主动型社会管理及其内核构建

康永超

摘 要：我国改革开放前的社会管理模式是管控型社会管理，当前占据主导地位的社会管理模式是防控型社会管理。相比管控型社会管理，防控型社会管理的出现是社会管理的进步，但仍然呈现出突出的被动性和应对性。随着社会的发展，客观上要求实现新的社会管理模式转型，形成一种以公平正义价值理念为内核、以多元共治管理格局为支撑的主动型社会管理。推动社会管理模式转型，首要任务是通过制度创新实现主动型社会管理的内核构建。

关键词：社会管理；主动型社会管理；内核；公平正义

中图分类号：C916.1 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）01-0085-05

把全面深化改革的总目标定位于“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]是党的十八届三中全会的重大理论创新。作出这一崭新论断，意味着从完善制度体系、构建有序社会层面对现代化建设提出了更高要求。从这一总目标出发，十八届三中全会强调：“深化社会体制改革”，“推进社会领域制度创新”[1]。近年来，各地在加强和创新社会管理中取得了重要成效，但这些成效大多属于由方式方法创新带来的治标之效。促进社会管理由治标向治本转变，需要在党的十八大和十八届三中全会精神指导下，通过深化社会体制改革和推进相应的制度创新实现社会管理模式的转型。

一、我国社会管理的三种模式及其演变

社会管理模式是以特定的价值理念为内核、以相应的管理格局为支撑所形成的较为定型的社会管理系统。社会管理模式的形成服从于特定的社会管理需求。每当社会格局发生变动并对社会管理提出新的需求时，社会管理在方式方法上必会作出相应调整，进而引发社会管理模式的变革和新的社会管理模式的确立。历史上，许多国家的社会管理模式都曾发生多次转变，如西方国家自中世纪以来就先后经历过教会控制、政府主导、社区自治等社会管理模式，而且在一个总的管理模式下还出现过各种更为具体的管理模式。即便在今天，各国的社会管理模式也不尽相同，这主要基于每个国家的客观实际和特定的社会管理需求。

新中国成立以来，我国一直重视社会管理，并积极探索适应客观实际的社会管理模式，使得我国的社会管理模式随社会格局的变动而发生了相应转变。总体看，新中国成立以来我国已经经历了由管控型社会管理模式向防控型社会管理模式的转变，目前正趋向于第三种社会管理模式——主动型社会管理。

管控型社会管理是以强制方法作为主要手段所实施的社会管理。社会管理不排斥采用强制性的管控手段，在特定的社会发展阶段以及特定的社会生活领域，实施管控型社会管理是必要的。如在新中国成立初期，百废待兴，内外挑战严峻，社会秩序面临重建，当时只能采用管控型社会管理，甚至实施极其严格的军事管制。此后，随着计划经济体制的形成，与经济领域集中统一相适应，社会领域强制服从的管理模式得以确立，这种管理模式以单位管理和户籍管理为主要手段，实现了对社会的有效控制和成功整合。

进入改革开放新阶段后，我国经济领域集中统一的计划经济管理模式逐步被打破，社会管理方式也发生了相应变化。这种变化主要体现在，“原有的单位体制逐渐松动瓦解，社会管理逐渐趋于放任自流的状况，只要无碍于经济发展、政治稳定和国家公共安全，经济领域之外的社会事务管理基本上处于政府职能的边缘地带。”[2]然而，随着形势的演进，社会分化日益明显，社会矛盾日益增多，社会问题日益突出，社会运行的无序性日益凸显，客观上要求改变社会管理领域近乎放任自流的状况，于是，在经历了短时间的近乎放任自流之后，出现了社会管理的第二种模式——防控型社会管理。“防控型社会管理”有两个方面的内容。一是“控制”，包括在特定领域重新实施或强化了必要的管控，公安、生产安全监督、食品药品安全监督等部门职能的扩充和地位的提升即是这种情况的反映。二是“防范”，由于经济运行模式发生了重大变化，市场机制已经发挥重要作用，因此，运用管控手段对社会重新进行全面控制已经不再可能，面对不断增多的社会矛盾和社会问题，“防范”手段被更多运用于社会管理工作中。近年来，干部教育中“媒体应对”、“突发事件应变”一类热点课程的开设，即是这种情况的反映。“防范”和“控制”两种手段相结合是“防控型社会管理”模式的主要特征。

