中国国际经济政治化立场的转变分析——由中国企业海外并购困境引发的思考

李鞍钢

（中国政法大学政治与公共管理学院，北京 100088）

中国国际经济政治化立场的转变分析
——由中国企业海外并购困境引发的思考

李鞍钢

（中国政法大学政治与公共管理学院，北京 100088）

经济崛起和“走出去”发展战略促使中国企业的海外并购热情持续高涨，但反对国际经济政治化的鲜明立场严重影响了中国企业的全球布局，更加影响到了中国的外交进程。从现实主义的理论视角看,外交理念服从于外交实践和国家利益是考虑调整中国对国际经济政治化立场的依据。国际经济政治化现象的产生有其历史必然性，在具备相应的现实依据和理论依据的前提下，中国在国际经济政治化问题上立场的转变不但顺应了历史发展潮流，而且对中国的外交政策具有理论指导意义。

中国企业；海外并购；经济政治化；外交

一 中国企业海外并购面临的风险及反思

（一）中国企业海外并购的困境

改革开放背景下，中国积极实施的“走出去”战略充分发挥了中国的经济潜力，尤其是在“加入世界贸易组织后，中国将面临更广泛的国际竞争，‘走出去’是对外开放实现从‘市场换技术、换资金’到‘市场换市场’的战略转折点”[1]，中国经济实现了跨跃式发展。尤其是当世界各国在美国金融危机和欧债危机之中疲于奔命的情况下，中国经济的海外投资（尤其是海外并购）热情依然高潮，充分展示了“走出去”战略的正确性和中国经济的强大实力。据普华永道最新发布的《2012年企业并购回顾及2013年展望》指出，2012年的战略投资者在国内的交易活动降至5年新低，下降幅度甚至比2009年因全球经济危机所致的交易活动衰退还要严重。总体而言，2012年中国并购交易总量下降26%，金额下降9%，仅海外并购交易总额出现增长。虽然中国大陆企业海外并购交易总量从2011年的206宗略降至191宗，但总金额却达历史新高，从2011年的424亿美元增至2012年652亿美元，上升幅度达54%[2]。即使是2013年，“在中国领导层换届、政策转型、逐步开始对较为宽松的银根进行紧缩及中国经济增速放缓的情况下，中国地区并购交易买方普遍持观望态度，这导致了2013年上半年中国地区并购交易数量环比下降。2013年上半年中国地区并购交易总数量为2 118宗，交易总金额为1 195亿美元，环比分别下降了5%和6%，均低于往年峰值。然而与去年同期相比，今年上半年总体交易数量和金额则分别上升了13%和60%。中国境内战略投资者并购交易数量依旧占比最高（65%），但其数值（1 375宗）低于往年最高值。然而因2013年上半年仍有数个金额较大的并购交易发生，战略投资者并购交易金额达到了685亿美元，环比上升了17%”[3]。尽管2013年上半年中国地区并购市场较为低迷，但2013年全年的并购交易数量和金额分别环比增长了8%和28%；2013年交易金额达到了最近六年来的峰值，其中交易金额大于10亿美元的交易有43宗，远高于2012年的30宗[4]。

但是，在如此高的并购金额背后，存在着巨大的并购失败的风险。例如，德勤2010并购报告指出中国的海外并购失败率超过50%，麦肯锡同年的数据则达到了67%。再如，国际购并联盟在华成员公司英特华2012年的调查结果指出：“目前中国企业海外并购失败率高达七成，相关并购专家说国内企业跨国并购存在‘伪并购’，也就是说并购后仍专注于中国市场，并没有把业务延伸至海外。”[5]中国商务部官方对此反驳的数据则为60%，并指出中国的成功率高于全球平均率的25%。从金额上来说，2013年上半年的并购金额仅为2012年下半年的六成，但略高于2012年同期；从数量上来说，普华永道的数据更能说明问题：“2013年上半年，中国大陆企业海外并购数量仅为78宗，出乎意料地低于2012年下半年的95宗。”[3]（见图1）虽然得益于下半年全球经济形势的进一步复苏，“2013年境外战略投资者并购交易数量与2012年基本持平”[4]，但是“其中来自日本和美国投资者的并购交易活动大幅放缓”[4]就很能说明问题。无论从哪个角度看，与其他国家相比，中国的海外并购潜力巨大，但面临的风险也更大。

