关于公众参与环境影响评价的探讨

黄丽桃

摘要：公众参与是环境影响评价工作的重要组成部分。本文简要探讨了公众参与的涵义、和发展历程，针对公众参与过程中存在的问题提出了解决对策。

关键词：公众参与；存在问题；措施

中图分类号: B82-058文献标识码：A

引言

环境影响评价中的公众参与作为项目方或环境影响评价机构与公众之间的一种双向交流机制，目的是为了预防或减少项目对公众的危害，实现人与自然的和谐，是指有关单位、专家和公众通过一定的途径和方式，遵循一定的程序，参与与其环境权益有关的环境影响评价活动，使制定规划或者审批建设项目的决策活动符合广大公众的利益。 公众参与环境影响评价作为避免决策失误的有效工具，体现了一个国家环境意识民主进程和政治文明的发展程度。

1、环境影响评价中公众参与的发展历程

我国环境保护行政管理领域的公众参与近年来已有长足发展。中国对环保的重视始于1978 年， 小平同志首先提出中国应制定环境保护法。在环评法出台之前，由于缺乏具体的法律规定，我国环境影响评价中公众参与的广泛性和深度还处于较低水平。建设项目建设前一般不向大众公布．也无听证会形式。报告书不公开，只在环评过程中通过发放问卷、个别走访收集公众意见，并且将专家意见、地方意见也视为公众意见。因此，公众参与还有待进一步发展。2002 年全国人大常委会出台的《环境影响评价法》对规划项目的公众参与程序进行了基本的规定。2003 年9 月1 日颁布实施的《环境影响评价法》则顺应实际需要，进一步完善了公众参与制度。在公众参与环境影响评价的范围、程序和时机作了相应的规定。2006 年10 月28 日颁布的《环境影响评价法》进一步具体规定了环境影响评价中的公众参与，该法第5 条规定:“国家鼓励有关单位、公众以适当方式参与环境影响评价”。这对保障公众的环境知情权， 调动各相关利益方参与的积极性起到极大作用。

2、公众参与的含义和内容

2.1“公众参与”的含义

广义的说是一种连续、双向的交流过程。从社会学角度讲,所谓“公众参与”,是指社会群体、社会组织、单位或个人作为主体在权利、义务范围内所从事的有目的的社会行动。

环境影响评价中的公众参与是指项目方或环评工作组同公众之间的一种双向交流。其目的是使项目能被公众充分认可,并将公众对项目的各种意见和看法体现在公众参与的结论中,公众参与作为一种协调工程建设和社会影响的手段,在环评工作中弥补了单纯技术研究的不足,尤其是重点污染建设项目及移民问题较大的项目,公众参与能使环评单位在环评中的预测及分析更加完善,提出的建议更趋合理,同时把达不到建设要求的项目否定掉。因此,公众参与能使项目的规划、设计更完善和合理,从而有利于最大限度发挥项目的综合效益和长远效益,以取得经济效益、社会效益、环境效益三者的协调统一。

2.2公众参与内容

(1)提高公众对环境保护机构如何调查、解决环境问题的过程和机制的认识。(2)使公众对拟议的过程、项目建设、区域开发和公共政策有充分的了解。(3)对项目的生产、运营的监督和环保设施验收合格后的达标排放的监督,环境保护机构积极听取相关的公众对资源的利用和开发、环境管理战略方案以及各种决策的任何意见、建议和要求。(4)协调项目建设与公众的关系,使公众把项目建设看成是与己紧密相关的事,而不再持对立或漠视的态度,并自然地使政府机构、各专业专家及受项目直接或间接影响的公众与项目提出者之间形成了融洽的共同协作的关系。

3、公众参与环境影响评价存在问题

3.1内容设置避重就轻

有些部门在公众参与调查时，对项目的调查内容浮于形式，仅掌握“三图一表”简单信息，甚至有愚弄公众行为。对拟建项目的公示，内容过于简单，在项目对环境的危害、污染情况及潜在的影响等方面含糊其词，避重就轻，使没有一定专业知识的公众只知其外，不知其内。有意无意影响公众的视觉和判断，造成公众参与结论失真，公众参与流于形式。

