生态红线管控绩效考核技术方案及制度保障研究

范小杉 张强 刘煜杰

(中国环境科学研究院.生态文明研究中心，北京 100012)

生态红线管控绩效考核技术方案及制度保障研究

范小杉*张强 刘煜杰

(中国环境科学研究院.生态文明研究中心，北京 100012)

基于生态红线管控绩效考核必要性的分析，在尽可能规避目前我国环境绩效考核诸多弊端的前提下，制定了生态红线绩效考核框架及技术方案：从绩效考核主体、客体、考核内容与考核方法等方面完成了生态红线绩效考核框架的构建，确定了考核指标、计量模型和考核标准，并详细探讨了考核程序、考核成果的管理与应用等问题。研究旨在为地方政府实施生态红线管控绩效考核提供支撑。

生态红线；绩效考核；管控；考核框架；技术方案

引言

改革开放以来，高速的经济社会发展速度和城市化进程，使我国国土资源开发强度呈暴发性累计增大趋势。“30%”是国际公认的土地开发强度临界线[1]；而截止2010年，我国部分省区国土资源开发强度已达50%左右[2-7]。全国性、高强度、高速度的国土资源开发，使我国国土资源安全格局遭受严重威胁[8]。生态红线是对于维护国土生态安全格局的关键生态保护地，是维护国土生态安全格局和区域生态安全格局的底线，是遏制当前全国性国土资源掠夺式、无序开发的混乱局面，维护国土生态安全格局的重大战略[9-10]。2013年11月十八届三中全会明确提出“用制度保护生态环境、划定生态红线”的方针。

我国是以公有制为主体的社会主义国家，各级政府是其辖区内的生态环境资源法定的监管者和责任者，区域国土资源开发、生态环境状况往往与地方政府部门的经济发展政策与规划密切相关，因此，维护生态红线面积、质量和用地性质，必须依靠地方政府领导并强力调控相关监管责任部门与机构全力配合。目前生态红线划定工作已陆续在全国展开，但生态红线管控面临地方政府对土地财政高度依赖、生态红线相关立法执法研究滞后于生态红线监管需求、相关行政执法主体权责不明确、基层监管部门普遍装备落后、经费不足、执法队伍素质偏低等问题[10]，生态红线管控亟待严格、有效的制度予以保驾护航。基于于目前的国情，对地方干部的使用采取上级任命制，政绩考核结果直接影响、决定着生态红线相关监管机构部门领导的政治命运，因此，实施生态红线管控绩效考核制度是有效落实生态红线管控目标责任的有效手段[11]。“十八大三中全会”也提出“完善绩效考核”，对领导干部实行“离任审计”和“责任终身追究”制度。但目前生态红线绩效考核尚缺乏可操作的技术方案，本文结合生态红线管控目标及其管控绩效考核的特点，在总结国内外政府绩效考核相关研究成果[12-16]的基础上，以十八大三中全会决议为指导，初步制订了生态红线管控绩效考核技术方案，为各地政府实施生态红线管控绩效考核提供借鉴。

1．生态红线管控绩效考核技术方案

考核框架即生态红线管控绩效考核的组成要素，及其在绩效考核中的地位和作用。具体从以下几个方面展开分析。

1.1 生态红线管控绩效考核构成要素

1.1.1 主体

绩效考核主体即绩效考核的评估主体。不同绩效评估主体，由于职能范围、关注目标不同，导致评估内容、绩效指标和评估方式存在一定的差异。为克服我国政府绩效考核普遍存在的考核局限于政府内部、缺乏社会公众参与、上级机关考核下级机关、评估过程流于形式、评估结果失真等问题对生态红线监管绩效建议推行多元化的考核主体，兼顾生态红线管控行政系统内部上下级之间层级衔接与配合工作，并充分尊重、重视系统外部民意，同时体现外部智囊机构对绩效考核的决策影响作用。

生态红线管控多元考核主体包括：（1）各级人民政府作为责任主体，对生态红线保护和监督管理、绩效考核负总责；（2）地方人民代表大会作为绩效考核的监督主体，独立于地方政府及行政部门行使监督权力； （3）组织人事部门、监察部门、财政部门等多部门组成绩效考核执行主体；（4）生态环保专家、学者作为绩效考核技术支撑主体； （5）社会公众及社会组织作为参与主体，反映普通民众对生态红线管控成败的意见和看法。

