加强全口径预算审查监督的温岭范本

□林应荣

加强全口径预算审查监督的温岭范本

□林应荣

党的十八大报告提出，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。近年来，浙江省温岭市人大常委会坚持依法、有序、稳妥、渐进的原则，不断深化全口径预决算审查监督，通过对资金全覆盖、过程全公开、参与全方位的监督，加强对政府“钱袋子”的监管，积累了一些实践经验，并取得了一定成效。

一、主要做法

（一）预决算审查监督的资金全覆盖

1.在公共财政预算方面。温岭市人大常委会已将所有市级公共财政预算纳入预算审查和监督的范围，督促政府在预算编制上不断精细化、透明化。除了全市各部门及下属单位、镇（街道）都已经全部编制年度预算外，2013年东部新区、城市新区、铁路新区等温岭的重要发展区块或指挥部，也开始编制部门预算，从而实现了全市公共财政预算编制的全覆盖。

2.在政府性基金预算方面。市人大常委会每年结合决算审查，听取和审议市政府关于全市政府性基金收支决算情况的报告。同时从2011年起，要求政府将政府性基金预算提交人代会审查。2013年进一步细化政府性基金预算审查的内容，将政府性基金特别是土地出让金按照收入、支出两个部分，逐项列出2012年执行数、2013年预算数和增长比例，便于代表深入审查和监督。

3.在社保基金预算方面。市政府2013年首次试编《温岭市2013年社会保险基金预算（草案）》，提交人代会全体代表审查。预算内容除了社保基金预算收支总表外，还对8个险种分别制订基金预算收支明细表，逐项列出2013年各险种收入的来源、支出的方向以及上年的执行数、增幅等。市人大常委会还通过专题询问社保基金保值增值工作、听取新型农村合作医疗基金筹措和使用情况汇报等方式，促进社保基金收益从保值增值向效益最大化转变。

4.在国有资本经营预算方面。2013年市政府试编国有资本经营预算，计划2014年提交人代会审查。同时，积极推进国有资本经营管理规范化，将国有资本经营收入纳入每年常委会听取政府非税收支报告内容、市人大代表小组分组监督内容。镇一级国有资本经营预算则纳入镇级预算，并通过召开预算收入恳谈会、公开国有资源有偿使用收支明细表等方式，走向常态化监督。

5.在政府性债务方面。市人大常委会从2009年开始组建政府性债务跟踪监督小组，现由常委会副主任担任组长，每半年召开会议跟踪监督债务管理情况。在此基础上，常委会会议每年听取市政府关于政府性债务管理情况报告，定期审查地方政府债券收支安排、市国投公司债券资金安排使用方案。2013年，在市人大常委会的监督下，还建立了政府性债务收支计划提交市政府常务会议审核机制，强化了债务审批程序和日常管理。

（二）预决算审查监督的过程全公开

1.注重预决算审查监督制度化建设。制定《温岭市市级预算审查监督办法》《关于开展预算初审民主恳谈，加强镇级预算审查监督的指导意见》，使市、镇两级预算审查监督有章可循。如《温岭市市级预算审查监督办法》将“预算决算公开的监督”列为单独一章提出，要求部门预算、决算中的行政经费及“三公”经费的支出科目应当明确列出并公开。同时还专门就部门预算民主恳谈、人代会分代表团专题审议部门预算、代表提出预算修正议案等温岭实践创新的主要做法作出明确规定。2013年，温岭市委还出台《关于全面深化民主恳谈推进协商民主制度化发展的意见》，对市镇两级人大如何深化预算协商提出要求。

2.注重部门预算审查监督。一是实施部门预算民主恳谈。自2008年以来，每年人代会前组织举行部门预算民主恳谈会，邀请人大代表和社会公众对部门预算草案进行恳谈，再提交人代会审查。目前已组织召开部门预算民主恳谈22场次，参加的代表和公众达到2000多人次。二是在代表工作站开展部门预算征询恳谈。通过代表工作站，组织部门领导与选民围绕预算开展征询恳谈。目前全市已有22个代表工作站举行了22个部门的预算征询恳谈会，超过千名选民直接参与部门预算草案讨论。三是人代会分代表团专题审议部门预算。从2006年人代会首次对农林局预算开展专题审议开始，每年逐步深化和拓展。特别是从2010年开始，以代表团为单位，对部门预算开展“一对一”或“一对多”的专题审议。2013年，12个代表团对18个部门预算开展了专题审议。四是人代会票决部门预算。2013年人代会期间，将市科技局、农林局2013年预算交由全体人大代表无记名投票表决通过。两个部门预算在票决之前，还被提交各个代表团共同审议，代表们共提出101条意见，促使两部门调整项目11个、合并优化项目7个，并调减“三公”经费预算支出。

3.注重重大投资项目监督。出台《温岭市人大常委会关于政府重大投资项目监督的规定》，明确市人大常委会对投资3000万元以上的政府性项目开展重点监督，对有争议的项目实行人大常委会表决。每年市人大常委会在初审计划、预算报告中，单独初审政府投资项目计划草案，专门提出审议意见，促使政府在人代会前调整和重新论证一些新增重大项目，避免一些项目的“带病”上马。2013年，首次以民主听证形式，举行市社会福利中心项目初审听证会，通过组织开展部门陈述、实地考察、分组讨论、询问辩论、问卷调查以及网上征询等，广泛收集社会各界意见，扩大项目初审过程中的公众参与，提高重点项目决策科学性。对需要追加预算的政府重大投资项目，由常委会会议逐项进行审查批准，防止和减少项目调整的随意性和盲目性。

