财政专项水利标准化预算项目绩效评价指标设置探析

2014-02-20于爱华王建文

水利技术监督 2014年6期

关键词：宣贯绩效评价效益

于爱华齐莹王建文

（中国水利水电科学研究院，北京 100038）

财政专项水利标准化预算项目绩效评价指标设置探析

于爱华齐莹王建文

（中国水利水电科学研究院，北京 100038）

文章针对财政专项水利标准化预算项目绩效评价中“项目产出”和“项目效果”指标设置存在的不足，探究水利标准化项目绩效指标设置原则和关键点，并对水利标准化项目绩效评价提出建议。

财政专项；标准化项目；绩效指标设置

为加强财政支出管理，强化支出责任，建立科学、合理的财政支出绩效评价管理体系，提高财政资金使用效益，根据《中华人民共和国预算法》等国家有关规定，财政部出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号）、《预算绩效管理工作考核办法》（财预[2011]433号）、《中央部门财政支出绩效评价工作规程（试行）的通知》（财办预[2011]47号）以及《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预[2013]53号）。中央有关部门、国务院各部委、各直属机构等按照规定加强预算绩效管理，明确职责分工，规范财政支出绩效评价程序及行为。

1 水利标准化项目绩效评价情况

从2013年开始，水利部将“水利科技推广与标准化”等5类项目作为绩效考核的试点项目，每年进行中期检查、年底绩效评价。财预[2011]285号文件规定了《财政支出绩效评价报告》编制提纲、《财政支出绩效评价指标体系》以及《财政支出绩效评价指标评分表》，项目承担单位可以按要求进行自评价。《财政支出绩效评价指标评分表》满分为100分。其中“项目绩效”为55分，它由“项目产出”和“项目效益”两部分组成，“项目产出”为15分，“项目效益”为40分。该部分是针对项目内容进行的绩效评价，从分值上可以看出，项目绩效是评价工作的重点。

“项目产出”和“项目效益”指标的选择和设置攸关绩效评价的开展和成效，指标的适宜性、可验证性以及可再现性是绩效评价的有效保障。指标的设置不管是定性的或定量的数据和信息，都应简单明了,并能反映出项目的类型和特性。

“项目产出”和“项目效益”指标设置与项目立项原则有很大关系。不同的项目类型工作重点不同，绩效指标也应有所不同。用同一标准衡量不同类型的项目，很难做到细、精、准。

目前水利标准化项目绩效评价处于刚刚起步阶段，标准化项目绩效考核指标体系尚未建立，给项目立项绩效指标的设置和后期考核工作带来较大困难。承担单位在项目申报过程中，绩效考核目标设置五花八门，甚至存在为争取到项目而盲目地设置绩效目标的现象。因目标设置的不合理，有悖立项的初衷，指标内容缺乏科学依据和针对性，不能真正做到“以绩效目标实现为导向”，严重影响项目实施质量和成效。考核单位因缺少可操作的评判依据，各阶段项目绩效评价很困难，只能靠主观加以判断，不仅影响评价结果的真实可靠性，也大大降低绩效考核的意义，不利于绩效考核工作的进一步开展。

2 标准化项目关键绩效指标的设置

水利标准化项目大致分为标准研究（包括关键技术研究、政策研究和制度建设），标准编制（包括标准制定和修订、标准物质研制、英文版标准翻译），标准实施与监督（包括标准宣贯培训、示范推广、监督检查、支撑平台），标准管理（包括过程管理、监督检查、报批审查）等项目类型。

这些项目的设置主要为了贯彻落实中央文件和中央水利工作会议精神，围绕新时期部党组中心工作，围绕民生水利，从水利部和相关司局的工作职责出发，细分重点工作任务，围绕某一专业领域某一学科，解决的标准化工作重点、难点问题和关键技术问题。项目类型不同，绩效指标设置的重点也不一样，应分门别类地设置。本文将列举和探讨几种标准化项目绩效考核“项目产出”和“项目效益”指标的设置。

2.1 标准研究项目

该类项目主要紧密结合标准编制中存在的关键技术问题，以需求为导向，站在国家和行业的发展角度，加强顶层设计，开展民生水利标准化及关键技术要素等公益性、水利标准化特点与规律等基础性、高新水利技术标准等前瞻性关键技术研究。政策研究和制度建设项目主要围绕水利技术监督工作中的基础薄弱环节，全面地了解国家、国际标准化发展趋势，掌握我国标准化发展战略和我国未来技术标准体制改革方向，加强水利标准化、计量、认证认可、质量等方面政策研究，进一步健全规章制度建设，突破水利标准化发展的瓶颈制约和体制机制障碍，引导、保障水利标准化又好又快发展。

从立项原则就可得出，标准研究项目的绩效考核指标应为解决的行业重大标准化问题，如标准体系建立、有重要影响的技术标准的关键技术研究以及标准化工作的政策制度建设。“项目产出”的考核指标均可以进行量化。“项目效益”可以从经济效益、社会效益、环境效益等方面，根据项目专业类型和特点各有所侧重地加以制定，能量化的尽可能量化，不能量化的可以做出定性评价。如《水利技术标准体系表》（简称《体系表》)修订专题：

（1）“项目产出”

“产出数量”—— 一份专题报告；

“产出质量”——通过项目主管部门审查。目标再高一点，还可以设定为“项目成果被标准化主管机构或主持机构采纳、应用”；

“产出时效”——符合《可行性报告》中阶段进度要求；

“产出成本”——符合《经费预算支出》。（2）“项目效益”

