南太平洋岛国应对气候变化融资的困境与启示

岳小颖

（上海政法学院国际事务与公共管理系，上海 201701）

一、问题的提出

在波兰波兹南举行的《联合国气候变化框架公约》第14次缔约方大会上，南太平洋岛国图瓦卢总理阿皮塞·耶雷米亚曾表示，脆弱的太平洋岛国比其他国家更加需要便捷的融资渠道以适应与减缓气候变化对其国家带来的挑战。他表示：“为适应气候变化，图瓦卢这样的发展中的小岛国，急需能够直接存取和便捷支付的资金，因为我们已经切实的受到气候变化的严重影响。我们已经表述的再清楚不过了！现在看来，一些发达国家正在使这些资金越来越难以获得，不得不说我们的希望已经被埋藏在一个个复杂、冗长的议程中，对此我深表失望。”[1]

建立有效的融资机制是一项复杂而长期的任务，因为各国政府需要在合理配置几十亿美元资金的经济责任与最需要这些资金的国家和群体的强烈需求之间寻求平衡。一方面，捐助国的纳税人希望资金能够用于帮助气候变化影响最大的、处于危险中的国家和群体。然而在国际制度层面，融资机制的参与方提出比较高的责任标准，并质疑太平洋岛国是否有足够的能力去合理、有效使用这些资金。的确，比如尽管不少太平洋岛国获得了官方发展援助（ODA）的资助，但资金的使用效果却乏善可陈。这也是诸多捐助国质疑太平洋岛国政府吸收和使用资金能力的原因。另一方面，太平洋岛国政府及国内的社会团体对气候融资机制资助程序缺乏弹性和制度内存在的官僚主义作风表示不满，认为其限制了资金流向最需要的地区和领域。

针对太平洋岛国在获取和使用资源、资金方面的困难，需要了解南太平洋岛国气候变化融资的现状，并对存在的问题进行探讨，得出有益启示，只有这样才能在兼顾责任与义务，公平与效率的前提下，完善气候变化融资。

二、南太平洋岛国气候变化融资的现状与问题

（一）气候变化融资的现状

在《联合国气候变化框架公约》框架下，过去十多年在地区和全球层面建立了诸多应对气候变化的基金，包括比如全球环境基金下的最不发达国家基金（LDCF）、气候变化特别基金（SCCF），世界银行管理下的京都议定书适应基金、气候投资基金（CIFs）等。2009年哥本哈根气候大会上，141个国家表示从2010年到2012年间，发达国家将提供总额300亿美元的快速启动资金，并优先援助那些最容易受气候变化影响的发展中国家，比如最不发达国家、小岛国以及受干旱、沙漠化以及洪水影响的非洲国家。此外，在采取有意义的减排行动并且保证执行透明度的前提下，到2020年，将向发展中国家提供每年1000亿美元的援助。这些资金，将通过政府和私人、双边和多边等各种渠道加以提供。这些承诺在坎昆气候变化大会上再次被确认，与会者动议成立绿色气候基金，并成立一个过渡委员会负责这个新建组织的工作流程和内部管理。2010年11月，高级顾问团在11月提交了他们的报告，值得注意的是，报告更加关注如何寻找资金的来源而不是如何使发展中国家更便捷和直接地获得这些资源。[2]除上述国际机制，还包括应对气候变化的一系列双边机制，比如日本的凉爽地球伙伴关系（Cool Earth Partnership），欧盟委员会的全球气候变化联盟（GCCA），以及澳大利亚的国际气候变化适应行动（ICCAI）等。

太平洋岛国政府欢迎这些帮助发展中岛国应对气候变化的融资机制。然而，多个岛国领导人强调他们国家的政府至今没有获得快速启动资金。近些年，他们开始质疑环境融资机制的复杂性、有效性和拨款延迟是否会导致这些机制无法兑现当初的承诺。萨摩亚总理伊拉埃帕·萨伊莱莱·马利埃莱额奥伊在2010年9月的联合国大会发言中指出：“哥本哈根气候大会中承诺的针对最脆弱国家应对气候变化所提供的快速启动资金，对我国来说，至今是一个‘保守的最完好的秘密’，快速启动资金针对哪些国家，将如何被分配，我们尚未可知。”[3]