图1 中国大陆企业海外并购

（二）海外并购困境的理性思考

面对海外并购的低成功率和高风险性，如何规避并购风险成为中国企业的当务之急。纵观中国企业的海外并购史，本文认为中国企业海外投资的最大阻力是政治因素，因为这种阻力的发起者是一国政府，而企业在一国政府面前的议价权非常有限。

金融危机之前，市场经济和自由贸易理念大行其道，任何违背自由市场经济的行为都可能遭到其他国家的谴责，并有可能遭到世界贸易组织的制裁，所以很多国家保护主义的行为表现得并不明显。但是，金融危机之后，越来越多的国家选择了以国家安全的名义实施投资保护主义，这对还未完全获得市场经济地位的中国极为不利，外国可以轻易挥舞国家安全的大棒阻碍中国企业的并购行为。“未来，西方国家以国家安全为名，行贸易保护之实的案例还会更多”[6]，中国企业的海外并购之路会越加艰辛。

这一切皆源自国际经济政治化的现实倾向。面对国际经济政治化倾向的全球性蔓延，中国一直反对经济问题政治化，在公开场合中国政府多次声明：中国作为受害国，坚决反对国际经济政治化。但是近年来中国反对的呼声呈现出微妙的转变趋势。这也是情势所迫，因为并非所有经济问题政治化都是有害的，中国在享受部分经济问题政治化带来的好处的同时也逐渐开始反思自己的立场。

二 国际经济政治化的产生及影响

国际经济政治化的概念是由美国学者丹尼斯·皮雷奇斯教授在1978年首次提出的，中国学者柳剑平进一步明确了其内涵：国际经济关系在国际政治的影响下越来越成为实现国际政治目标的有效手段，同时还逐步具有协调与控制各国之间国家利益关系的国际政治功能[7]。毛德松则强调国际经济政治化是指国际经济不断受到政治的影响，具有较为深厚政治色彩的一种倾向[8]。本文所要研究的国际经济政治化正是国家出于自身利益的需要，对国际经济关系中的某些经济行为赋予政治目的，借以维护其政治利益或者扩大政治影响力。

国际经济政治化现象的出现有其历史必然性。关于国际经济政治化形成于何时，国外相关著作并没有明确涉及，但从这些著作对国际经济与国际政治在当代从分割到融合的转变[9]7以及国外学者对这些著作所代表的国际政治经济学产生的时间[10]的分析来看，普遍支持国际经济政治化是从20世纪70年代初东西方关系缓和以后开始的，而国内大多数学者则把时间大致确定在20世纪90年代初冷战结束后，但也有学者认为国际经济政治化在战后初期就已存在，只是20世纪70年代初东西方关系缓和以后这种现象开始从隐性走向显性[11]，本文相对赞同国际经济政治化进程始于冷战后的说法。

国际经济关系在什么条件下转化为国际政治关系，并具有控制与协调各国之间国家利益关系的国际政治功能呢？在军事实力是构成国家权力的关键要素时，对外战争、殖民统治、武力威胁等把本国意志强加给其他国家的最佳“博弈”方式就成为控制与协调各国之间国家利益关系的基本手段。但是，当军事实力在国家权力构成要素中的地位相对下降的时候，经济实力在构成国家权力要素中的地位就开始上升，各主权国家的对外经济政策和经济外交活动，以及国际社会的国际经济制度和经济协调活动就成为控制与协调各国之间国家利益关系的基本手段之一。在这种条件下，国际经济关系就可能向国际政治关系转化，并具有控制与协调各国之间国家利益关系的国际政治功能。

