建立PM2.5排污权交易框架的研究

高勤 郝明亮 贡丽鹏

(1．河北省环境科学研究院，石家庄 050037；2．河北省环境科学学会，石家庄 050000)

建立PM2.5排污权交易框架的研究

高勤1郝明亮1贡丽鹏2

(1．河北省环境科学研究院，石家庄 050037；2．河北省环境科学学会，石家庄 050000)

化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物的排污权交易在我国已经开展试点工作，但是PM2.5排污权交易在我国尚未开展试点工作。本文根据国内外排污权交易的经验，以及其他污染物排放总量控制目标和我国的实际情况，分析了建立PM2.5排污权交易的必要性，并提出了初步构建PM2.5排污权交易的框架，为今后开展PM2.5排污权交易试点工作提供了理论基础。

排污权交易；框架；PM2.5

PM2.5是直径小于等于2.5微米的污染物颗粒，与较粗的大气颗粒物相比其粒径小，富含大量的有毒、有害物质且在大气中的停留时间长、输送距离远，因而对人体健康和大气环境质量的影响更大[1]。因此，我国十分重视对PM2.5的控制，相继出台了严格的标准。2011年11月，我国提出了空气中PM2.5的监测及治理。2012年颁布了《GB 3095-2012环境空气质量标准》，新增了PM2.5的浓度限值,该标准已经在部分省市试行，并将于2016年1月1日起在全国范围实施[2]。

排污权交易是20世纪60年代多伦多大学约翰·戴尔斯教授提出的，它是实现总量控制的重要环境经济手段，同时可以实现有效、公平和弹性的环境管理[3]。排污权交易是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量保护环境的目的，其主要思想就是建立合法的污染物排放权利即排污权(这种权利通常以排污许可证的形式表现)，并允许这种权利像商品一样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制[4]。

2011年10月国务院印发的《“十二五”节能减排综合性工作方案》，确定了化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放总量控制目标，将用于主要污染物排放权有偿分配和交易试点工作。PM2.5对人体及环境的危害是巨大的，而目前对于PM2.5的排污权交易还没有出台相关文件。本文在分析PM2.5排污权交易必要性的基础上，研究了构建PM2.5排污权交易的框架，力求为以后开展PM2.5排污权交易试点工作奠定基础。

1．建立PM2．5排污权交易的必要性

（1）利于推动产业结构升级。通过推行PM2.5排污权交易，一些污染严重、耗能高、效益低的企业会逐渐被淘汰，而污染小、能耗低的高新技术产业将会产生良好的经济效益和环境效益，从而带动既污染小又收益高的新兴高新技术产业的发展，促进产业结构优化。

（2）激发企业治污积极性，降低我国环境治理总成本。企业的最终目的是盈利，因此当企业治污成本高于排污权的价格，企业必然选择购买既便宜又方便的排污权；而当企业治污成本低于排污权的价格，企业会选择积极治理污染，这样不仅降低了成本，而且可以将剩余的排污权出售从而盈利，这在极大程度上促进了我国节能减排，推动了实现全社会治理成本最小化、经济效益最大化、环境资源最优化。

（3）规范政府行为。企业的污染治理技术手段不能达到环保部门的要求时，需要缴纳一定的排污费用，这很容易产生权钱交易。在经济利益的诱惑下环保部门会放宽对企业的监管，这种行为公众很难发现。如果实施排污权交易，不仅企业可以通过先进的污染治理技术获得丰厚的利润，而且也减少了环保部门发生权钱交易的可能性[5]。

2．框架设计

PM2.5排污权交易框架需要针对其特征，结合我国的实际情况来建立，因此，PM2.5的排污权交易框架应包含以下几个方面，PM2.5排污权交易总体框架见图1。

2.1 明确规章制度

规章制度是开展排污权有偿使用和排污交易所需的政策基础，这一制度要能够体现环境利益与经济利益的统一。PM2.5排污权交易的规章制度主要涉及五方面：PM2.5排污权交易管理办法、PM2.5排污权交易实施细则、PM2.5排污权电子竞价交易规则、PM2.5排污权交易资金收支管理暂行办法、PM2.5排污许可证管理办法[6-7]。

PM2.5排污权交易管理办法包括PM2.5排污权交易的定义、PM2.5排污权交易的原则、PM2.5排污权交易的单位、PM2.5排污权交易、PM2.5交易资金的管理、PM2.5排污权交易的监督管理、附则等[8]。

PM2.5排污权交易实施细则包括总则、PM2.5排污权储备交易中心、PM2.5排污权交易、PM2.5争议处理和法律责任、附则[9]。

PM2.5排污权电子竞价交易规则包括PM2.5排污权电子竞价交易的定义、遵守原则、交易机构、交易方式、交易报价、交易流程、法律责任、附则等[10]。

PM2.5排污权交易资金收支管理暂行办法包括PM2.5排污权交易资金收支管理的适用范围、资金收缴管理、资金使用管理、附则等[11]。

PM2.5排污许可证管理办法包括总则、许可证办理条件和程序、监督管理、法律责任、附则等[12]。

图1 PM2.5排污权交易总体框架图

2.2 PM2.5排污权的初始分配和交易价格的确定

2.2.1 PM2.5排污权初始分配方式的比较与筛选

排污权的初始分配是实施排污权交易必需妥善解决的一个基本问题,PM2.5初始分配其实质是环境资源使用权的初始分配,是对PM2.5防治任务的分解和落实。排污权初始分配包括无偿分配、定价出售和拍卖三种方式，分配方式的比较见表1。

