关于改进专题询问工作的思考与建议

□ 张卫红 夏莉霞

关于改进专题询问工作的思考与建议

□ 张卫红 夏莉霞

2012年7月，武汉市人大常委会就养老事业发展情况首次开展了专题询问；2013年9月，又以改善革命老区生产生活条件工作情况为题再次组织专题询问。这两次专题询问作为武汉市人大常委会完善监督方式、增强监督实效的积极尝试，应该说是有益和成功的。由于法律对询问权（包括专题询问）的行使未作具体程序性规定，有必要在总结实践经验、反思询问成效的基础上，对专题询问中的一些程序和实质问题作进一步的研究和探讨。

（一）关于议题选择问题。科学选题是做好专题询问工作的首要条件。同其他监督工作一样，专题询问也应围绕事关地方经济社会发展的重要部署，聚焦“一府两院”工作中存在的突出问题和薄弱环节，立足人民群众反映强烈和迫切需要解决的热点、难点问题。所选议题还应具有可行性和紧迫性，既是群众迫切希望和急需解决的问题，又是经过努力可以解决的问题，以确保专题询问的实际效果。在各级人大常委会集中将监督目光投向政府的同时，有些地方人大常委会已放宽视野，对立法案、执法检查情况、“两院”工作等进行了专题询问，这对我们是有益的启发。在选题的形式上应通过各种途径广泛征求意见，充分体现民意，今后我们可以把专题询问议题意见的征集与年度立法计划、监督计划的征集同步进行。

（二）关于审议与询问的关系问题。从法律属性上讲，询问权具有“非独立性”特征，询问不能单独进行，而是依托于审议报告或议案而展开的。因此，开展专题询问，不能为问而问，也不能以问代审，要注意处理好审议与询问的关系。

从各地的实践看，主要有三种模式：第一种是“先审议后询问”，在听取和审议有关专项工作报告后，专门组织常委会组成人员围绕特定事项进行询问。由于“议”与“问”之间有一定的时间间隔，常委会组成人员可以根据大家“议”的情况对原先准备的“问”进行调整完善，加之“问”成为专场，时间更充裕，可以问得更有针对性和深度。第二种是“审议与询问相结合”，在听取有关报告后，常委会组成人员在作审议发言的同时进行询问。这种方式操作比较简便，效率比较高，但是审与问同时进行，有时使提问过程过于冗长，冲淡了询问问题的鲜明性、突出性。第三种是“先询问后审议”，如南京市白下区人大常委会采用先听取专项工作报告，然后进行专题询问，询问结束后再进行审议发言的模式，避免专题询问与审议发言相互穿插混淆，有利于使建立在专题询问基础之上产生的审议意见，更加客观公正、切实可行、富有针对性。目前大部分人大常委会采取的是第一种形式，全国人大常委会第一、二种方式均曾使用。武汉市人大常委会采取的是第二种。第三种模式在实践中比较少见。哪种模式更好，还需进一步研究、探索。从法律规定和实践的角度看，第三种模式似乎更为可取。

此外，还有些细节问题需要注意，如询问顺序的确定方法；提问或回答时应起立，便于会场识别发言人，也有利于形成良好互动氛围。

（三）关于询问问题的有关问题。一是询问的主体如何确定。对于询问主体的确定，我们认为取决于法律对询问权的界定。法律法规及文件都对询问制度作出了规定，询问权的实施主体是各级人大代表以及常委会组成人员，询问主体在人民代表大会会议期间是各级人大代表，在人大常委会会议期间是常委会组成人员。《杭州市人民代表大会及其常务委员会询问和质询办法》就对人大会议和常委会会议期间的询问和专题询问分别作出规定。不过到目前为止，各地还没有人大会议专题询问的实例，专题询问仅在常委会会议上进行。从全国人大常委会到地方各级人大常委会的专题询问会上，均有列席会议的人大代表发问的情况，这应该说是在法律规定的基础上有所扩充，有的还把询问主体扩大到人大专门（工作）委员会成员，是否恰当，值得商榷。

