2013年中国法治进程巡礼

刘武俊

2013年，是中国法治建设全面推进、稳健发展的一年，也是法治亮点频频出现的一年。立法领域，全国人大常委会公布了未来五年的“立法清单”，中共中央也公布了党内法规制定的五年规划，备受关注的新环保法正在长出“牙齿”来，大修后的“消法”亮点颇多，修订中的《大气污染防治法》让中国版“清洁空气法”值得期待，30年磨一剑的首部《旅游法》让游客权益有了保护伞；司法领域，司法改革已经吹响攻坚战的号角，深化司法体制改革将有望为落实独立审判的宪法原则提供制度环境；薄熙来案的公开审判堪称生动的全民普法课；年度最热门的李某某案件，引发舆论监督与独立审判的热议，难在也贵在排除法外因素的干扰。“两高”关于网络诽谤的司法解释，为网络空间提供了法律标尺；裁判文书全面上网，让每一份裁判文书都成为接受公众检阅的司法考卷。残害未成年人事件频发，倒逼法律保护机制升级。以网上信访为引擎的信访改革，有望激活信访正能量。此外，国务院发布的《城镇排水与污水处理条例》，让积水污水引入法治的渠道，城市下水道终于有了专门的法规。全国假日办多次就节假日安排问题网上征集民意，节假日安排表越来越像一份检验政策民意度的特殊考卷。

五年立法规划：打造法律体系升级版的引擎

2013年11月初，十二届全国人大常委会立法规划对外公布，引起广泛关注。五年立法规划将打造法律体系升级版，提高立法质量是重中之重。

这份沉甸甸的立法清单，包括条件比较成熟、本届任期内拟提请审议的第一类项目共47件；需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的第二类项目21件；立法条件尚不完全具备、需要有关方面继续研究论证的第三类项目。

新一届全国人大常委会组成以来就非常重视提高立法质量。张德江委员长多次强调，要把提高立法质量作为加强和改进立法工作的主要任务。

法律体系形成的新起点上，修改和完善法律的任务越来越重。新时期的立法工作将致力于打造中国特色社会主义法律体系升级版，而提高立法质量、实现科学立法将是关键所在。立法就是打造关好权力的笼子，是维护社会公平正义的第一道防线，也是保障公民权益的特殊公共物品。法律质量的优劣，立法部门说了不算，还是要听人民群众的，以民意满意度为首要标准。法律是立法部门提供给社会的特殊的公共产品，也是民众享有的特殊的法律消费品。立法部门在立法过程中就要有将来接受民众民意测评的思想准备，接受公众对法律法规是否存在部门利益立法化、地方利益立法化、可行性和实效性是否强等问题的拷问。

法律案表决前评估是确保立法质量的一道重要闸门。2013年，全国人大常委会引入了法律案出台前评估制度。《旅游法》在4月17日举行的首次评估会上，3位旅游经营者、3位游客、3位专家学者和1位基层旅游局的代表对《旅游法》的可行性、出台时机、实施效果及实施后可能出现的问题充分发表了意见。4月25日，《旅游法》三审通过。此后通过的几部新法交付表决之前，也经过了评估。表决前评估是开门立法的创新实践，通过把立法质量的关口前移，有助于实现科学立法，对于进一步提高立法质量具有积极意义。

法律草案多次公开征求民意，扩大人民群众有序参与立法，是提高立法质量的重要条件。全国人大常委会就环境保护法修订草案两次公开征求意见，这在立法史上还是头一次。此后，二次征求意见的做法走向常态化，消保法修改草案二审稿、资产评估法草案二审稿都向社会公布，再次征求意见。

立法质量是打造法律体系升级版的重要引擎。民意是衡量立法质量的首要标准，让民众对立法工作充分行使话语权和评估权。唯有如此，民主立法和科学立法才能落到实处，打造法律体系升级版才能有望实现。

党内法规五年规划：依法执政的时间表和路线图

《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013～2017年）》2013年11月底发布。《纲要》对今后5年中央党内法规制定工作进行统筹安排，提出了指导思想、工作目标、基本要求、主要任务和落实要求，确定了一批党内法规重点制定项目。这是我们党历史上第一个党内法规制定工作五年规划，标志着党内法规制定工作进入一个新的阶段。

作为最高立法机关，全国人大及其常委会有自己的五年立法规划，而作为执政党的中央机关，党内法规制定也有了专门的五年规划。

党内法规制定规划纲要是加强党的制度建设的一项战略工程。《纲要》明确了今后一个时期党内法规建设的时间表和路线图。《纲要》提出，在对现有党内法规进行全面清理的基础上，抓紧制定和修订一批重要党内法规，力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架，实现基础主干党内法规更加健全，实践亟需的党内法规及时出台，配套党内法规更加完备，各项党内法规之间协调统一，党内生活更加规范化、程序化，党内民主制度体系更加完善，权力运行受到更加有效的制约和监督，党执政的制度基础更加巩固，为到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。

加强党内法规制度建设，要按照于法周延、于事简便的原则提高制度制定质量，立体式、全方位推进制度体系建设，把权力关进制度的笼子里。坚持宪法为上、党章为本，保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，并按照党章确定的基本原则、要求和任务，推进党内法规制定工作；坚持整体推进、突出重点，着眼于构建系统完备的党内法规制度体系，立体式、全方位推进党内法规制定工作，并按照急用先立原则，抓住核心、关键、亟须制定的党内法规项目，集中力量推进；坚持发扬民主、科学制定，确保党内法规适应党的建设和党的工作需要，体现广大党员干部意愿；坚持改革创新、与时俱进，注重把实践中的成功经验和规律性认识上升为党内法规，并及时修改同实践要求不相适应的党内法规；坚持严谨规范、有效管用，提高党内法规制定水平，使规定更具有针对性、指导性和可操作性。

