实施农村宅基地收储再利用破解农民建房难问题

龙游县国土资源局 刘明鹤 陈 滨

实施农村宅基地收储再利用破解农民建房难问题

龙游县国土资源局 刘明鹤 陈 滨

沐尘乡社里村农村土地综合整治一期工程旧貌

龙游县农村宅基地量多面广、布局分散，空心村、“一户多宅”、人均占地超标等现象大量存在，闲置宅基地量多，土地浪费严重。虽然近年来龙游县依靠城乡建设用地增减挂钩平台，推进农村土地整治和新农村建设，取得了显著成效。但城乡建设用地增减挂钩指标有限，无法达到预期目标。为此，龙游县开展实施了农村宅基地收储再利用，在保证耕地数量不减少的前提下，对闲置、意愿搬迁的存量宅基地收回、储备后进行开发、复垦。通过一段时间的探索、实施，提高了农村宅基地的利用效率，减少和防止了土地闲置浪费，整合和优化了农村宅基地资源，推动农村土地发展方向从以增量土地为主转变为以存量土地为主，从粗放利用转变为集约利用，走可持续发展的农村发展道路。

一、开展条件

（一）资源禀赋

根据龙游县2012年土地变更调查，龙游县全县建设用地总量为11673公顷，其中农村居民点用地6074公顷，占建设用地总量的52.1%，人均居民点面积已达到198.42平方米，到2020年，农村居民点用地需控制在4300公顷以内，比2012年缩减1774公顷。据调查，浙江省农村宅基地闲置率在10%-20%之间，据此推算，龙游县农村宅基地闲置面积达600-1200公顷，从数据上看龙游县农村宅基地收储再利用的潜力较大。而龙游县地处丘陵、盆地地区，高山远山和地质灾害隐患区的农户大多已通过下山脱贫在中心村内建新房，而老房始终没拆除，这不仅产生“一户多宅”的现象，而且严重浪费了宝贵的土地资源。经统计，龙游县全县存在“一户多宅”现象的达5745户。

（二）政策支持

《龙游县关于鼓励山区农民下山脱贫与退宅还耕——加快推进新农村建设的若干意见》的颁布，为龙游县农村宅基地收储提供了政策支持，做到了“让利于民、优惠于民”，为盘活农村宅基地，整合土地资源开辟通道，增强农村发展内生动力。

（三）技术保障

收储再利用农村宅基地主要包括收储、利用两个阶段，其难点在于收储。由于收储是一个循序渐进的过程，并且这些资源的分布存在地域差异，这就要求需要一个统一的管理平台。龙游县土地管理信息系统已建成了农村宅基地空间数据库，在此基础上扩展盘活存量建设用地资源是完全可以实现的。

（四）成功经验

竣工后的一期工程

龙游县在实际探索中已有一个成功案例，项目位于溪口镇石角村，共整理农村宅基地3.30公顷，其中盘活利用0.45公顷，该项目从“收储、配套、选位、补贴、统一”五个方面入手，以村集体为主体对意愿搬迁农户的宅基地进行收储，再通过评估分析，确定项目区内部分地势较高分布零散的农村宅基地以城乡建设用地增减挂钩为平台作为拆旧复垦地块，而部分地势平坦基础配套较为完善的集中连片的农村宅基地在收储后作为盘活农村宅基地再利用。该项目资金主要来源于政府政策补贴以及村内开展的有偿选位收益。政府补贴主要用于农户拆迁补偿及宅基地复垦工程，“有偿选位”是指对村内区位较好的宅基地实行价高者得，所得收益用于农村公共基础配套设施建设。

龙游县拥有丰富的实践经验，对农村宅基地收储再利用有着独有的感悟与心得，必定会充分发挥自我优势，实现“撤并自然村、改造空心村、建设新农村”的长远目标。

二、收储再利用的模式

（一）组织架构

农村宅基地收储再利用工作主要是在县级国土部门和县级规划部门的指导下，由村集体自主管理和实行，一方面是因为我们的收储对象为农村宅基地，属于集体所有，由村集体出面衔接最快也最有效；另一方面是因为村委组织在多年的工作实践中对村民的利益述求都有所了解，若想实施该项目则需对各个村民的利益述求有所了解，并在村内找到平衡点，以此带动村民积极性。（组织架构详见图1）