二是询问问题是否提前告知。专题询问是一种互动性很强的监督方式，开展专题询问的目的，不是要把应询人问倒，也不是要出他“洋相”，其直接目的是深入了解“一府两院”有关专项工作具体情况，督促“一府两院”就公众关注的有关问题提出改进措施并认真落实，本质目的就是要确保国家机关按照人民的意志依法行使职权。为达到这个目的，也为避免问、答的随意性，将专题询问的拟问问题于会前提交给“一府两院”，使其提前做好准备是有必要的。据了解，全国人大及各地人大基本上也是这样做的，只是有的提前公开时间长，有的进行阶段性保密，到问前才公开。香港立法会口头质询问题也提前以书面形式交政府，政府官员提前做好准备。还有个别地方在这个问题上更加开放灵活，如湖南省人大常委会组织对“两院”工作的专题询问时，对谁问、问什么问题事先都不作安排，按键抢问，根据显示器显示按键的先后顺序选择询问人员。武汉市采取的是部分公开的形式，将拟询问的问题全部提前交政府作准备，现场临时穿插的灵活提问则不提前告知，这种形式是比较可取的，既保证询问现场的规范和严肃，又有发问的突然性。

三是问题的数量、问答的时间以及追问的次数和内容应否作限制。对专题询问提出问题的数量，各地没有明确规定，少则几个，多则十几二十个，各地以及同地各次会议各不相同。湖北省人大常委会每次专题询问的问题在9个左右。各地人大常委会开展的专题询问均可以追问，追问次数大多限定为一次。当然也有个别例外，如哈尔滨市人大常委会的首次专题询问会上，每位询问人不限询问和追问次数，倡导“时间让位质量”。基于议事效率的考虑和对于程序完善的追求，我们认为对问题的数量以及追问的次数、问答的时间均应作出限制性规定。在询问问题数量上，应根据专题询问时间合理安排，做到宜精不宜多，宜深不宜浅，宜专不宜广，同时鼓励追问和补充发问，不过追问次数以1～2次为宜，且不可偏离原询问问题的主题。问答时间控制在10分钟内为宜，过短问题讲不清，过长分散主题，节奏拖沓。武汉市本次专题询问存在提问和回答超过规定时间的现象，有的委员在提问时对问题的描述过于详细，有的部门负责人在回答中对已经采取的措施阐述过多，导致计划询问的问题没有问完，今后需要采取措施加以改进。

（四）关于询问后的处置程序。一是注意区分情况汇总整理询问意见。不能简单地把询问问题作为询问意见交“一府两院”研究处理。从逻辑上讲，询问问题有不清楚、不满意、表达关切等类型。属于不清楚，通过应询人回答解释清楚不存疑虑的，当然不作为意见。属于不满意，通过应询人回答得知确实没有得到有效解决的，自然要作为意见。属于表达关切，通过应询人回答发现事关重大、涉及群众切身利益，需要引起重视、认真解决的，应当作为意见。二是规范审议意见载体。专题询问结束后将询问问题及审议讨论情况进行综合整理，形成人大常委会的审议意见，转交“一府两院”限时处理是各地共同的做法，但是在审议意见的表现形式上五花八门，有审议意见书、审议询问意见书、审议和专题询问意见和建议、审议意见及询问意见等不同形式。我们认为应该统一名称，形成带有“专题询问”标志的人大常委会审议意见。当然必要时常委会还可以对有关专项工作作出决议、决定。三是建立完善跟踪监督机制。形成一套梳理交办、跟踪督促、办结回告等程序严密、工作规范的跟踪问效工作机制，做到有询问、有答复、有结果，促使“一府两院”把答应和许诺的事情办理好，努力把专题询问的优势转化为实实在在的监督成果。

（五）关于专题询问的常态化问题。一是善于运用组合拳，深化监督效果。要将专题询问与常委会其他各项职权如立法权（哈尔滨市人大常委会首次专题询问针对“物业管理工作及物业管理立法”立法案展开），与其他监督手段如听取和审议专项工作报告、执法检查等有机结合，同时对询问中发现的、一般监督手段解决不了的问题，逐步激活质询、特定问题调查等刚性监督手段，从而建立多种方式结合的综合监督模式，切实增强国家权力机关的监督实效。二是研究制定程序性规则，规范询问行为。专题询问是对法定询问监督方式的创新和发展，由于缺乏统一的操作规程，降低和弱化了人大监督的效力。建议在法律的框架内，总结实践经验，及时制定具操作性的规范性文件，推动专题询问以及人大各项监督工作在实践中不断得到发展和完善。

湖北省武汉市人大常委会研究室）