既然军事实力和经济实力在国家权力构成要素中的地位，以及与此相适应的军事主义手段和经济主义手段[12]，在控制与协调各国之间国家利益关系中的作用的变化是促使国际经济关系向国际政治关系转化，并具有国际政治功能的基本条件，那么，这个基本条件形成的时间也就是国际经济政治化形成的时间。如果把这个时间确定为冷战后，那么可以解释的是：随着冷战的结束和全球格局的不断演变，全球化进程正在由经济领域向其他领域全面渗透，国家间的依存度日益加深。恐怖主义、生态危机、武器扩散、非法移民等非传统与传统的跨国安全威胁加剧，同时，科技进步和多极化、多圈化的全球化又增加了这些问题的复杂性，单个国家和区域无力解决这些问题，因此必须借助于多边合作和国际制度[13]。而多边合作机制必然会同时牵涉到经济和政治两个层面，而“通常的情况是，经济发展不是受到政治考虑的影响，就是成为国家战略、外交政策的直接表现工具”[9]10。换言之，国际经济政治化有其必然的历史土壤，而次贷危机和欧债危机更是加快了它的发展步伐。

三 中国转变国际经济政治化立场的依据

在是否要赞同并积极推进国际经济政治化这个问题上，中国有自己的考虑。从国内角度讲，在倡导公共外交的背景下，中国有自己的原则和立场，处理不好将严重影响到中国在国际舞台上的形象。中国纠结的是国际经济政治化是否与中国一贯推行的经济援助不附加任何政治条件的原则相违背。众所周知，中国一向反对西方国家在与外国，尤其是与发展中国家发展经贸关系中利用自己的经济优势，强行附加政治条件。这种表态的实际意义是中国不干涉别国内政，这为中国在国际上赢得了良好的声誉，也为其外交树立了良好的国际形象。从这个角度来说，中国应该在今后相当长的时间内坚持这一原则，这有利于中国外交的发展。但是，这一立场遭到了西方国家的围攻，使自己陷入孤立，无法充分发挥自己在国家舞台上的建设作用，因此，中国适当调整在此问题上的立场就具有重要的战略价值。

（一）中国转变立场的现实依据

一方面，中国关于经济援助不附加政治条件的鲜明立场与西方国家基本处于对立状态，导致一些国家拒绝西方国家的经济援助而选择中国，间接弱化了西方国家经济援助的影响力，导致西方国家“纷纷指责中国的做法损害了西方许多人权目标的达成，与善治、良政等目标相背离”[14]。例如，西方国家和人权团体集体指责中国对苏丹的援助加剧了达尔富尔的人道主义危机。在西方国家多年的经营下，“人权高于主权”的理念已在一定程度上成为国际外交舞台上的一个重要筹码，同时也成为压制中国发展的重要理论武器。另一方面，随着中国经济与世界经济联系愈发紧密，中国正成为世界上最大的经济政治化的参与国和受害国。以华为收购3Leaf部分资产为例，2010年5月，华为斥资200万美元收购3LeafSystem公司技术资产，但遭到美国5个国会议员及其外商投资委员会（CFIUS）以美国国家安全为由的阻挠。这场历时9个月的交易因华为迫于美国政府的压力而宣布放弃。类似的案例还有很多，比如中海油收购优尼科石油公司、华为和美国贝恩资本联合收购3Com公司、华为独立竞购摩托罗拉业务和美国私有宽带互联网软件提供商2Wire等，都是因为“考虑到”美国国家安全的因素而流产。这种以国家安全名义设置的非经贸壁垒正成为美国政府对中国企业的致命性阻击。

从国际政治的角度讲，冷战的结束意味着不可能再通过大规模的军备竞赛和武力威慑使世界政治经济格局发生巨大变革，但是“政治虽然仍局限在国家的层面上，经济却已经从国家层面走向全球层面，因此，国际政治的经济化趋势降低了主权、国界、距离和差别的重要性，迎来了‘和平与发展’、经济优先的时代”[15]。国际经济以前所未有的姿态凌驾于政治之上，但是经济发展的不平衡和利益的不一致却影响了经济全球化的本质，民族主义促使国家干预主义重新抬头，国家间的贸易摩擦日益剧烈。尤其是美国次贷危机以来，美国、日本和欧盟等世界主要经济体的经济形势急速滑坡，“使得全球贸易保护主义抬头，以反倾销、反补贴、保障措施为主要手段的贸易摩擦成为各国经济发展中‘没有硝烟的战争’”[15]。中国作为世界第二经济大国，由于各方面的原因，与各主要经济体贸易摩擦不断，成为国际经济政治化最大的受害国之一。以光伏产业为例，“美国商务部10日发布终裁，决定对大多数从中国进口的太阳能板和太阳能电池产品征收大约34%到接近47%的关税。这意味中国的光伏产业将遭到美国以‘反倾销，反补贴’为名的全力阻击”[16]。