防控型社会管理在预防和化解社会矛盾、保持社会总体稳定中发挥了积极作用，与管控型社会管理相比无疑是一种社会管理的进步，它使得社会秩序在不断强调“加强和创新社会管理”的背景下保持了总体稳定。但建立在防控型社会管理模式下的社会管理创新，多是在既有社会管理框架内的方式方法创新，所带来的社会管理效果多是治标之效而非治本之效，社会矛盾依然有增无减。总体上看，防控型社会管理是在我国改革开放进入新阶段之后，在尚未展开系统的社会体制改革背景下形成的一种管理模式，它虽然在一定程度上能够化解不断增多的社会矛盾，但在具体的社会管理活动中仍然呈现出突出的被动性和应对性特征。这表明，现阶段依靠政府力量所实施的防控型社会管理只能作为一种过渡。

社会格局的深刻变动要求确立主动型社会管理。当前，加强和创新社会管理已成普遍共识，但在如何加强和创新社会管理的问题上，仍然存在着两种不同的思路。一种是以加强防范强化管控为手段、以维护社会稳定为目标的思路。一种是以推进社会体制改革和制度创新为手段、以焕发社会活力为目标的思路。前者即防控型社会管理，后者可称为主动型社会管理。对前者，如果手段运用不当甚至超越限度，还可能在局部领域演变为管控型社会管理。管控型社会管理赖以存在的经济根源和社会基础已经不复存在，尽管“管控”的手段仍然不可或缺，但如果把它作为一种社会管理模式加以推行，为达到维持社会秩序的目的，甚至会导致逾越法律法规侵犯公民权利自由、干涉公民个人私生活现象的重现。

综上所述，在我国，社会管理在类型上包括了管控型社会管理、防控型社会管理和主动型社会管理。这三种类型的社会管理都可以在“加强和创新”的名义下出现并被实施。从我国现阶段实际看，对管控型社会管理要防止，包括在必需的领域实施“管控”也要建立在法律法规许可的基础上；对防控型社会管理要限制，避免把社会管理力量长期集中于此种类型的社会管理上。endprint

社会管理没有一成不变的模式，不同的国家在不同的发展阶段有着不同的社会管理模式。随着市场经济体制的确立和完善，中国社会更加开放和民主，客观上要求由以往的被动管控型和防控型社会管理模式转向主动型社会管理模式。然而，由于各种历史的和现实的原因，在目前的社会管理领域，防控型社会管理还占据着主导地位。经济发展需要转型，社会发展同样需要转型，实现由防控型社会管理向主动型社会管理转变，最终确立起主动型社会管理模式，是促进社会转型发展和保障经济转型发展的客观要求，是创新社会管理的必然选择。

二、主动型社会管理的内核分析

确立主动型社会管理，需要建立一种在政府主导下社会广泛参与的多元共治社会管理格局。建立多元共治社会管理格局，这在理念层面已经得到广泛认同，在实践层面也开始受到政府推动。主动型社会管理必然是蕴含公平正义内核的社会管理模式，要确立主动型社会管理，不仅需要推动建立多元共治社会管理格局，而且需要致力实现公平正义的内核要求。这是比建立多元共治社会管理格局更为重要和更为根本的任务。原因在于，美好的社会一定是公平正义的社会，没有公平正义，就没有社会稳定，更没有社会活力；脱离公平正义，社会管理就只能是被动的防控，而决不会达到主动。

近年来，在探讨加强和创新社会管理问题的过程中，许多学者强调了推进道德和诚信建设的重要性。良好的道德和诚信环境是实现社会和谐运行的基本保证，但道德和诚信建设的推进，需要以公平正义为依托；社会对道德底线的固守，需要以公平正义为根基。离开公平正义，必然导致道德和诚信遭受破坏，甚至会使社会失去应有的道德底线，进而造成社会矛盾丛生和社会运行无序，使社会管理陷于被动的防控乃至管控。因此，从根本上说，推进道德和诚信建设，推动形成主动型社会管理，依赖于公平正义的牢固确立。随着经济社会发展进入到更高的阶段，老百姓不再满足于衣食的无忧，人们对公平正义的要求更为迫切、更加强烈。社会建设和社会管理必须主动顺应这一趋势，民生的改善也要建立在公平正义的基础上，避免一方面民生在改善，一方面社会矛盾在增多。