3.2不注重对公众意见的处理

目前，环境影响报告书中对公众意见分析整理的做法，基本上是把公众意见统计归纳列入表格，并简单 阐述，缺乏对统计归纳进行客观公正的分析论述，以及陈述水平上的辨证分析。这种方法对公众意见的处理过于草率、简单和形式化，完全成为只为满足程序要求而进行的象征性行为，致使公众意见被形式化处理，造成规划部门或建设单位“只听取、不采纳”的状况。

3.3 环境公益诉讼滞后，未能有效维护公众环境利益

环境问题的一个特点就是它涉及的面积广、范围大，而且是多数人、多方面利益的体现。但是我国目前对环境公共利益的保护法律尚没有建立，没有相应的诉讼途径来解决，造成了环境公益保护的障碍。我国相关立法中只有在“私益诉讼”(如行政诉讼、民事诉讼)中规定有利害关系的公民可以起诉， 而现有的私益诉讼机制救济能力有限，难以解决众多的环境公益问题。公众参与法律保障不健全，公众参与意识不强，环境信息公开不规范，环保宣传力度不大，环保民间组织力量不足，环境公益诉讼欠缺等都是目前公众参与存在的具体问题。

4、加强公众参与环境影响评价的措施

4.1完善相关法律法规

从立法上为公众参与环评设立相应的保障机制， 是保证公众参与有效性的重要基础。为使公众参与成为一种刚性常态的机制，必须加强制度的强制力。在我国现行的环境影响评价制度中有关公众参与的法律规定分散而不具体，缺少可操作性。国家环保总局发布的

《环境影响评价公众参与暂行办法》，明确规定了公众有参与环评的权利，但是这里却缺少相应的监管、问责机制，这一点在《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》中有一些规定，但是并不具体。另外，中国法律对于公众参与受到侵害时如何救济、建设单位不组织公众参与或不考虑公众意见应当承担何种法律责任等，也没有相应的规定。要通过立法活动，健全相关法律法规，细化公众参与的程序，明确公众参与的内容、方式和方法，规定公民享有知情权、检举权、参与权等各方面的权利，同时对环境信息公开等作出规定。

4.2进一步对公众意见的处理

要使公众参与真正发挥作用，就要认真对待公众反馈的意见。对公众意见应进行综合全面的整理和分析，有针对性的吸取或采纳公众提出的合理的、有建议性的意见，研究和制定出相应的解决对策，并采取污染防治措施。对公众意见所作的处理的说明，不仅要报送环境影响评价审查组织，还应向公众公开，以便公众监督。

4.3 进一步完善公众参与的程序

我国的环境影响评价程序则只是对需要编制环境影响报告书的程序作了详细规定，对于编写环境影响报告表以及环境影响登记表的程序则没有进行详细的规定。也就是说，在后两者的情况下，公众根本没有参与该程序的机会。而且，由于我国环境影响评价程序中缺少项目审查和范围界定程序的相关规定，使得公众也无法在这两个程序中享有参与的权利。根据参与阶段越早，公众参与越有效的标准，我国应当在这两个程序中引进公众参与，使公众参与在拟定专项规划或建设项目的初审、范围界定、环境影响报告书的制作、接受公众审查及环境影响报告书的审批等各个阶段均应有所体现

5、结束语

公众参与是环境影响评价中不可缺少的内容和程序。实践已经证明，在环境影响评价过程中实施公众参与，可以提高评价的有效性，并在公众参与的活动中提高全民族的环境保护意识，进一步促进环境影响评价工作的完善。尽管我国环评中的公众参与还存在一些问题，但应深入研究，不断总结，努力发展适合我国国情的公众参与。

参考文献

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