党内法规关键在于执行落实。法规的生命力在于执行。在制定党内法规的基础上，要加大党内法规执行力度，实现有规可依、有规必依、执规必严、违规必究，防止出现“稻草人”现象。

当然，《纲要》只是蓝图，而要将蓝图变成现实，就必须按照《纲要》确立的时间表和路线图，坚持一手抓制定、一手抓执行，把党内法规制度建设落到实处。

新环保法：正在长出“牙齿”来

备受关注的环保法修正案草案两次公开征求意见。之所以再度公开征求意见，就是要制定一部高质量、有威慑力的“长牙齿”的环境保护法。唯有广泛征求民意并大刀阔斧地修改环保法，让新环保法长出有威慑力的牙齿，才能为环境保护事业撑开强有力的保护伞。

2012年8月，十一届全国人大常委会第二十八次会议初次审议了环境保护法修正案草案。2012年8月31日至9月30日，修正案草案初审稿公开征求意见。之后，全国人大法律委员会根据全国人大常委会组成人员和各方面的意见，对修正案草案初审稿作了较大修改，形成了环境保护法修正案草案二次审议稿。2013年6月，十二届全国人大常委会第三次会议对修正案草案二次审议稿进行了审议。8月份再次公开征求意见。

让新环保法长出牙齿，就要求本次环保法修法有“大动作”而非打几块补丁了事，“大改”而非小改，更加强调全局性、系统性、前瞻性和可行性，大刀阔斧地修改完善现行环保法打磨出有威慑力的锋利牙齿。现行环保法是1989年通过的，那种主要靠行政罚款解决环境污染问题的环保制度在实践中已经显得苍白无力。20多年过去了，当时的立法思想过于陈旧，在计划经济模式下建立的制度带有浓厚的行政管理色彩，不适应当前市场经济发展的需要。修正案草案在原法基础上修修补补，不能完全适应当前经济社会发展需要，也不能解决当前环境被严重破坏的问题。环保法修改要按照党的十八大提出的大力推进生态文明建设、建设美丽中国的精神，更新立法理念，创新制度设计。在草案中要突出谁污染谁付费的原则；对污染企业与个人的处罚要重；对行政部门违法的官员处罚要严；要建立环境保护目标责任制，进一步增加环保部门的法律责任。

让新环保法长出牙齿，就要将法律条文更加细化，法律条文越细越具有可操作性，环保法的牙齿也就越锋利。根据“能细则细”的立法原则，有必要将当前老百姓最关心的几件大事在法律中予以明确规定，如水污染问题、医疗垃圾污染问题、重金属污染问题、空气污染问题、电子垃圾污染问题等。规定得越细越具体，环保法也就越管用。

让新环保法长出牙齿，就要从法律责任上加大对环境违法犯罪的惩处力度。修改环保法，必须体现环境保护要实行最严格的制度原则。建议进一步确立和完善环保规划制度、环境治理制度、防治污染制度、监测制度、信息公开制度等一系列刚性的环境保护制度。

让新环保法长出牙齿，就要让环境信息更加透明，让环保法的牙齿在阳光下发出雪亮的寒光。之所以环境执法不严，与环境状况“不透明”不无关联。环境质量和污染企业的污染状况就应该全面向社会公布，尊重和满足社会公众的环境知情权。草案已规定对环境的考核结果要向社会公布，不过更重要的是把空气质量、水质量、重点污染企业每天的排放状况常态化地向社会公布。对污染排放较大的项目，在建设之前要向群众公布，听取群众意见。同时，要把重点环境污染源排放状况全部联网并公布。二审稿的最大亮点在于专辟“环境信息公开和公众参与”作为环保法的第五章，该章从四十三条开始共设有六条。环境信息公开本身就能在阳光下散发出一种无形的威慑力。

让新环保法长出牙齿，就有必要将“公民环境权”入法，规定“国家保护公民享受良好环境权利”。环保法不能仅仅规定环境保护的义务，也要依法保障公民享受良好环境权利，依法维护公民的环境权益，进而赋予公民提起环境公益诉讼的权利。环境是公共产品，环境权入法之后，公民环境维权才真有法可依，更有底气和更有动力。环保法二审稿仅规定中华环保联合会可提起公益诉讼，将公民个人排斥在环境公益诉讼主体之外，也折射了环保法修法对公民权利关注不够。

一言以蔽之，期待正在修订之中的环保法有大动作，条文更具体、制度更严格、罚则更明确，加大对环境违法犯罪的惩处力度，真正让新环保法长出牙齿来。

值得一提的是，《环境保护法修正案（草案）》曾将环境公益诉讼主体仅仅限定为中华环保联合会，一时间成为社会各界关注的焦点，引起社会各界尤其是多家民间环保组织的质疑。环境保护法修正案草案第三次提请审议，拟扩大提起环境公益诉讼主体范围。新的草案修改了有关提起环境公益诉讼主体的规定：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。其他法律另有规定的，依照其规定。

环保法修正案草案尽管顺从民意适当扩大了提起环境公益诉讼主体范围，但依然显得过于保守，建议进一步开放环境公益诉讼权利，只要合法登记的环保组织以及与环保相关的其他公益组织都有权提起环境公益诉讼，不必设置过多的条条框框。

（作者系司法部《中国司法》杂志总编、研究员。本文部分内容已发表于其他报刊）