（二）气候变化融资之困境

首先，资金的数量方面，提供的额度与南太平洋岛国的实际需要之间不平衡。

气候变化融资机制的构建与资金的分配至今仍在变化与调整之中，南太平洋岛国对其前景并不看好。2009年哥本哈根协定和2010年的坎昆协定框架下，发达国家已经承诺对适应和减缓的快速启动资金进行差额拨款。2011年5月，附件一国家表示他们将提供281.4亿美元的快速启动资金。然而根据联合国统计各国政府实际提供的融资额度，仅有121.4亿美元，因为发达国家的执行机构认为，根据他们的预算，发展中国家仅仅需要这些资金就足够了。[4]

然而这些预算却与南太平洋岛国的实际需要之间存在落差。伦敦帝国学院的报告指出，“很多研究数据，包括斯特恩报告和气候变化委员会的评估报告都低估了适应气候变化需要融资的水平，至少需要比现有资金多3倍的资金才能满足这些国家的需要。”[5]2011年1月，太平洋岛国在参加联邦气候变化融资高层会议时强调，“太平洋诸岛国在适应和减缓气候变化影响方面缺乏充分的融资途径，融资来源的有限与诸岛国国内日益增长的对气候变化融资的需求之间存在矛盾。与会各方已认识到，最不发达国家资金的缺乏，已经给国家行动方案的实施带来相当的困难。”[6]

其次，资金的性质方面，大部分是贷款而非无偿捐助。

77国集团，小岛国联盟和不发达国家联盟一致强调，联合国气候变化框架公约的融资机制，诸如新的绿色气候基金等，必须以津贴或补贴的方式，而不是贷款的方式提供资金。然而，某些双边和地区层面的合作机制，比如日本的凉爽地球伙伴关系，英国的环境改造基金以及世界银行仍旧以贷款而不是补助金的形式提供。[7]南太平洋岛国认为，太平洋这些最为贫困和脆弱的岛国在适应和减缓发达工业国造成的气候变化恶果的同时，还需要向这些工业国贷款，并以定期偿还，这种以贷款而不是赠款的形式向太平洋岛国提供资助，会产生负面后果。增加的贷款会加重这些国家原本已经沉重的债务负担，小岛国缺乏制造新经济活动和拓展创汇渠道以偿还贷款的能力，这反而会加重小岛国的经济困难。

第三，融资制度本身的复杂性也增加了南太平洋岛国筹措资金的难度。

由于其繁杂的行政审批程序，国际金融机制的管理方式也不利于小岛国和最不发达国家。工作人员大部分时间都用于审批这些国家是否满足资助方的要求和标准，这占用了他们将工作切实落实的精力，某种程度上也妨碍了资助国政府和国际机制试图达成的积极成果的实现。2010年论坛的经济部长在工作简报中指出：“许多国家试图了解、接近、达到这些资金和融资渠道的要求，仅仅程序本身已经牵着了我们大部分精力，使我们在切实执行气候变化政策中的努力偏离了我们的初衷与方向。”[8]

比如南太平洋纽埃岛，2004年遭到寒带气旋赫塔带来的灾害。纽埃岛总理Toke Talagi表示，即便是在灾害后在纽埃岛的村落建立一个平民疏散中心如此一个小项目，也需要提交相当规模和数量的证明文件。他说：“不得不承认，准备这些证明文件的纸张，基本上可以砍倒一棵树了。这些项目的论证材料有那么多页数，我甚至怀疑官员们是否有时间阅读它们。行政审批需要的文件如此之多，程序如此之复杂，这使我们深感沮丧，请将精力用于关注结果而不是程序。”[9]

第四，南太平洋岛国特殊的脆弱性也增加了筹措资金的难度。

联合国气候变化框架公约承认，全世界任何一个国家都面临这气候变化和极端的气候带来的灾害，但南太平洋发展中小岛国是国家群体中最为脆弱的一群，亚太地区与非洲的很多发展中大国，可以名正言顺的为他们的百万人民获取项目的资助。南太平洋区域环境方案的项目顾问曾表示，太平洋小岛国在诸多国际协定中的地位和影响力受到来自发展中大国的阻力，“荒谬的是，任何一个南太平洋岛国无法在协议中以单独国家的身份提出其诉求，而必须组成一个南太平洋岛国集团，否则南太平洋岛国中的任何一个国家将失去所有的国际资源。”[10]