因此，作为最大发展中国家的中国才将此归咎于国际经济政治化的后果，并与其他发展中国家一道，力图反对并阻止国际经济政治化在全球经济浪潮中漫延的趋势。换言之，正是因为中国作为国际经济政治化的传统受害者才使其秉持反对国际经济政治化的立场。但是，随着国际经济的迅猛发展和中国国力的增强，以及世界传统经济外交格局的转变，中国反对国际经济政治化的传统立场逐渐显现出疲态，有必要根据国际形势进行合理的转变。

（二）中国转变立场的理论依据

就目前国际经济发展的形势来看，中国还无力阻止国际经济政治化趋势的蔓延。因此，从现实主义的立场来看，中国应该适当调整策略，有条件地支持国际经济政治化，其理由如下：

其一，正如前文所说，国际经济政治化是不可逆转的发展趋势，它在国际上有相当强大的支持力量和现实基础。多年来，西方发达国家将“民主”与“人权”的理念深刻地植入国际主流政治文化之中，并将其凌驾于国家主权之上。当前的国际政治格局主要是以美国为首的西方所主导的，国际上具有重大影响力的国际组织基本处于西方发达国家的控制之下。在这种情况下，部分西方发达国家或以本国的名义，但更多的是通过国际组织的“人权包装”实施国际经济政治化，最大程度地实现自身的经济和政治利益，也间接提高了国际人权的平均水平。因此，虽然基于不同的国家利益，西方各国不可能一团和气，在许多领域和问题上存在分歧，甚至是冲突，但都基本上认可并实践国际经济政治化的理念。这种强大的政治权力极大地稳固了国际经济政治化的根基，处于弱势地位的发展中国家短期内没有改变此种趋势的能力。

其二，并非所有的经济政治化行为都是负面的、带剥削性质的。不可否认，西方发达国家历来秉持的经济政治化的主要目的是为巩固其在经济往来国的地位、谋求更多的国家利益。但是随着冷战的结束，西方发达国家的经济政治化行为的目的开始趋于多样化，人道主义的色彩日渐浓厚。以经济援助为例，“在谋求自身利益之外，受援国的人权、民主、善治、良政等问题受到了援助国日益明显的重视，要求援助资金应得到妥善合理的应用，促进受援国政治、经济和社会的进步。为最大化实现其援助的目的，西方国家往往在援助中附加政治条件，以便通过这些援助影响和改变受援国的发展进程与方向”[22]。因此，国际经济政治化固然有为西方发达国家增加本国利益的目的，但逐渐重视经济来往国的社会发展也是不争的事实。

其三，国际经济政治化主要是以国际组织和跨国公司为先锋，以经济促进全球性协调、区域间协调和国家间的合作。由于意识形态差异、国际利益冲突和外交渠道有限的原因，中国与许多国家的外交关系起伏很大，单凭政治途径很难及时有效地化解外交争端。但是，通过国际组织和中国公司的经济先锋功能，以半官方、甚至民间的力量扩充外交渠道，以实际行动促进国与国之间的交流和合作，化解政治冲突和经济冲突，对中国在协调全球和区域事务中发挥重要影响大有助益，更能深化中国与其他国家的交流与合作。事实上，这正是公共外交主题下对国际组织和跨国公司的期待，这种理念符合国际外交惯例，能更隐蔽和更温和地实现自己的政治利益，也能有效消除“中国威胁论”导致的恐慌。

其四，国际经济政治化已经成为国际普遍现象，中国无法置身事外，必须有条件地接受和积极融入。国际经济政治化成为国际普遍现象，其根源在于，作为主要参与国的国内经济政治局面与国际格局相对稳定，为了转嫁国内矛盾，大力发展国际经济，并通过经济政治化进一步强化其国际认同，对本国国内经济政治局面的稳定有推动作用。目前，中国国内局面相对稳定，却无法阻止这个浪潮的蔓延，加上这种现象大有制度化的趋势，很多国际组织，尤其是国际经济组织正逐步或已经沦为国际经济政治化的工具，中国作为联合国五大常任理事国和重要的新兴大国，如果刻意回避这个趋势，并对涉及此问题的现象实行“一刀切”的负面评价，将有损中国的大国形象，并有可能被国际主流社会边缘化，这将极大地延宕中国崛起的步伐。因此，中国应该有条件地接受并积极融入这个趋势，积极参与相关规则的制定，趋利避害，最大程度地利用国际规则实现和平崛起。

