关于资源开采与环境保护和谐发展的几点思考

2014-02-20德清县国土资源局

浙江国土资源 2014年6期

德清县国土资源局赵旭

德清县国土资源局赵旭

矿产资源是发展国民经济重要的物质基础，是国家安全与经济发展的重要保证。“矿业的重要性是不言而喻的，任何离开矿产资源供需的国家发展计划和规划，都将是空中楼阁”。我国是人口众多、资源相对不足的国家，在现代化建设中，必须要让矿业要走出一条节约优先、循环发展的新路子。

矿产资源开发是一把“双刃剑”，带来发展的同时还存在了破坏环境的风险。近几年来，人民群众的生活水平的不断提高，对环境保护的呼声也越来越高，这就要求矿产资源开发必须摒弃原先的粗放开发方式。尤其是中央十八大三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对于“生态文明”提出了更高的要求。如何解决资源开采和环境保护的矛盾，从中寻求平衡点，是值得矿产资源管理者深入探索和研究的。

一、矿产资源开发导致环境破坏的问题现状

普通建筑石料矿山多以露天开采为主，对环境破坏直观，也是受人民群众诟病最多的一类矿山。这也是本文讨论的重点对象。

近年来，浙江省积极推行“绿色矿山”创建工作，通过矿山资源的开发利用过程中按照“科学、有序、合理”的原则，对其必然产生的污染、矿山地质灾害、生态破坏失衡，最大限度的予以恢复治理或转化创新，生态环境大有改观。

在我国个别省份，露天开采矿山自然环境保护力度不够，噪声、粉尘、震动、污水等影响仍然比较严重。矿山闭坑后自然环境恢复、土地复垦、废弃矿山治理，绿化效果均不堪理想。

《决定》中指出：“建立系统完整的生态文明制度体系，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制”。这对矿山生态环境保护工作提出了新的更高的要求，迫切需要用制度保护生态环境，高效配置资源，保障资源节约利用。

二、原因分析

问题的出现，通常是由多种因素共同影响导致的。分析其原因，笔者认为可以概括为管理和企业两个层面。

（一）管理层面

1.规划落实不彻底，政策干预较多，未能充分挥发市场决定机制。矿产资源规划是对地区未来几年内矿业权设置、布局的前瞻性描述，具有权威性和连贯性。规划出发的本意总是好的，可是在贯彻落实上总有变数，未能严格按照要求实施。个别地方对于矿山实行的政策干预过多，与规划冲突的情况也时有发生。控年限、控规模，出让资源少，市场未能充分发挥调节作用。

2.行政监管部门，监管内容不协调，未真正形成合力。大处来讲，我国矿业无论在国家产业分类中还是行政管理上，都未能作为独立产业，更未能作为第一产业，因此无法制定一套全国统一的、符合矿业经济运行规律的配套的方针、政策与发展战略，在财税、金融、投资政策上也未能给予足够的支持，从而积累了一系列问题。小处而言，一个矿山进行监管的部门就有国土、安监、公安、环保、水利、交通运输、林业等多个部门；资源开采需编制的方案也有开发利用、自然环境保护与恢复治理、土地复垦、水土保持、安全设计等。各部门的监管内容不同之中也有重叠之处，致使企业在运营过程中“应付”各种检查叫苦不迭，在各部门出具的整改意见中也时有冲突存在，导致企业不知该听谁的，无所适从。

3.部门检查重结果轻过程、重考核轻指导。各部门为履职到位，纷纷制定了检查监督机制，每月不少于固定次数的现场检查。数量有了，质量很难跟上。由于监管部门技术力量不足，不能从专业技术角度层面给企业以更大的帮助，检查也常流于形式，即使发出相关整改指令书，也仅仅关注结果，具体如何整改、整改达到何种目标，表述很含糊；在解决实际问题方面，提不出很好的建议和意见。

（二）企业层面

1.从业人员意识不到位，重利益轻环保。目前，大多数普通建筑石料矿山的从业人员，以外地打工者居多，多数学历不高，思想意识不到位。同时，由于就业保障不到位，加之生产环境恶劣、作业条件艰苦，造成职工队伍不稳定、流动性大。大、中专毕业生不愿前往就业，致使矿山技术人员奇缺，致使开发利用等各种方案“落地率”大打折扣。