无偿分配由于成本低且不可转让等特性，不利于刺激排污单位提高PM2.5治理技术和主动削减PM2.5排放量的积极性，造成PM2.5指标富余的排污单位在治理方面停滞不前、安于现状，而需要PM2.5指标但是治理技术不达标的排污单位生产经营受到制约[13]。

定价出售进行PM2.5初始分配的方法，由于操作的复杂性及其他方面的原因，以及环境价值的各种量化方法在实际中不是那么容易使用。因此在全国范围内试行存在一定的困难。

拍卖是管理部门对一定数量的PM2.5通过竞价的方式进行转让，这种方式是与排污权交易制度最匹配的分配模式。相比于无偿分配和定价出售,拍卖的优势体现在:首先,拍卖产生的明确的市场价格可作为价格信号,进而提高交易效率。其次,对于管理者来说,公开拍卖可节省管理和交易成本,提高财政收入或社会福利;同时,政府管理部门介入最少,市场化程度最高[14]。排污权拍卖主要釆用一级密封价格拍卖及二级密封价格拍卖。而其中的二级密封价格拍卖是投标人同时报价,报价最高者获得“商品”,但付出的价格为次高报价者的出价，这样拍卖的一部分收益为投标人获得,可提高企业参与的积极性[15]。

由表1可以看出，拍卖中的二级密封价格拍卖是政府部门介入最少，市场化程度最高，与排污权交易的目的最为一致的分配方式。因此，对于PM2.5的排污权交易，采用二级密封价格拍卖是最切实可行的。

表1 不同排污权初始分配方式的比较

2.2.2 PM2.5排污权交易价格的确定

PM2.5排污权的交易价格问题是实施排污交易必须首要解决的技术问题之一。价格过低，必然失去对低污染、无污染企业的激励作用；价格过高，会遭到排污企业的抵制[16]。价格的确定参考公式（1）[17]：

式中：P---- PM2.5的排污交易价格(元／吨)；

G----处理每吨PM2.5所需费用(元／吨)；

D----处理每吨PM2.5年运行费用(元／吨)；

A----功能区权重（无量纲）；

δ----地区差异性调节系数（无量纲）。

由公式（1）可知，PM2.5排污权交易价格的影响因素非常复杂，这主要靠环保行政部门的管理与协调。其中地区差异性调整系数尤其要引起注意。这是因为地区差异性调整系数与环境因素、居民生活水平、经济综合实力因素等指标有关。环境越恶劣，污染强度越大，相应地治理费用和恢复到原状态的成本就越高，排污交易价格就越高；居民生活质量高，排污量就会高，环境影响也就越大，排污交易价格就高；经济越发达的地区，企业会越多，PM2.5排放量就会越多，价格也会相应增高。

2.3 PM2.5排污权交易管理平台建设

2.3.1 PM2.5排污权交易管理平台内容

管理平台是实现管理系统化、规范化、程序化、信息化的重要组成部分，也是提高管理水平的关键环节。管理平台主要包括：数据资源平台建设、功能平台建设、用户界面操作平台建设三方面。

数据资源平台建设。排污权数据资源平台是实现环境管理信息资源交换和共享的应用平台。主要包括：数据库、信息库、模型库和方法库。数据库是实现对所需数据的查询、修改、汇总、存储等功能；信息库存储有与PM2.5相关的法律、法规、规章制度、标准等信息；模型库是建立与PM2.5相关的各种模型，比如PM2.5环境空气质量预测模型、PM2.5环境容量模型以及PM2.5消减模型等；方法库提供对数据和信息加工所需的方法，比如PM2.5排放量核算方法和对相关文字信息的提取方法等。

功能平台建设。用户在计算机上用浏览器打开PM2.5排污权交易管理信息系统网页，登录系统以后，可以看到PM2.5排污权申购、PM2.5排污权交易、PM2.5排污权缴费、PM2.5排污权监控等功能。PM2.5排污权申购功能是企业根据自身的需求可以在此查询到PM2.5转让信息，也可以在此申请购买PM2.5；PM2.5排污权交易功能包括PM2.5排污权转让、PM2.5排污权变更和PM2.5排污权回购等；PM2.5排污权缴费功能就是排污企业可以在此通过网上银行实现网上转账缴费，缴费成功后，系统还可以自动打印出缴费单据；PM2.5排污权监控功能是可以在此查询到某地区已发放的PM2.5排污权总量的实时数据，对于要达到或接近PM2.5剩余量的企业会自动弹出窗口提醒，一旦发现违规排放将下达限期整改通知书或处罚通知书。