四 中国转变立场后的外交建议

中国应该重新审视国际经济政治化的利弊问题，以大国心态积极主动地参与国际经济政治化的浪潮，通过国际经济政治化的平台进一步实现民族复兴和国家崛起。那么，如何在现有国际政治和经济格局中实现此目的呢？本文认为可以从以下几个方面入手。

其一，中立地对待国际经济政治化，为中国外交方式的灵活多样提供更多选择。事实上，中国反对国际经济政治化的主要原因在于：中国认为部分发达国家利用经济政治化使其在与中国的经济关系中处于不合理的有利位置，攫取中国多年来的发展成果。事实上，中国确实因此遭受了巨大的经济损失，但辩证地看，中国也从中获得了巨大的政治利益。以外交为例，受益于经济全球化浪潮和中国经济的长年高速发展，中国及时抓住了机遇，效仿日本实施经济外交政策，使中国外交实现了井喷式发展。因此，中立对待国际经济政治化将为我国的经济外交政策实现理论上的突围，为中国在国际政治舞台上发挥影响力添砖加瓦。同时，中国应该顾忌其它发展中国家的利益。对于那些经济或政治实力疲弱的国家，其反对国际经济政治化的意愿是十分明确的。中国必须兼顾这些国家的感受，否则将会丧失这些因反对国际经济政治化走到一起的“盟友”。

其二，尊重现有的国际经济政治化成果，尽量在现有的国际经济和政治框架内实现自己的利益。一方面，中国等发展中国家在国际经济政治化的浪潮中没有话语权，西方发达国家长期以来建构的国际政治和经济格局相对比较牢固，得到了大多数国家的认可和支持。因此，目前还没有更好的体系替代这套解决方案。另一方面，现有的成果本身就是各方协商和妥协的产物，是各方自愿达成的结果，虽然有其不合理的方面，但却是各方大致可以接受的。因此，在中国不可能凭现有的政治力量改变这个格局的情况下，尊重并合理地运用现有框架将得到尊重和回报。寻找体制内帮助，提升体制内解决问题的能力是中国目前能做的。

其三，通过经济外交寻求政治盟友，加强自己的国际政治实力。在国际政治舞台上，中国的政治积累远不如西方发达国家雄厚。由于中国公开阐明自己不结盟的政治立场，虽然客观上照顾到了周边国家和个别国家的警惕情绪，却也让自己陷入了被动，这进一步削弱了中国在国际舞台上的政治影响力。况且，中国的这种友好“示弱”并没有达到预期效果，反而助长了个别国家的嚣张气焰。因此，与其一味示弱而使自己的发展空间被压制，不如在政治上寻求突破，而突破点正是经济力量。通过经济力量的无国界渗透，强化与其他友好国家的经济依赖关系，从而形成不是盟友甚是盟友的关系，通过事实上的合作伙伴巩固提高自己在国际舞台，尤其是联合国和安理会等国际组织中的大国形象。

其四，在尊重现有国际制度的基础上，积极促进其改革进程。尊重现有国际制度体现在两个方面：一方面，中国需要阐明自己的原则立场，树立统一的国际形象，在反对不公平制度的时候得到其他国家的理解和肯定。另一方面，中国应该在接纳现有部分制度的基础上力促其改革。这样不会对现有制度框架产生过大的冲击，也易于得到其他国家的认同，便于在推进现有国际制度变革时凝聚更多的力量。比如推行人民币的自由兑换。此项主张是参照现有的美元自由兑换机制，没有超出各国的理解范畴，同时对美国之外的国家并不会造成过大的冲击。只要处理好与美国的矛盾，就将得到世界各国的普遍赞同。

其五，坚持以经济为中心的基本国策。经济是基础，只有经济发展好了，国家综合实力上去了，中国的国家实力才会得到他国的认同。为此我们要坚持改革开放的基本政策不动摇，建立健全市场经济体制，鼓励国际投资和引进外资，促进经济的良性发展。