上述多元主体在实施生态红线管控绩效考核前组成统一的生态红线管控绩效评估委员会，并就考核组织方式、考核规范、考核办法、考核流程等方面构建系统化的考核制度。

1.1.2 客体

客体，即接受考核的机构、部门。由于一定时期内生态红线的规模、数量、质量、用地性质、空间变化格局的变化状况是多个管理、监督部门共同工作的结果，因此生态红线管控绩效考核客体即我国法律所规定的、依法按照各自职责对生态红线区域的生态环境规模数量、质量、用地性质、空间格局变化负有管理、监督责任的部门和机构，一般而言，包括国土资源、住房城乡建设、农业、水利、海洋与渔业、林业、环保等行政主管部门。

1.1.3 考核内容

考核内容即生态红线管控成效。生态红线在划定初期，在各级行政管辖区内，不同类型（生态保护类型、用地类型）的生态红线即具有确定的空间位置、规模数量、生态系统类型和用地性质。但受地方规划发展和经济社会活动的影响，在考核年限内，管辖区内生态红线类型及其规模、数量、质量、空间位置及用地性质可能发生改变，这些变化以现实的、实物形态反映了地方生态红线相关监管责任机构共同的工作绩效。

在人类活动的干扰、胁迫下，若生态红线监管机构、部门工作有消极执法、执法不到位、不作为、失职、渎职等监管不力行为，则上述变化可能表现为受损状态的负效应改变。如（1）生态红线萎缩：规模缩减、数量减少，生态红线范围内的土地资源被开发、占用，生态红线内生态系统遭到破坏，让路于地方发展；（2）生态红线质量降低：人为影响导致的生态红线划定区内生态环境退化，如生态系统降级，典型草原退化为荒漠草原、生物多样性减少，生态破坏、环境污染等等；（3）生态红线类型、空间格局、用地性质及主导生态功能产生衰变，如围湖造田、伐林垦荒、生态林转化为经济林、湖泊退化为沼泽等。

若生态红线监管部门、机构在监管工作上严格行使了自己的职责，基于生态环境自我修复功能，则生态红线可能表现为与上述列举各负效应相反的正向效应变化，具体变化不再一一列举。

另外，尽管不同经济社会背景下生态红线监管面临的压力、工作难易程度有较大差异，但为了避免考核指标复杂化、难以统一，在此不把生态红线管控执法效率作为绩效考核因子纳入考核内容。

1.1.4 考核方法

生态红线管控绩效考核以基准年到考核目标年行政区辖区内生态红线规模数量、质量、空间格局、用地性质变化作为考核内容，因此，采用历史进步法作为考核基本方法。具体而言，即拿生态红线规模数量、质量、空间格局、用地性质现状值与历史基准值相比较，定量核算与定性评价相结合，反映行政考核区内相关监管部门对生态红线监管的绩效。

由于反映生态红线规模数量、质量、空间格局、用地性质的指标类型众多，量纲不同，指标间数量级存在明显差异，需要统一指标量纲和缩小指标间的数量级差异，即需要无量纲化以实现各类数据的标准化、规格化，通过数学变换来消除原始变量(指标)量纲影响。

历史比较的数据采用直线型无量纲化方法中的极值法进行标准化处理，把每项指标转换为0 ～100之间的一个数值，100表示环境绩效目标，0表示观察到的最低数值。

式中：j 地区的i 指标在考核目标年数值，aij为j地区的i 指标的基准年数值；i =1,2,3…。

大小决定着考核区生态红线的变化情况，结合考核区生态红线面积、类型、质量、空间格局的全面调查与深入分析，变化等级可分为“剧烈变化”、“较大变化”等几个等级，作为生态红线管控绩效考核的依据。

1.2 生态红线管控绩效考核技术方案

1.2.1 考核指标体系及权重

生态红线管控绩效考核指标体系的构建过程是一个从确定生态红线评估范围、识别生态环境、明确考核内容、划分评估类型区到形成指标体系的动态过程。本着科学性、简明性与全面性以及数据的可得性、通用性与可操作性原则，初步确立生态红线考核指标体系如表1 所示。