倡导“公平正义”，在党的十八大报告中体现得十分鲜明。十八大报告从三个层面上强调要维护公平正义，即发展中国特色社会主义“必须坚持维护社会公平正义”，政府职能要向“维护社会公平正义转变”，党员、干部要做“公平正义的维护者”[3]。十八届三中全会遵循了这一基本精神，强调全面深化改革“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，要求“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革”[1]。推动社会管理模式转型，确立主动型社会管理，核心的目标和首要的任务是致力实现公平正义，由此才能主动应对当前社会问题的多发凸显。

推动实现公平正义，需要落实到以社会体制改革为核心的制度创新中。党的十八大强调“加快推进社会体制改革”[3]，十八届三中全会则把社会体制改革确定为全面深化改革的六大领域之一。通过社会体制改革促进公平正义，需要明确社会体制改革与经济体制改革的不同之处。“如果经济体制的改革目标是为了实现效率，那么社会体制改革的目标就是为了实现公平。”[4]30多年的改革成绩卓著，同时也出现过失误，主要表现在一度把经济领域的改革和社会领域的改革予以混同，把经济体制改革奉行的市场导向原则和追求的效率目标不适当地引入社会体制改革中，先是教育领域搞起了教育产业化，再是医疗卫生领域把医院变成了不是企业的企业，然后是政府借助房地产业的兴起一味做起了经营城市的文章，等等，把原本不该作为单纯“商品”对待的民生类和准民生类产品一概加以商品化，随之而来是众多老百姓“看不起病”、“读不起书”、“买不起房”等各种民生困难以及由此而引发并且至今仍在蔓延的各种社会矛盾和冲突。反思以往改革过程中所发生的这些失误，启示我们在今后的改革中，要区分经济体制改革和社会体制改革。经济体制改革奉行市场导向原则，以提高效率为目标；社会体制改革奉行民生导向原则，以促进公平正义为目标。要注重通过社会体制改革更好保障和改善民生，促进社会公平正义，避免市场化原则被过界、过度引入。

推动确立主动型社会管理，需要把社会管理的内核要求和格局支撑统一起来。在追求实现主动型社会管理的过程中，首要的任务是维护和促进公平正义，进而在公平正义的价值导向下实现社会管理的多元共治，形成一种以公平正义价值理念为内核、以多元共治管理格局为支撑的主动型社会管理模式。如果仅仅注重多元共治目标的实现，则无法使社会管理由被动转为主动。具体说，在推动实现主动型社会管理的过程中，无论是政府作用的发挥，还是社会能力的施展，都要坚持公平正义的价值导向；各类社会管理制度的设计和制订，都要以公平正义为依据；各种社会管理活动的实施和推行，都要以维护和促进公平正义为目的。尤其是作为社会管理主导者的政府，在制定公共政策过程中必须充分体现公平正义的要求，在向公众提供基本公共服务时必须切实遵循公平正义原则。非如此，则实现不了主动的社会管理。

三、主动型社会管理的内核构建

主动型社会管理的内核构建，需要将公平正义原则落实到各项具体制度建设中去，其中涉及诸如选人用人制度、基层民主制度、收入分配制度、司法保障制度、办事公开制度等多领域多方面的制度完善和创新。若从与创新社会管理直接关联的层面看，当前应当重点推动确立以下五项合乎公平正义要求的制度创新。

（一）城乡管理制度的创新

我国农村人口众多，在这一特定国情下推进社会管理创新，首先必须考虑城乡管理制度创新。从现实情况看，中国社会至今还是城乡二元结构体制，推动形成主动型社会管理，长期存在而又根深蒂固的城乡二元结构是突出的制约因素。城乡二元结构不为中国所独有，在发展中国家普遍存在，但中国城乡二元结构的存在不仅有经济因素，更有制度因素。长期以来，以城乡分治为特征的管理制度的存在，使得农村不仅享受不到国家给予城市的诸多权益，还要单方面地付出牺牲、做出贡献以支持城市的发展，导致农村的许多生产要素以低廉的成本源源不断流入城市，造成城乡发展的不和谐。时至今日，不合理的土地征用制度仍在继续引发大量社会矛盾。近年来，各地在推进城乡发展一体化中取得了重要成效，但城乡分治格局仍未从根本上得以突破。推动形成主动型社会管理，需要积极探索城乡管理制度创新，“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”[1]。endprint