社会管理中的政党组织与民间组织

上官酒瑞

[摘 要]创新和加强社会管理，必须充分开发并有效利用共产党组织网络和民间组织网络的功能。社会管理中两种组织的关系总体上是和谐的，但也出现了一定范围、一定程度的关系“紧张”。为此，既要激发基层党组织的社会管理优势，合理定位民间组织中的党建目标，创新工作机制，也要改善民间组织生存环境，改革管理体制，目的是形成两种组织网络间相互借力、协调发展的社会管理新格局。

[关键词]社会管理；政党组织；民间组织；组织资源

[中图分类号] D25 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2014）01-0033-04

组织是克服个人体能与智能局限，实现目标的载体。组织的构成不仅包括人，而且包括价值目标、规章制度、运行机制等其他要素。社会管理体制的形成要求现代社会组织体制的健全与完善。这有必要充分开发和有效利用两种组织网络的功能：一是原生网络，即共产党的组织网络，尤其是基层组织网络；二是新生网络，即改革开放以来逐步成长起来的社会自组织网络，即民间组织网络。两种网络的长期共存与协调发展，对完善社会管理格局，提高社会管理水平，确保社会既充满活力又和谐稳定意义重大。

一、政党组织网络与社会管理

政党是一种根在社会、志在国家的政治组织。不过，政党需要通过其组织网络和组织工作赢得社会，并最终赢得政权。“作为执政党，总是想方设法减少社会矛盾，协调各阶级（除了该消灭的阶级之外）、阶层、集团的利益，以便造成一个和谐的局面，求得国家的稳定和发展。”[1]可以说，执政党的重要功能就是通过组织网络协调社会矛盾、开展社会管理、获得社会认同、实现社会整合。当然，不同政党制度规定了政党的不同生存策略，其组织意义也不尽相同。比较而言，以竞争选举为活动轴心的政党，组织作用要相对弱些，而以组织体系为活动轴心的政党，组织意义要强些。

中国共产党是在对中国社会进行组织化改造的基础上领导社会革命，开展社会建设和社会管理的。根据党章规定：凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织。为此，新中国成立后共产党通过在各领域大力发展党员，积极拓展党组织，几乎覆盖了国家各个领域与社会每个角落，迅速建立了党的组织网络。共产党通过庞大的组织网络及其相应的组织工作，不仅确立了对国家与社会纵向与横向的领导，而且建立起了社会管理的组织体系，构造了全国范围内化解矛盾、服务群众、凝聚人心的组织力量，从根本上将近乎一盘散沙的社会整合成了一个高度组织化的社会，在社会管理和建设方面发挥了无可替代的功能。

但必须清楚的是，这种高度组织化的社会管理，从根本上挤占了非政府组织的生存空间，很多民间组织或自行解体，或被取缔；即便是留存下来的也出现了严重空洞化，或被改造成高度政治化、科层化的组织，或功能严重萎缩，成为政党和政府的依附组织。因此，政党组织了社会，社会也被政党化了，成了一个结构平铺、泛政治化的社会。从这个意义看，改革开放前的社会管理模式在本质上是一种政党主导的组织化管理，本质是统制型管理。以政党组织网络为核心的社会管理体系的有效运行是有条件的，包括社会的低分化和低流动，组织的生命力和战斗力，利益的均质性和一体性等。如果这些条件发生变化，这种管理模式就必然会受到挑战和冲击而发生变迁或调整。

如果说共产党赢得革命胜利的基础在社会，那么其执政的基础同样也在社会，执政能力的根本体现在于能否赢得社会、能否管理好、服务好社会。有学者概括了基层党组织的意义：是党整合社会的组织机制；是党协调与社会关系的组织纽带；是社会协商体系发展的组织力量。[2]可以说，无论是提高党的执政能力，还是加强和创新社会管理、建设和谐社会，主要工作空间都在基层，工作平台就是党的基层组织网络。或者说，基层组织网络既是党执掌政权的组织基础，也是党领导和管理社会的组织资源。

改革开放以来的社会转型推动了政党组织网络管理社会的阶级基础、政治环境、责任使命的深刻变化。美国学者沈大伟认为，在苏东剧变后乃至更早的时间以来，中国政党组织的演变是一种“萎缩”和“适应”的共时性过程。[3]确实，为适应社会转型带来的挑战，党不断开展思想、组织、作风、反腐倡廉和制度建设，目的就是要推动党从革命党转向执政党，提高党的领导力、组织力和生命力。基础不牢，地动山摇。通过抓基层、打基础，坚持始终把增强基层党组织的凝聚力、战斗力作为党的建设的基础工程，积极开展组织制度、组织工作、组织队伍和组织文化等方面建设。基层组织凝聚社会、服务社会和管理社会的能力不断增强。无论是在日常工作中还是在完成重大任务、应对突发事件、战胜自然灾害等关键时刻，党组织和广大党员始终围绕中心、服务大局，积极开展工作、广泛动员社会、密切联系群众，发挥了化解矛盾、应对危机、服务群众等社会管理作用。如2008年的抗震救灾中，基层党组织组建各类“党员抢险队”、“党员突击队”1.82万多个，参与党员达118.3万余人，在救灾一线和灾民安置点组建临时党组织720多个，形成了一个个坚强战斗堡垒，为抗震救灾的胜利发挥了重要作用。