4.注重推进预决算公开。市人大常委会每年就预算公开的时间、内容、格式、途径等，向市政府及财政和相关部门提出明确而具体的意见。从2008年公开预决算审查监督所有信息、2009年公开部门预算、2010年公开镇级预算、2011年公开“三公”经费以来，每年都有所深化。2013年，全市16个镇（街道）、市级所有71个一级部门预算单位及其下属单位的预算及“三公”经费全部公开，预算总额88.68亿元。同时，还推动了35个部门的决算公开。

（三）预决算审查监督的参与全方位

1.人大代表深度参与，依法行使职权。人大代表在预决算审查监督各个环节全程实质性参与，发挥主体作用。一是会前介入。在人代会前，把预算草案提前一个多月发至人大代表，由各镇（街道）人大组织人大代表到相关部门开展深入调研，人大代表通过代表工作站等平台向选民广泛征询意见，并参加预算民主恳谈。二是会中审查。人代会期间保证人大代表充分的审查预算时间，并专门安排半天时间，让每一个代表团分别对政府主要部门预算进行专题审议。为了深化预算审查，大会还恢复听取预算报告，组织人大代表在预备会议后开展预算知识培训。镇级人代会则采用分代表团审查和集中审查相结合的方式审查预算，5人以上人大代表可联名提出预算修正案，并围绕预算修正案开展充分辩论。三是会后监督。在闭会期间通过代表小组分组监督、邀请人大代表列席常委会会议等形式，组织人大代表对预算执行情况进行多渠道监督。在镇一级，设立镇人大财经小组，协助镇人大对预算执行情况进行监督。

2.社会公众广泛参与，强化监督合力。社会公众通过定向邀请、广而告之、随机抽取、科学抽样等方式，参与预决算监督，成为推动预决算改革的有生力量。为了建立公众参与的常态化机制，市人大常委会建立了预算审查监督参与库和专业库，拓展公众有序参与的覆盖面和实效性。目前参与库共有40159人，主要由本市各级人大代表、所有村（居）民代表、企业界代表、工青妇代表和大专以上学历外来人员等组成；专业库569人，主要由比较熟悉预算及相关专业知识的一些人员组成。为了提高社会公众的预算意识和参与能力，市人大常委会还专门组建了“阳光预算宣讲小组”，深入各镇（街道）开展预算知识宣讲，目前已巡回宣讲13场次。

3.借助“外脑”审查，充分发挥专业人士作用。

针对人大专门监督机构人员少、没有时间和精力对政府预决算进行充分审查的现状，市人大常委会建立了财经工委议事委员会，将熟悉财经预算、工程造价、项目审批、审计监督等专业人员吸收为议事委员会成员，增强审查力量。同时，发挥财政、发改、审计等部门作用，协同人大深入一线就重大项目共同开展调研。特别是将一些预算项目交由审计机关进行审计并提出审计意见，作为人大审查监督的重要依据。

二、主要成效

（一）推动了预算改革进程，增强了政府执行预算刚性。全口径预算审查监督实践，对政府工作产生较大影响，促使政府及部门不断提高预算法制观念，不断提升预算编制和管理水平，不断加大预算改革步伐，促进依法理财、科学理财和民主理财。政府预算编制的方法、内容、标准和口径逐步统一规范，预算编制更为详细、科学、透明，基本上所有的市级部门预算科目已经细化到项甚至目，由以前薄薄的“几张纸”预算变成厚厚的“一本账”预算。同时，政府及部门预算执行刚性和严肃性进一步增强，行政行为与财政资金的投向得到约束，并有效控制和削减了“三公”经费和政府性债务，促进节约型政府建设。人大代表和公众参与全口径预决算审查和监督，使政府工作与民众愿望紧密结合，推动预算向民生倾斜，促使政府将有限的资金用在社会事业发展急需投入的项目上，用在人民群众密切关注需要解决的项目上。

（二）焕发了根本政治制度活力，促进了人大代表依法行使职权。通过全口径预决算审查监督的实践，人大审查批准预算与监督预算执行的环节得到不断完善，不仅极大地丰富了人大及人大代表工作内容，而且也使人大在监督预算时行使职权更加到位，使人民代表大会这一根本政治制度不断焕发出它应有的活力。人大代表作为地方国家权力机关组成人员，在全口径预决算审查监督当中，通过积极行使询问权、建议权和预算修正权等，依法审查和监督预算的责任和意识得到强化，代表主体作用的发挥越来越明显。

（三）扩大了公民有序政治参与，推进了基层民主政治建设。通过代表和社会公众全方位参与预算编制审查和执行监督，赋予了代表和公众充分知情权、参与权、表达权和监督权，增强了民意的表达和公民在预算决策中的影响力，为公民自由、广泛、直接地参与社会公共事务决策、管理和监督提供了新的渠道。同时，代表和公众广泛参与预算审查监督工作，增强了全社会的预算意识和预算法制观念，提升了协商民主意识，促进了社会善治，推动了基层协商民主的深度发展。

（四）坚持了人大机关一线状态，强化了团队创新意识。多年的全口径预算审查监督实践中，温岭市人大常委会机关干部全员参与，打造了良好的团队精神，淬炼了每位干部的预算监督本领和能力。在集体决策和全员参与中，机关建设得到有效加强，全体人员围绕有效开展预决算审查监督，深入思考，破解难题，坚持了一线工作状态，增强了服务发展大局意识和创新意识。

(作者单位：浙江省温岭市人大常委会办公室)