地方政府工作报告里的改革信号

受衡阳“人大贿选事件”影响，原定于2014年1月召开的湖南省“两会”被推迟到2月9日，加上此前一天开幕的安徽省“两会”和海南省“两会”，至2月10日，全国31个省、市、自治区“两会”已经全部召开。

各地政府工作报告也相继出炉。这些字斟句酌的报告，既是上一年中央主要会议精神的落实，也是为全国“两会”预热，同时还是地方改革和施政的风向标。

在十八届三中全会“全面深化改革”的号召下，改革成为2014年地方政府工作报告的核心。除此以外， GDP增速、空气污染治理和新型城镇化仍是今年地方政府工作的重点。

地方改革的动机与动力

在31份省级政府工作报告中，大部分省市对2014年的主要任务采用了这样的表述：“坚持稳中求进工作总基调，把改革创新贯穿于经济社会发展各个领域各个环节。”

这句话源于2013年底的中央经济工作会议，这次会议特别指出，“做好明年经济工作，最核心的是要坚持稳中求进、改革创新”，并且指出二者的关系：“一静一动，静要有定力，动要有秩序，关键是把握好这两者之间的度。”

按照中国的惯例，当中央层面做出总体部署，“地方版”在大方向上一定会与中央保持相应一致，有时甚至原文照抄，但各地在落实层面的表述往往不同。

中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯认为，由于各地经济社会发展水平不一，改革环境不尽相同，各地在表述“稳定”和“改革”时会有所区别。

对于首个尝鲜“自由贸易区”的上海来说，对改革的意愿更为迫切。上海市市长杨雄在政府工作报告中提出“实现经济转型升级，唯有推进改革开放”和“先行探索富有活力、更具效率的体制机制”。

向来以“改革”作为代名词的广东，近年来在经济总量上受到江苏等东部省份的追赶，如何继续保持经济总量在全国处于“领头羊”地位，也是广东继续改革的一个动力。广东省省长朱小丹在政府工作报告中提出“全面推进行政体制、文化体制、社会体制、生态文明体制等领域改革……努力在全面深化改革中继续走在全国前列”。

在强调深化改革的全面性的前提下，各地推出的改革方案也不尽相同。

近年来在城乡统筹方面走在全国前列的内陆省份四川，表现出渴望抓住各种开放机遇和打造开放大省的愿望，将开放和改革紧密结合起来。四川省省长魏宏在政府工作报告中说，“开放也是改革，而且可以倒逼改革”，要抓住国家扩大内陆沿边开放、建设丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路和长江经济带等机遇，“深化全方位开放合作”。

地处东南沿海的福建则更多向内发力，该省在政府工作报告中指出“支持泉州市开展民营经济综合配套改革试验”，还根据自己的区位优势，提出“主动对接上海自由贸易试验区政策，推动在本省设立自由贸易园区”。

而在2013年经历了多次暴力恐怖袭击的新疆，社会稳定和民生发展相比其他省份而言有更为重要的分量。新疆自治区主席努尔·白克力在政府工作报告中强调了要“切实处理好稳、进、改的关系，以抢抓机遇的主动、改革创新的主动、转型升级的主动，赢得经济发展的主动、地区竞争的主动和长治久安的主动”。

下调GDP但没抛弃GDP

山东省省长郭树清在政府工作报告中这样表述，“习近平总书记要求我们切实转变观念，不再简单以国内生产总值增长率论英雄。要坚持腾笼换鸟、凤凰涅槃，……把使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用结合起来。”

类似的表述也出现在很多地方政府的工作报告中。汪玉凯认为，抛弃“唯GDP论”、转变政府职能、加快政府自身改革已经成为各地共识。

在已公布政府工作报告的28个省级行政单位中，有21个省市区的GDP增长目标比2013年下调，占到总数的四分之三。其中，四川、贵州、陕西、宁夏、青海、黑龙江、内蒙古和吉林等8个省区明显调低了目标增速。相比之下，2013年，它们都提出了超过11%的高增长目标，但是无一完成。