图1 农村宅基地收储再利用组织架构

（二）运行模式

根据农村宅基地收储再利用工作的目标宗旨。农村宅基地收储再利用的运作模式主要分为收储、利用两个阶段，运行模式如图2所示：

图2 农村宅基地收储再利用运行模式

1.收储是宅基地收储再利用的第一要素，不明确农村宅基地收储再利用的目标定位，宅基地储备制度就无法贯彻实施。农村宅基地收储再利用是以村为实施主体在农户自愿的前提下，由村集体对农户按补偿标准进行补偿后，收回农户的宅基地及房宅，将农村宅基地进行储备，使空闲或多余的农村宅基地集中起来。宅基地收储应优先选择空心村、闲置宅基地以及“一户多宅”等条件成熟、实施难度小的区域，由于该类区域农户大多无需新的宅基地进行安置，可整理产生数量可观的结余指标，产生的收益专项用于后续的收储工作；继而选择条件相对成熟，村内热情高、实施难度较小的项目区进行收储，在签订搬迁协议的同时签订宅基地置换协议，充分调动农户搬迁积极性，起到引导和示范的作用；最后对实施难度较大的区域集中开展工作，确保同意一户收储一户，以点带面、从局部收储到全面铺开。

2.利用是对收储后的农村宅基地进行利用的过程。由县级国土部门和县级规划部门负责指导，以村庄规划和土地利用总体规划为依据，确定利用方式。若收储对象位于规划建设区内，在收储达到一定规模时，可盘活利用、统一建设，并进行“有偿选位”重新分配到农户手中，村集体通过“有偿选位”获得收益，专项用于配套基础设施建设；若收储对象位于规划建设区外，将纳入城乡建设用地增减挂钩项目复垦区，所产生的增减挂钩指标一部分用于新农村建设（优先保障安置用地，同时为村内发展非农产业留有余地），另一部分则归县人民政府统筹安排用于城镇建设，产生的指标收益返还村集体。

（三）资金运作及平衡分析

1.资金运作

县委、县政府为充分调动农户的积极性、改善农户居住环境、确保农村宅基地收储和再利用顺利开展、推进新农村建设的进程，将建立“农村宅基地收储再利用专项资金”，为农村宅基地收储再利用提供资金支持，专项用于农民宅基地收储再利用的奖励、补助以及复垦工程施工费。而调剂结余指标收益后需归还专项资金投入部分，项目净收益返还村集体。详见图3。

图3 农村宅基地收储再利用专项资金运作体系

2.资金平衡测算

预测龙游县收储农村宅基地用于城乡建设用地增减挂钩和盘活再利用的比例为1:1，以收储100亩农村宅基地测算，投入资金主要为：房屋拆迁补贴10万/亩、复垦包干补贴4.4万/亩、下山脱贫补助0.6万/亩，需投入资金为1280万元。根据龙游县近几年的城乡建设用地增减挂钩项目上报情况看，结余指标比例高达55%，据此计算实施100亩农村宅基地再利用可获得结余指标27.5亩，依据现有的城乡建设用地增减挂钩指标调剂行情，调剂价格约为60万/亩，可获得收益为1650万元，资金平衡有余，并将收益返还村集体。详见表1。

表1 龙游县收储农村宅基地再利用资金平衡表（以100亩为单位）

三、保障措施

（一）组织保障

竣工后的俯视

采取“政府引导，村为主体”方式，村集体负责宅基地的收储、再分配，落实具体的拆旧复垦、新村建设等工作，政府部门负责业务指导和工作协调，确定结余指标的使用与调剂管理，维持农村宅基地收储再利用专项资金的正常运作。

（二）政策保障

一是建立切实可行的农村宅基地管理办法或规定以及有偿使用、有偿退出机制和激励机制，为宅基地存量资源收储提供政策依据；二是建立宅基地权属调整机制，做好宅基地确权工作，摸清县域内闲置宅基地、一户多宅、违章建房等情况，建立宅基地收储台账，做到心中有数，为准确、合理确定宅基地收储的资源和实时掌控最新情况。其次是要完善农村宅基地权益纠纷调处机制，依法调处宅基地权属纠纷，及时处理因土地权属调整和权益分配引发的争议。

（三）资金保障

由于收储需投入资金量大、周期长，单单依靠村集体组织的力量是远远不够的，若由村集体组织抵押集体土地向银行贷款则会压低村组织的积极性和主动性。由县级财政部门向专项资金库拨付部分启动资金，专项用于农村宅基地收储再利用，并加强资金监督管理，做到即收即拨，专款专用，可充分调动农户的积极性、缓解农村宅基地收储再利用实施的资金压力，实现新农村建设进程的稳步推进。

（四）规划保障

一是完善村庄规划，对未编制规划的村庄及时开展规划的编制工作，为科学确定农村宅基地的利用方式提供依据；二是抓住本次规划修改的契机，充分考虑新农村建设的发展方向，优先保障新社区的用地需求；三是编制农村宅基地收储再利用规划或计划方案，开展农村宅基地收储再利用资源的调查，摸清龙游县目前可实施和有望实施的资源总量，合理的安排年度实施计划，科学确定资金投入计划，保障专项资金的正常流动。只有严格按照既定的阶段性目标推进，才能取得预期的效果。