萨摩亚驻联合国大使费图里·艾丽莎表示，“尽管每个国家都宣称自己比其他国家更加脆弱，但作为太平洋岛国，我们仍然认为比起其他国家，我们更加脆弱，面临更严峻的挑战，不少岛国国土狭小，地理位置偏远，由分布非常分散的小岛礁组成，这就给中央政府带来有效管辖的高成本方面的问题。在新成立的绿色基金下，我想我们会共同发出对于太平洋岛国在获取资金方面存在困难的呼吁。只有这样，才能使我们与其他太平洋国家有所区别。”[11]

四、结论与启示

总体而言，目前的南太平洋岛国仍处于落后状态，促进太平洋岛国应对环境挑战尽快行动，因为这些环境带来的负面影响已经给国民生活的各个领域，如公共健康、农业、营养和公共基础设施的发展带来影响。由于应对灾害和灾后重建的长期发展融资缺乏规划，和在这些方面应对不及时，会使我们2015年千年发展目标所做的努力功亏一篑。

根据多年来的实践和经验总结，在获取气候变化融资方面，不仅要求南太平洋岛国要发展现代化，增强以经济、科技为基础的综合国力，改良政策，提升政府执政能力，而且要加快政治体制改革，根据各国国情找到一条有南太特色的政治经济发展和应对气候变化的道路。

另外，地区合作是重要手段。区域化已成为世界一种重要的发展趋势，南太平洋各岛国领土狭小，加强区域合作尤其重要。南太各岛国领导人也日益认识到地区合作的重要性。区域合作的加强，将有助于加强该地区在国际政治、经济领域的影响力。南太岛国必须和其他第三世界国家团结起来，加强对全球化游戏规则的制订过程的参与，并协调相互之间对某些融资政策的认知与理解，在建立新的国际政治经济新秩序的过程中，增加气候变化领域发展中岛国的共同利益，力求增加融资渠道。

最后，南太岛国政府、资助方和地区及国际组织应加强对未来大规模的类似项目的落实与协商，帮助南太平洋岛增加获取气候融资的途径，为落后的团体和地区争取更具积极性的结果。这需要国际组织的融资机制简化政策程序，各捐助国之间加强沟通，减少不必要的资源和财力物力时间的损耗，在帮助最脆弱群体方面将具体的适应项目落到实处。

希望在今后的十年，能建立更具创新性的机制以平衡捐助国、受资助国和国际组织的不同考量，适应南太平洋岛国、各地方团体和社区的不同需求，以高效充足的资金促进最脆弱南太岛国应对气候变化的消极影响，创造一个美好的家园。

[1]Apisai Ielemia,Prime Minister of Tuvalu, Statement to theUN Framework on Climate Change Conference of Parties,Poznan,Poland,11 December 2008.

[2]Report of the Secretary-General’s High-level AdvisoryGroup on Climate Change Financing,UN, New York,November2010.Bob McMullan,the former Parliamentary Secretary forInternational Development Assistance in the Rudd government,wasan Australian representative in the High Level Advisory Group.

[3]Statement by Tuila'epa Sailele Malielegaoi,Prime Minister ofSamoa,65 th Session of the UN General Assembly,New York,27September 2010.

[4]World Resources Institute (WRI):Summary of developedcountry ‘fast-start’climate finance pledges, updated 20 May 2011:http://www.wri.org/publication/summary-ofdeveloped-country-fast-start-climate-finance-pledges.

[5]Martin Parry et al,Assessing the costs of adaptation toclimate change–a review of theUNFCC and other recent estimates,Grantham Institute forClimate Change,Imperial College,London, August 2009.

[6]Final communiqué,Commonwealth High Level Meeting onClimate Financing,UK,January 2011.

[7]World Resources Institute (WRI),Summary of DevelopedCountry‘Fast-Start’Climate Finance Pledges,updated 20 May 2011.

[8]Background paper,Forum Economic Ministers’Meeting,Alofi,Niue,26-28 October 2010,PIFS(10) FEMM Background E.

[9]Interview with Premier of Niue Toke Talagi，Alofi,Niue,March 2011.

[10]Interview with Espen Ronneberg,SPREP climate changeadviser.Pacific Beat,Radio Australia,3 December 2010.

[11]Interview with Ambassador Feturi Elisaia, Alofi,Niue,March2011.