不过，也有分析认为，大多数省份“保增长”意味仍然明显，各地的增速竞赛不会停止，只是根据宏观经济形势和中央的政策风向进行了微调。

在十八届三中全会决定首提“国家治理体系和治理能力现代化”之后，“完善社会治理”便成为各地政府工作报告中出现频率很高的词汇。

北京市提出“坚持把法治作为治理城市的基本方式，创新社会治理……运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，提高城市精细化管理水平，维护首都安全稳定。”

对于信息技术较为发达的上海，则提出要“提高行政透明度”，从2014年开始“首次公开国有资本经营预算、社会保险基金预算、国外贷援款项目公证审计结果，全面公开市、区县、乡镇三级政府‘三公经费，进一步开放经济数据、公共服务等政府信息资源。”

非公经济发达的广东，一直强调营造相对公平的经济环境，在政府工作报告中称，“支持非公有制经济平等参与竞争，废除各种形式不合理规定，落实‘非禁即入投资政策”。此外，广东在社会组织直接登记和培育等方面也领先全国，该省在报告中提出“加快政社分开，培育发展和规范管理社会组织，推进社会组织完善法人治理机制，激发社会组织活力……稳步推进基层社会管理体制改革试点”。

近年来，从全国两会到地方两会，“三公”经费公开也是备受关注的焦点。国务院办公厅在2013年《关于印发当前政府信息公开重点工作安排的通知》中称，争取2015年之前实现全国市、县级政府全面公开‘三公经费。”

在今年地方两会上，有一些省、市也明确提出了“三公”经费控制目标。如北京市提出2014年“三公”经费支出预算降低12 %以上，市级节庆论坛展会活动的财政经费压缩40 %以上。浙江省提出“省市县各级政府‘三公经费预算支出削减30%，全部用于‘五水共治（治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水）”。江苏省省长李学勇在作政府工作报告时提出，要“坚持政府过紧日子”，江苏今年的“三公经费”要在去年明显下降的基础上再压缩5%，实现连续七年“三公经费”零增长。

铁腕治污和新型城镇化

除了各类改革议题，大部分地方政府还关心两个话题，空气与城镇化。

已公布的28个省级政府工作报告中，有26个省份谈到空气污染治理，其中有15个省份明确提出，要治理雾霾天气、监测PM2.5。

而在2013年，只有10个省份提到了雾霾治理。在汪玉凯看来，各地政府工作报告频频提及空气污染，是对空气污染现状的真实反映，也是对民意的回应。

2014年北京市政府工作报告明确提出，将二氧化碳排放量下降2.5%以上，大气细颗粒物年均浓度下降5%左右。这是北京首次将PM2.5年均浓度的下降指标写入政府工作报告。

2013年首提“治霾”的江苏在2014年的政府报告中动用“铁腕治污”的强硬措辞，称2014年将采取更加有力的措施，而大气污染防治将是重中之重。

河北省政府报告在大气污染治理方面所占篇幅最多，共有700余字。河北省省长张庆伟作政府报告时表明了“只争朝夕”治霾的决心和认真贯彻大气污染防治10条措施及京津冀实施细则。

另一个明显的特点是，多省区政府工作报告对新型城镇化着墨较多。

在专家看来，这源于2013年底先后举行的中共中央政治局会议和中央城镇化工作会议，两次会议均提出要制定实施好国家新型城镇化规划，这表明，从中央到地方新型城镇化的路径在逐渐明晰。

在陕西省两会上，省长娄勤俭用 “建好西安、做美城市、做强县城、做大集镇、做好社区”20字形容陕西新型城镇化的思路，并提出推进“以人为本、四化同步、科学布局、绿色发展、文化传承”的新型城镇化。

四川提出“深化户籍制度改革，继续放开除成都外的大中小城市和小城镇户籍限制，逐步实施流动人口居住证制度”，而山东在吸取前些年“撤村并居”大跃进教训的基础上，有针对性地提出“有序推进具备条件的城中村、城边村改造，按标准建设新型社区。坚决避免不切实际的大拆大建、迁村并点、赶农民‘上楼等现象”。

深受“城市病”困扰的北京则希望把新型城镇化作为治理“城市病”的解决之道，早已突破人口控制规划的北京在今年的两会上提出，将修改城市总体规划，推进经济发展规划、城乡建设规划、土地利用规划“三规合一”，希望此举能“坚决扭转城市发展‘摊大饼，提升城镇化质量”。