表1 生态红线监管绩效考核指标体系

生态红线监管绩效考核涉及多指标综合评价，各评价指标权重分配的差异将导致考核结果的不同。因而，指标权重系数确定的精确度和科学性将直接影响评价的结果。由于我国目前区域国土资源开发是全国性生态红线监管工作普遍面临的最大压力，维持生态红线总面积是生态红线相关监管部门的核心工作，因此把考核区生态红线总面积变化及特定类型生态红线面积变化率赋以20%的权重（表1）；同时由于生态红线质量与区域生态安全格局直接相关，因此各指标赋以10%的权重，占总全部指标权重为40%；而生态红线内部特定类型生态红线空间格局变动情况，也在一定程度上反映生态红线划定区生态环境面临的压力及其稳定性，因此赋以该准则层指标10%的权重；而特定类型区生态红线用地性质变化赋以10%的权重。（各地区可根据考核区生态红线监管主要面临的问题分层次确定权重，以体现区域差异性，为有针对性地开展区域生态红线管控提供依据）

1.2.2 考核评估标准及计量模型

借助考核指标体系，通过客观、科学全面、定量、定性评价考核区内生态红线管控效果，将各指标划分为优秀、良好、合格、较差、极差五个等级，考核采用100分制专家打分法，不同绩效等级赋以相应的分值。如表2：

表2 生态红线监管绩效考核指标等级划分标准

考核指标汇总计量模型：

s为所考核生态红线区监管绩效的总分数；s'即上述指标表中第一指标分值；sij为生态红线区内第类生态红线类型在第i 指标考核所得到的分值；pj为第j类生态红线类型面积占考核区生态红线总面积比重；n 为考核区生态红线的类别数量。

考核总分在90分以上为优秀；80 ～ 89分为良好，70 ～ 79分为合格；60 ～ 69分为较差；60分以下为极差。

1.2.3 考核程序

1.2.3.1 考核前组织、准备工作

生态红线监管绩效考核涉及面广，情况复杂，工作难度大，需要强有力的组织领导和各方面的支持配合。在省、市、县级人民政府有责任成立专门的考核评估机构，构建由行政区政府办公厅、人大、环保、组织、人事、纪检、监察、统计、审计、财政等部门的主要领导任成员构成的生态红线监管绩效考核委员会。

考核委员会成立后，一方面，需详细制定考核规则、考核方法及具体实施方案，明确相关保密制度、专家选拔制度、社会公众与社会组织的参与渠道和参与方式、第三方公正机构参与形式等；另一方面，利用全国性、地方生态环境研究专家库选拔生态环境及生态红线研究专家，同时通过网络、报纸、电视等媒体等方式告知地方社会公众、社会环保组织生态红线考核相关事宜，由社会公众、社会组织自愿以及民间推选的方式相结合，确定参加考核工作小组的社会人员和社会组织机构，社会参与机构、社会公众在考核审计工作小组中所占名额比重不得小于10%；另外，还须通知生态红线监管区涉及的相关部门负责人，确定考核时间、地点以及考核材料等准备工作，为避免多部门考核工作汇报内容重复、汇报数据材料不一致等情况，考核委员会可要求涉及生态红线监管责任部门选拨部门内部执行生态红线监管职责的主要工作人员，组成统一的生态红线监管绩效汇报工作小组，准备应对考核的汇报材料。

在考核材料准备方面，生态红线监管责任部门需按其监管职责准备相关考核材料和数据，同时相关部门主要监管工作人员组成的考核工作汇报小组撰写绩效考核汇报材料，并列举考核材料清单，在考核前一段时期内报送考核委员会，考核委员会将材料呈送给考核审计工作组成员，包括专家、社会公众和民间机构，计分卡（内有考核指标及其核算方法、权重等）及审查意见书一并报送。考核材料清单如：考核区生态红线基准年份与考核年份的遥感影像对比图、植被覆盖对比图、生态系统类型分布对比图、土地利用类型对比图、表格等，需要强调的是：所列材料、数据须有确定的合法机构或管理部门证明其真实性和有效性。

另外，考核委员会在正式考核前，还应组织已建立的考核审计小组全体成员赶赴考核区主要的生态红线管控区以及群众反映管控问题较多的生态红线划定区，实地调研和考察，全面收集相关信息，为客观、公正、科学地开展生态红线管控绩效考核做足准备。