2.开采技术先进性不高，设备老旧。多数普通建筑石料矿山多以私人出资建设，为实现利益最大化，在各种新技术、新设备的投入上，采取能省则省的原则。劳动生产率低、管理粗放等问题加上技术、设备保障落后，必然出现资源浪费、环境破坏、运营成本增加恶性循环。

3.私人股份的矿企，名一实散，多项政策贯彻度不高。目前，仍有矿山企业名义上是一个法人主体，但内部以机组为单位，各自为政。分散的实施主体“各采自己的山头”，以利益为重，而边坡治理、环境保护等需要资金投入，可得利润减少，真正的开采者不服从公司层面的统一管理，监管难度有增无减。

另外，部分违法份子在利益的驱动下，偷挖盗采矿产资源。偷挖盗采无章可循，哪里容易哪里开，不仅严重破坏了生态环境还给地质灾害埋下隐患。

三、实现和谐发展的举措建议

我们先看来一个实现了资源开采与环境保护和谐发展的例子。湖州新开元碎石有限公司成立于1995年，是由上海建工集团股份有限公司投资建成。矿区面积1.236平方公里，新一轮出让年限6年，年产规模400万吨。

走进矿区，看到是一座绿树、碧水、喷泉、凉亭环绕的花园式矿山。公司从创建初就遵循了“在保护中开发，在开发中保护”的原则，不断投入新设备，引进新技术，逐步实施了毫秒微差逐孔起爆、高品质石料加工、废渣废水综合回收技术应用等项目，矿产资源开发利用率达99%，固体废弃物处置率达到100%。实现了开发前后环境扰动最小化和生态再造最优化，真正成为矿产资源开发利用与自然生态环境保护相协调的绿色矿山。公司现为湖州市“重点骨干企业”和“高新技术企业”，被中国砂石协会、中国矿业联合会评为“砂石资源保护与利用先进单位”，被浙江省矿业协会授予“石矿企业的榜样”荣誉称号。

从具体的例子中，可以得出这样的结论：资源开采也可以管理地很好，实现环境保护和资源开发利用的和谐统一，并非不可行。

（一）强化规划引领，优化矿业空间布局

矿产资源规划具有前瞻性和指导性。实际编制过程中，应与土地利用、城乡建设等高度衔接，科学合理划定开采区。矿区设置应充分考虑自然地形地貌、资源合理利用、矿山生态环境保护等因素，尽可能选择在环境影响较小、区位比较隐蔽的地区，尽可能减少矿山开发对生态环境的影响程度，真正把资源开发利用、矿地综合利用、矿山生态环境保护三者有机地统一起来。

（二）发挥市场配置，减少行政政策干预

《决定》中将“市场在资源配置中起基础性作用”调整为“起决定性作用”，更加凸现市场的主导地位，更好厘清政府与市场的关系。进一步强化市场运营机制，减少行政干预，将部门监管职能进一步简化、合并。避免相关政策的“断层”，确保政策延续性，合理确定出让年限与开采规模，让投资者和矿山业主在新技术新设备上更有信心加大投入，淘汰落后产能，实现高效绿色循环发展。

（三）严把准入门槛，加大资金科技投入

设置出让时，综合考虑受让人资金、技术、业绩、诚信等要素，引导采矿权配置向综合实力强、社会责任感强、产品附加值高的企业倾斜，实行一体化管理。在开采中，严格落实矿山生态环境保护、绿色矿山建设等相关要求，突出在开采、破碎、运输、污水处理等方面的先进性，尽可能减少矿山开采对环境的影响。

（四）注重过程监管，提高服务指导水平

将部门监管从“重结果轻过程、重考核轻指导”中扭转过来，从环评优先、审查从严、落实责任等方面，保证监督数量的基础上、提升服务指导水平。职能部门也应注重专业人才的引进与培养，充分发挥专业技术优势，一改“检查填表格”的模式；同时，深化“绿色矿山”创建含义，把绿色矿山建设贯穿于矿产资源开发的全过程，全面提升资源利用与环境保护水平。