就目前的形势来看，国际经济政治化的发展势头并没有削弱的迹象，其何时消失也不可知。因此，在无法预测国际经济政治化的发展前景，而国际经济政治化为国际社会高度理解和接受的背景下，对于像中国这种国内经济实体相继渗透到国际市场的经济大国而言，应该积极顺应时代潮流，主动调整之前对国际经济政治化的敌视态度，采取更加包容的态度，利用各种国际组织的相关机制，在规避不利因素的同时，创造有利于本国企业国际化发展的国际政治经济格局。

[1]许丹松.“走出去”：现状、问题及对策[J].国际经济合作，2002（4）：12-18.

[2]侯捷宁.中国企业海外并购金额同比增长54%[EB/OL].[2013-02-01]. http://zqrb.ccstock.cn/html/2013-02/01/content_338917.htm．

[3]普华永道.2013中国企业并购市场中期回顾与前瞻[EB/OL]. [2013-08-01].http://www.pwccn.com/home/webmedia/63514494292577 0161/ma_press_briefing_aug2013_chi.pdf.

[4]普华永道.2013年中国地区企业并购回顾与2014年前瞻[EB/OL]. [2014-01-22].http://www.pwccn.com/webmedia/doc/635263261151734716_ma_press_briefing_jan2014_chi.pdf.

[5]张咏.中企跨国并购成功率高于全球[N].北京日报，2012-04-18（10）.

[6]薛松.中国企业出海并购失败率全球最高[N].广州日报，2011-02-25（AIII）.

[7]柳剑平.当代国际经济政治化研究[M].北京：人民出版社，2002:36.

[8]毛松德.当代“国际经济政治化”简析[J]．世界经济与政治，1998（10）：35-38．

[9]琼·斯佩罗.国际经济关系学[M]．北京：对外贸易教育出版社，1989.

[10]王逸舟.西方国际政治学：历史与理论[M]．上海：上海人民出版社，1998:568.

[11]刘胜湘.经济全球化进程中国际政治的演变[J]．世界经济与政治，1999（12）：20-23.

[12]刘慧华.谈冷战后国际政治中的经济主义潮流[J]．社会科学，1993（9）：17-21.

[13]陈忠伟.非传统安全[M].北京：时事出版社，2003：160.

[14]姜磊，王海军.中国与西方国家对外援助比较分析——基于附加政治条件的研究[J]．理论与改革，2010（6）：32-36.

[15]李洁.国际经济政治化与主权国家政治经济化的悖论[J].世界经济与政治论坛，2003（5）：5-8.

[16]郎咸平.美国为什么阻击我国光伏产业[EB/OL].[2012-10-13]http: //www.langxianping.org/archives/13221.html.

（责任编辑：张群喜）

Analysis of the Position Shift of China’s Politicalization of International Economy——Reflecting on the Plight of Overseas Merger and Acquisition

LI An’gang

（College of Politics and Public Management,China University of Political Science and Law,Beijing 100088,China）

Because of economic boom and“Going Out”Strategy,the enthusiasm of overseas merger and acquisition of Chinese enterprises has been high for several yeas.However,the sharp opposition of the politicalization of international economy brings serious impacts on the global distribution of Chinese enterprises,and more impacts on China’s diplomatic process.Based on the theoretical perspective of realism,this paper argues that that diplomatic philosophy should be subordinated to diplomatic practice and national interests is the basis of the adjustment of the position shift of China’s politicalization of international economy.The appearance of the phenomenon of politicalization of international economy has its historical inevitability.In the precondition for realistic basis and theoretical basis of the corresponding,China changes its position on this issue of politicalization of international economy not only conforms to the trend of historical development,but also has theoretical guidance for China’s foreign policy.

Chinese Enterprises;overseas merger and acquisition;politicalization of economy;diplomacy

D801

A

1674-9014（2014）04-0048-06

2014-05-08

教育部人文社会科学研究基金项目“中美新型大国关系”（13YJAGJW004）。

李鞍钢，男，浙江温州人，中国政法大学政治与公共管理学院博士研究生，研究方向为当代中国外交理论与实践。