次土改》，第11届《中国改革论坛》2013年11月18日。

责任编辑：晓立