“经济效益”——优化了多少项技术标准，降低了标准编制经费的投入（可根据现有水利技术标准经费投入情况，大致估算出节约的经费量）；

“社会效益”——优化后的标准便于标准使用者使用”以及“成果被标准主管机构和主持机构认可，并采纳、应用等；

“环境效益”——加大环境治理标准的规划，减少环境污染等。

2.2 标准编制项目

按照《水利技术标准化管理办法》要求，标准项目的立项是以《体系表》为依据。水利技术标准编制可分为起草、征求意见、审查和批准四个阶段。各阶段工作要求在《水利技术标准制修订项目管理细则》中有明确规定。“项目产出”应依据该细则分阶段设置工作内容和绩效指标（见表1）。

标准编制项目最终成果的产出为发布实施的标准，标准实施产生的效果只有在标准实施后的一段时间，也许更长时间才能显现，后评估较为适宜。但可以根据标准功能对其“项目效果”指标进行预设置（见表2）。如水资源开发利用标准，主要对取水、用水、供水、耗水、排水等承载能力评价（前评估），水资源论证，取水许可，非常规水源利用，地下水开发利用等内容进行规定。根据标准内容，可以将“直接经济效益”设置为“节约用水或核减用水量，产生的经济效益是多少”。“间接经济效益”设置为“工程带来负面影响所做出的修复投入量”；“直接社会效益”可设置为“避免多少项不合理工程开工上马”。“间接社会效益”可设为“避免了被核减的工程给社会带来的危害”；“直接环境效益”可设为“避免了被核减的工程给环境带来危害程度”等。

2.3 标准宣贯项目

主要结合水利部中心工作和重点领域进行的，宣贯标准对象可以是一本或一系列标准，也可以是一个或若干个重要标准化技术要素。目的就是加大对标准的理解，统一认识，提高水利技术标准的可操作性。立项时，标准主管机构明确要求宣贯培训项目应编制相应的宣贯辅导教材（实施指南、工作手册等），举办培训班，明确宣贯培训的对象、规模，要有一定的公益性，对标准的可操作性和技术水平进行评价，并能提出具体、切实可行的修改和评价意见，以便进一步修订完善。按照标准主管机构的要求，绩效指标的设置应为：

（1）“项目产出”。

“产出数量”——培训教材若干、举办若干期培训班、培训人数、对标准的可操作性和技术水平评价材料、对标准的修改建议若干条；

“产出质量”——教材编制水平、学员考核通过率（或获证率）；

“产出时效”——符合《可行性报告》中阶段进度要求；

“产出成本”——符合《经费预算支出》。

（2）“项目效益”可以根据标准专业类型，从“对标准的可操作性和技术水平评价材料”中找出与“经济效益”“社会效益”“环境效益”相关的内容。“社会效益”可以从“宣贯培训多少人次，达到怎样的效果”，通过修改建议可产生怎样的社会、经济、环境效益等加以制定。如《水利技术标准编写规定》宣贯培训项目中相关内容。

表1 标准编制项目绩效评价——“项目产出”指标表

“经济效益”——降低编写人员因不掌握编写规定而带来的反复修改造成的经济成本；

“社会效益”——通过宣贯培训，统一水利技术标准编写的体例格式和用词用语等要求，提高水利技术标准整体对外形象；

“环境效益”——通过宣贯培训，降低修改用纸、往返邮件流量等能源消耗。

2.4 标准试点示范项目

《水利标准化试点示范项目管理细则》规定：“示范区应围绕水利中心工作，至少实施一项水利技术标准，鼓励采用国际标准和国外先进标准，依托水利工程或水利产品，实现标准化建设、生产和运行管理”。

除包括宣贯培训项目的所有内容外，还应针对一个或系列技术要素进行复合验证，特别是在标准编写过程中存在的重大争议的技术要素，提出可能进一步的优化成果；要针对一本或系列标准的实施效果进行评价；总结出不同水利工程、产品或服务的标准化实施推广模式。

表2 “通用产品类”标准编制项目绩效评价——“产出效益”指标表

“项目产出”除包括宣贯培训项目要求的内容外，还应提出对标准的一个或系列技术要素进行的复合验证材料、标准化实施推广模式建议项目应用证明、以及顾客满意调查情况。“项目效益”可以从两方面设置，一是标准本身产生的直接效益，二是所依托的工程发挥的间接效益。标准本身效益可以从对成本的影响（经济效益），对就业影响（社会效益），对节能减排的影响（环境效益）等方面设置。工程效益尽量从标准对工程的影响出发，对工程寿命、工程运行维护成本（经济效益）、工程质量（社会效益）、工程环境影响（环境效益）等方面的影响考虑，采取有标准和无标准的情况对照，对工程状况、工程发挥的作用以及对环境的影响等方面设置绩效目标。

绩效指标的制定，不单单是一个简单指标，一个数字，要纵深到具体专业、具体项目类型，要综合衡量。根据项目的类型、专业的不同，有针对地重点突出某一方面的绩效，要真实反应经济效益、环境效益、社会效益。标准化效益并不一定全是正效益，还可能存在一定的负效益。通过项目的实施找出不足，加以总结、改进、持续提高，这才是绩效考核真正意义所在。