二、民间组织网络与社会管理

不同于政府与政党组织，散布于现代社会的志愿组织、基层自治组织、非政府组织等各类社会组织，共同构成了民间组织网络。该网络的存在意味着在国家与社会结构逐步分化的条件下，社会机体能够使各种矛盾和冲突在社会领域得到缓释、修复或化解，实现社会自管理、自控制、自协调。因此，提高社会自我管理能力，必须培育民间组织网络、提高社会自组织化水平。

改革开放以来，以市场化为取向的经济体制改革，从根本上推动了社会结构的分化与重组；以权力转移为主题的政治体制改革从根本上撼动了党和国家对资源的垄断和控制，促进了资源的自由流动和自由空间的成长；单位制、身份制、户籍制等逐步解体或松动，促使单位人开始转向社会人，成为独立自主的社会个体和社会单元；为了实现利益和保障权利而组织起来的大量民间组织开始出现并发展起来。有学者将中国民间组织的兴起和全球“结社革命”结合起来，称之为“社团革命”。[4]在法律上，这些组织具有非赢利、非政府等特性，一道构成了民间组织网络。

虽然，中国各类民间组织成长的政治与行政色彩还比较浓厚，依附性还很明显。除了工会、共青团、妇联、工商联等政治性社团外，基层自治组织的政治化也非常突出，其他不少社会组织也具有官方或半官方属性。相反，那些“去政治化”的社会组织的生存状况则令人担忧。国外有研究认为，在中国不可能出现纯粹的国家——社会的分离，正在出现的民间社会是一个“不成熟的民间社会”，或是一个“国家引导的民间社会”。[5]尽管如此，西方学者还是将民间组织的发展，视为中国社会政治进步的重要指标。特别是与上世纪八十年代相比，从代表社会下层表达意见、支持个人权利和利益以及支持扩大公民对公共事物的参与等方面来看，这些新的社会组织回避政治，是一种去政治化的民间社会。[6]从社会管理看，民间组织成长及其网络的形成，意味着严重萎缩的社会自主空间开始拓展，严重受损的社会自治能力开始发育，社会自我管理能力逐步增强。

与传统统治型社会管理不同，现代社会的高效管理必然是一种多元治理，是一种服务型管理，不仅包括政府与政党组织，而且离不开各种类型的民间组织。中国民间组织网络的成长已经并将持续发挥其社会管理功能。这可概括为：

其一，拓展社会资本。社会管理与人们之间共识的达成、人际信任与合作密切相关，与社会资本投资和蓄积相辅相成。社会资本研究的共识是：各民间组织是社会成员行为规范和互相交往的组织平台，是促进社会合作和信任的最佳土壤。因为，民间组织是社会成员横向互动的组织网络，能够建立起人们之间相对稳定的组织联系，创造并扩大交往范围，增进互惠、合作规范，形成信任文化。民间组织创造信任、促进合作的机能有助于解决中国社会转型中的信任式微现象，促进沟通、形成共识，提高社会管理水平。

其二，开展社会帮扶。社会分化加剧、贫富差距扩大、公平正义缺失是影响社会管理的重要因素。这些问题的解决无疑需要依靠政府力量。但实践表明，民间组织在慈善救济、扶贫开发、教育帮扶、权益保障等领域发挥了缓解社会分化、缩小贫富差距的作用。民间组织的慈善救助行为是一种有别于政府和市场的分配行为，是社会资源和财富的第三次分配。这在一定程度上能够消解因贫富分化悬殊带来的社会怨恨，缓解不同利益群体间的矛盾冲突，拓展公平正义，促进社会和谐。