用户界面操作平台建设。用户主要由排污企业、管理部门、交易中心和公众四部分组成，排污企业通过该平台申购指标、上报企业排污状况、交易指标及维护自身信息；管理部门对企业排污行为进行审核、监管；交易中心通过该平台组织交易行为；公众可以查看相关交易信息及交易过程，并进行监督。

在PM2.5排污权交易管理平台建设的过程中,需要注意两方面的问题：一是必须受到政府部门的严格监管；二是充分考虑各省市与全国PM2.5交易市场的接轨问题[18]。

2.3.2 PM2.5排污权交易流程设计

PM2.5排污权交易的流程[14]见图2。

2.4 PM2.5排污权交易后管理

PM2.5排污权交易工作开展一定时间后，排污权交易管理部门可以根据实际工作情况开展排污权交易后管理工作，包括排污权交易相关政策与法规的优化，排污权交易带来的环境效益、经济效益、社会效益分析等，使排污权有偿使用、排污权交易、排污权交易后管理形成一个有机体，进一步提高排污权交易的成熟度[19]。在排污权交易后管理中尤其要注重政府的监管调控职能以及公众参与的作用。

（1）政府的监管调控职能。l）对买卖双方的资格进行认定,其中包括检查卖方的实际排放情况和售出PM2.5后是否履行许可证的要求，同时要检查买方的动机，是否是生产的需要或者是将来发展的需要。2)政府制定有关PM2.5的指导价格范围,在进行一段时间交易后，根据实际情况将价格进行适当调整，防止污染严重的企业的进入以及某些投机和炒作行为的发生，而对于一些“零污染”的高新技术产业可以适当降低价格。3)政府可以设立排污交易基金。随着环保技术的不断提高，政府可通过排污交易基金将企业自身剩余的PM2.5指标进行回购，分配给一些需要的地区或者企业（比如说，北方的企业相对于南方的企业而言，可能对PM2.5排污权的指标需求量相对要大一些）从而不断鼓励企业削减污染。

图2 PM2.5排污权交易流程图

（2）公众参与。鼓励公众参与PM2.5排污权交易,能够最大程度地发挥公众在环境管理中的作用。鼓励公众对PM2.5排污权交易市场各环节进行监督,并提出合理的建议。设立监督、举报制度,对于积极参与的公众给予一定的奖励，鼓励公众积极参与对PM2.5排污权交易违法行为的监督，减少违规行为的发生。

3．结语

排污权交易是一项综合性的环境经济手段，目前我国还没有出台与PM2.5排污权交易相关的文件等，因此建立PM2.5排污权交易势在必行。本文通过分析建立PM2.5排污权交易的必要性，并从规章制度、PM2.5排污权的初始分配和交易价格的确定、PM2.5排污权交易管理平台建设和PM2.5排污权交易的后管理等四方面提出了构建我国PM2.5排污权交易的框架，对以后PM2.5排污权交易的试行具有重要的理论意义。

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甘肃明确主要污染物总量减排考核办法

“十二五”主要污染物总量减排考核结果将作为甘肃省各地领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据，考核未通过地区年度考核评价将被“一票否决”。

甘肃省政府办公厅日前印发了《甘肃省“十二五”主要污染物总量减排考核办法》(以下简称《办法》)，强调要加大污染减排约束性目标的考核奖惩力度。

据悉，考核内容包括主要污染物总量减排目标任务完成情况、总量减排项目落实情况、主要污染物总量减排管理情况，以及主要污染物总量减排指标体系、监测体系和考核体系建设、运行情况等。

《办法》规定，甘肃省环保厅对各地区落实年度主要污染物总量减排情况每半年进行一次核查，出现年度4项污染物总量减排任务有一项及以上未完成、重点减排项目未按要求落实、监测体系建设运行情况未达到相关要求等情况之一的，认定为未通过年度考核。

对考核未通过的地区，由省政府通报批评，在年度环保目标责任书考核和年度目标管理考核综合评价时实行“一票否决”。

甘肃省环保厅将暂停未通过年度考核地区所有新增主要污染物排放建设项目的环评审批。对考核未通过且整改不到位或因工作不力造成重大环境污染事故或重大社会影响的，由甘肃省监察厅追究有关人员的责任。

《办法》同时规定，考核通过的市州将优先获得污染治理、环保能力建设和减排专项资金。

Study on the establishment of emission trading framework for PM2.5

Gao Qin1Hao Mingliang1Gong Lipeng2
(1. Hebei Provinical Environmental Scientific Research, Shijiazhuang Hebei 050037;2. Hebei Environmental Science Socity, Shijiazhuang Hebei 050000)

Chemical oxygen demand, Ammonia nitrogen, Sulfur dioxide, Nitrogen oxides emission trading pilot work has been carried out in China, but not for PM2.5 yet. Based on the experience of emission trading at home and abroad, as well as the total emission control target of other pollutants and China’s current situation, the paper analyzed the necessity of establishing PM2.5 emission trading, and put forward its preliminary construction framework. Results from our study might provide theoretical basis for future development of PM2.5 emission trading pilot work.

Emission trading；Framework；PM2.5

X196

A

1674-6252（2014）04-0013-05

高勤（1984—），女，硕士，助理工程师，主要研究方向是环境管理、环境评价.