1.2.3.2 考核审计进程、结果公示

在有社会公众广泛参与的前提下，绩效考核委员会需制定考核制度、考核工作流程，并明确考核秩序与纪律避免考核现场秩序混乱；在此前提下在既定时间、地点组织相关生态监管部门和机构开展生态红线绩效考核。考核委员会被考核小组向考核委员会小组成员、专家、参与公众、社会组织及第三方公正机构呈交考核材料，并现场汇报工作绩效；考核审计小组现场听取汇报，并问询相关问题，在记分卡上实行无记名打分，最后由考核委员会统计确定并宣布考核结果；另外，社会公众、社会组织也可在考核委员会主席同意下向被考核的部门机构咨询相关问题，监督整个考核过程，以保证考核结果公正、客观、科学、合理。考核结果被第三方公正机构、社会公众及被考核小组确认有效后，生态红线监管绩效考核即可以报纸、网络新闻、公告等多种形式公布考核结果，向全社会吸纳反馈信息，以进一步完善绩效考核的制度与方法。另外，生态红线监管绩效考核材料、参与考核的考核审计小组成员名单、被考核小组部门机构及其成员名单、照片及录影等全部材料应作为档案在当地政府部门档案室保存。

2．结语

生态红线监管绩效考核一旦形成制度,将成为保护生态环境、维护我国国土安全格局的一块基石，对于转变我国政府领导的发展理念，遏制国土资源开发无序、混乱的局面，推动我国环境保护管理制度的进步与发展、提升政府公信力、带动全民参与环保具有重要意义。但我国地域面积广阔，生态红线类型众多，各地区生态红线管控面临的经济社会问题与生态环境问题有较大差异，环境管控绩效考核涉及的理论体系众多，目前生态红线划定工作尚停留在少数省区试行阶段，本文提出的生态红线管控绩效考核技术方案，还需针对生态红线划定、管控与管控绩效考核工作的研究与实践中发现的问题而不断完善。

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河北省专项督查四大行业大气污染治理

河北省政府督查室日前会同河北省环保厅、省工信厅对全省钢铁、水泥、电力、玻璃行业大气污染治理项目进展进行了专项督查。结果显示，钢铁、水泥和电力行业的治污项目总体进展顺利，但玻璃行业的治污项目进度滞后。

据介绍，《河北省钢铁、水泥、电力、玻璃行业大气污染治理攻坚行动方案》（以下简称《方案》）共涉及606个污染治理项目，截至7月底，河北省已完成验收项目391个，未动工项目120个，项目完成率为71.6%。

全省11个设区市和两个省直管县中，项目完成率超过80%的有6个，进展较慢的有承德、张家口、秦皇岛、衡水、邢台、邯郸和辛集。

从行业看，钢铁行业治污项目完成率为72.7%，水泥行业为95.3%，电力行业为82.7%，玻璃行业最低，只有4%。

玻璃行业18个未动工的煤改气与脱硫脱硝项目中，除8个项目处于关停状态外，秦皇岛7个、唐山两个、沧州1个项目的开工率均为0。

《方案》确定要关停淘汰的94台90平方米以下的烧结机，目前已完成40台，剩余54台中，相关市（县）提出，有26台烧结机扩能改造后已超出“90平方米以下”的淘汰范围，有17台烧结机属于铸造企业配套设备且符合工信部门的准入条件。

河北省环保厅污染物总量控制处处长赵根喜告诉记者，淘汰钢铁烧结机需要各方协调，存在技术困难，影响了钢铁行业的治污项目进度。

《方案》确定要拆除烟气旁路的195台烧结机，已有159台完成拆除，剩余的烧结机由于技术等原因进展缓慢。

此外，督查中还发现，部分企业污染源自动监测设施运行不正常，存在数据曲线不符合要求、出现故障未及时修复、监测数据失真等问题。

对于存在的问题，河北省政府要求河北省工信厅、省环保厅就淘汰烧结机的政策问题抓紧提出处理意见，河北省环保厅要对烧结机烟气旁路拆除加大推进力度，为确实存在技术问题的企业提供技术服务。

Research on Framework and Program to Assess Management Performance of Ecological Redlines

Fan Xiaoshan Zhang Qiang Liu Yujie
(1. Ecological Civilization Research Center, Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing, 100012)

Based on the necessity analysis onmanagement performance appraisal of ecological redlines, and on the premise of avoiding the drawbacks of Chinese current environmental performance appraisalas possible, the performance assessment framework and thetechnical program on eco-redlines management were developed. The evaluation framework was built from the aspects of appraisal subject, appraisal object, appraisal content andmethods related with ecological redlines management, and thetechnical program includingassessment indicators, measurement models and assessment criteria was studied.Theissues such asevaluation process, application and management of evaluation results werediscussed in details.The research can be used to support local government to launch performance assessment of ecological redlinesmanagement.

ecological Redlines；performance evaluation；management；evaluation framework；technical program

X171

A

1674-6252（2014）04-0018-06

环保公益行业科研专项（201209027）.

*通讯作者：Corresponding author.