其三，实现良性互动。中国社会结构从一元走向多元，形成了不同利益要求和意见表达，对组织化和制度化参与渠道形成了需求。民间组织的成长有助于将社会成员的一些问题在基层社会直接解决，或通过民间组织将多样化的社会需求聚合起来，综合遴选，向政府传递，使不同的社会需求有序地、制度化地进入政治体系。这样可以减少党和政府在整合社会利益时面临的矛盾与压力。如浙江东阳市白云街道杨家村，成立了租住地农民工协会，既帮助农民工保障权益，形成了“社区认同”和归属感，又实现了对农民工精英的“组织吸纳”，避免了体制外力量的非制度化集结，还有效降低了“老乡会”、“同乡会”等组织向“黑社会组织”蜕化的风险，大大促进了社区和谐稳定。[7]

三、两种组织网络的“紧张”关系

在民间组织网络中，如果说基层群众自治组织是党和政府自上而下推动成长的，那么对待其他民间组织的发展，党与政府的态度和行动则经历了一个前后变化的过程：最初的反应是控制；然后是规范，要求各类社会团体重新登记，将社会组织纳入政府统一管理的范围；随后是通过党的组织力量加强对各社团的领导和引导，保证在政治上的影响作用；最后的是整合社会团体，开发其功能，纳入社会建设的战略。特别是，党的十八大报告提出了要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。这说明，党和政府管理社会的理念已发生了根本变化，已将民间组织纳入了国家建设的总体框架，以发挥其社会管理功能。

民间组织网络的发展直接推动了中国社会管理组织体系的拓展，形成了政党组织网络与民间组织网络共存的格局。有学者研究指出：“新中国建立以来，中国社会的结构经历两次大的转换，形成了两种完全不同的社会建构体系：一次来自政治的力量，其主体是政党，发生于1949年后的中国，以政党为主体，形成了组织化社会的社会建构体系；一次来自经济的力量，其主体来自市场，发生于二十世纪的九十年代，以独立的法人为主体，形成了社会组织化的社会建构体系。”[8]无论是组织化社会还是社会组织化，其基础都是组织网络，分别为政党组织和民间组织。在政党、国家与社会关系逐步分化和自主化的条件下，两种组织网络对中国社会管理都是必要的，且将持续共存。如果说政府对社会的管理更多是一种自上而下的纵向管控过程，那么社会治理的权力向度则是多元的，主要通过协商合作、伙伴关系和共同目标等方式对公共事务进行管理，是一个上下互动的过程。由此看，有效社会管理既需要政党组织，也需要民间组织，需要两种组织网络相互借力，并发挥各自优势。

不过，两种组织虽然都是通过组织载体实现社会管理的，但它们的性质和意义有根本差异，属于不同组织形态。其中，政党组织力强，以纪律和规章为保障，具有一定封闭性；民间组织以独立个人和自由社会为基础，意味着空间的拓展，虽仍处于党领导下，但以社会为中心，具有开放性和延展性。正因此，两种组织网络之间的关系非常复杂，既可能是一种合作关系，也可能是一种竞争关系，甚至还可能出现关系紧张。

总体而言，中国民间组织力量的发展是处于规范之中的，是可控的，与政党组织的关系是和谐的。但必须承认，各种民间组织的蓬勃发展所形成的组织力量，在一定程度上对政党组织的社会管理结构和功能构成了挑战。这体现为：多样化的民间组织渗透在社会各领域，打破了以往政党对社会的全面渗透和对资源的绝对控制，并凭借其在服务社会中的公益性、灵活性，凝聚了相当社会力量，赢得了社会支持；民间组织虽无法掌控政权，但在社会结构变迁造成的党组织空白点上，通过服务社会或多或少、直接间接地取代了以往属于政党的功能；基于传统思维和体制惯性，执政党对一些民间组织的发展有所控制和限制，导致一些社会组织与政党组织之间产生了不信任和纠葛；政党无法进入民间组织，相反一些民间组织为维护或谋求利益，在不同程度上对基层党组织权力进行侵蚀、渗透和影响。特别是，由于管理无序、监管缺位，少数民间组织通过非制度化方式攻击党和政府组织，甚至采取极端手段表达不满与愤懑；一些民间组织与黑社会组织、极端宗教组织等勾结，对党组织进行胁迫和渗透，甚至开展反政府、反人类、反科学的活动；还有一些在中国活动的外国民间组织打着人权、民主等旗号，插手和炒作社会矛盾特别是热点和敏感问题。显然，这既不利于政党组织，也无益于民间组织发展，直接影响了社会管理成效。

四、两种组织网络的关系调适

通过比较现代化研究，亨廷顿指出：“处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量。”[9]如果说办好中国的事情，关键在党，那么管理好中国社会，关键仍在党。调适政党组织与民间组织的关系，需要充分展示基层党组织的社会管理和公共服务优势，即通过工作机制、活动方式等的创新，增强基层党组织的社会管理能力，充分发挥其推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用；需要通过制度建设和程序创新建立基层党组织领导与社会自治之间的平衡，通过党内民主的拓展与创新实现政党组织与基层群众自治组织在社会管理框架和行动中的有机对接，构造基层社会管理合力。

至关重要的是，要加强民间组织的党建工作。共产党大体沿用了传统的组织建制模式，坚持“纵向到底、横向到边”的原则实现社会空间全覆盖，在民间组织中建立党组织。从实际看，这需要解决好两方面问题：一是科学定位民间组织中的党建功能。对此，基本共识是：引导和监督民间组织的政治方向；服务和支持民间组织的发展；传输和反馈社情民意；教育和管理党员发挥先锋模范作用。[10]二是积极探索适合民间组织的工作方式。应当承认，基层党组织的传统工作机制和工作方式与新生民间组织的特点存在很大差异，无法完全相适应，因此在组织全覆盖的基础上，有必要实现工作全覆盖。这意味着党组织必须尊重民间组织独立开展工作，而不能照搬“一元化”领导方式凌驾于民间组织之上；必须按照民间组织的发展规律加强党组织建设，而不能将民间组织政治化和行政化；必须通过组织和党员的行为和人格魅力等非权力、影响力开展工作，获得信任、支持和尊重，而不能凭借权力“强势”，或依靠强制力居高临下地发号施令。

从民间组织看，处理好与党组织的关系是其发展的决定性因素。这首先需要优化民间组织的发展环境。应当承认，改革开放以来的宏观环境是有助于民间组织成长的，民间组织因此得以迅速兴起。但有学者研究指出，如果说改革开放以来，中国的宏观制度环境对公民社会以鼓励为主的话，那么其微观制度环境则以约束为主。这主要表现为：[11]相关法规大多是管制性而非鼓励性的；登记和成立门槛过高；实行双重管理；活动经费、范围和内容实行严格限制；政府还根据政治形势实行宏观调控。但客观事实是，在现代复杂多变的社会中，任何执政党，无论其组织规模多么大，都不可能单独管理好社会、服务好民众，即使管起来了，也管不了、管不好，而且可能效率低下、浪费资源。正因此，有必要从观念上，抛弃“保姆政府”的观念，积极引导和培育民间组织自主成长，创造良好环境支持民间组织依法独立运作；建立健全协商对话机制，促进政党与民间组织在社会管理和公共服务领域开展合作，实现两者良性互动。特别是，两种性质的组织应当相互借力，借鉴和吸纳对方管理社会、服务社会的积极因素，提高自身的社会管理水平。

同时，调适两种组织的关系，需要改革现行的民间组织管理体制，规范其行为。这需要改革登记许可制度，可根据民间组织的性质、规模等采取不同的准入方式，承认遵守宪法和法律的各种民间组织。这样，可使那些没有登记的数量庞大的民间组织具有合法身份，得到政府与社会认可，并更好地表达社情民意，发挥在社会管理中“帮手”的作用。当然，现代社会是一个高度组织化的社会，也应是一个高度建制化的社会。虽然民间组织具有社会管理正功能，但同样可能释放负能量，可能挑战党组织和政府权威、扰乱社会秩序。因此，需要通过立法建制对民间组织的社会管理行为进行规范，使其活动处于制度化轨道，减少它们走向“黑帮化”、成为党和政府“敌手”的风险与隐患。

参考文献：

[1]王长江.政党现代化论[M].南京： 江苏人民出版社，2004.176-177.

[2]林尚立.基层组织：执政能力与和谐社会建设的战略资源[J].理论前沿，2006（9）.

[3] David Shambaugh. Chinas Communist Party：Atrophy and Adaptation[M]. Woodrow Wilson Center Press，2008.9.

[4]王绍光、何建宇.中国的社团革命——中国人的结社版图[J].浙江学刊，2004（6）.

[5] Clemens Stubbe Ostergaard，Citizens，Groups and a Nascent Civil Society in China： Towards an Understanding of the 1989 Student Demonstrations[J].China Information，Vol.4，No.2，Autumn 1989.28-41.

[6]Jude Howell ed.，Governance in China[C].Oxford：Rowman & Littlefield， 2004.144-150.

[7]陈玉华.社会整合、组织生长与和谐社区的建构[J]. 湖北社会科学，2010（3）.

[8]林尚立.民间组织的政治意义：社会建构方式转型与执政逻辑调整[J].云南行政学院学报，2007（1）.

[9][美]塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华等.北京： 三联书店，1989.377.

[10]马西恒.民间组织发展与执政党建设[J].政治学研究，2003（1）.

[11]俞可平.中国公民社会：概念、分类与制度环境[J].中国社会科学，2006（1）.

作者系中共上海市委党校政治学教研部副教授

责任编辑：姚 东