让旅游回归其本质

胡芳

过去20多年，伴随着经济的高速发展，我国旅游业日新月异，特别是出境游快速增长。然而与此同时，游客出游遭强制购物，不文明出游给景区带来不小戕害，报低价团被逼补交团费，导游“宰客”成行业默认潜规则……中国旅游行业各种乱象让旅游失去其原来模样，亦让社会各方急切呼吁让旅游回归本位。

在这样的现实下，作为我国第一部规范旅游市场秩序、保护合理利用旅游资源、促进旅游业持续健康发展的法律——《旅游法》的正式实施，被社会和公众寄予厚望。《旅游法》实施的成效如何？实施过程中还存在哪些问题？又该如何解决？仍然是全民关注的热点。

人在旅途有法保障

旅游市场戴“紧箍咒”

纵观近年来旅游业的发展，最突出的成绩莫过于人数和产值的明显增长，但由于旅游软件和硬件发展较为滞后，其服务质量和水平不能完全跟上消费者需求。作为旅游链条上两个主要的行为主体，一方面，旅行社等从业者只能低价竞争，单纯以经济利益为目的的团队游让国人的旅行质量大打折扣，宰客、购物要挟等新闻屡见报端；另一方面，游客的不文明行为在国内景区屡见不鲜，尤其是在境外的“窘态百出”更被贴上了“中国特色”的标签，影响了中国人的海外形象。这和多年来粗糙肤浅和流于形式的旅行习惯有着不可分割的联系。

“上车睡觉、下车撒尿，到了景点、购物拍照”，曾几何时，中国游客的旅游就被这样概括了。在“购物模式”大行其道的冲击下，走马观花地旅游并未给游客带来多少身心的愉悦，反而是各种累、堵心和窝火。

中国旅游是跑得快，却也跑离了旅游的本质，旅行的意义逐渐变得浮躁和狭隘。一个健康有序的旅游生态需要人们改善现有的旅行模式，共同规范行为，呵护旅游文明。

治乱必用重典，《旅游法》就是可用的重典。《旅游法》对目前存在的“零负团费”、强迫购物、强迫参加自费项目、景区门票价格等百姓关注的热点问题作出了明确规范，同时倡导健康、文明、环保的旅游方式。它的主要任务在于规范旅行社及其工作人员等的从业行为。该法112条中有80多条是对旅行社的约束。《旅游法》禁止旅行社以不合理低价组织旅游活动、欺骗游客并且通过指定具体购物场所、安排另付费项目等形式来获取不正当的利益。旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目。旅行社违反上述规定的，由旅游主管部门责令改正，没收违法所得，责令停业整顿，并处相应金额罚款。另外，《旅游法》还加强了景区管理，明确规定，利用公共资源建设的景区，不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价；景区提高门票价格应当提前6个月公布。《旅游法》还专门对文明旅游作出了规定，要求旅游者遵守旅游文明行为规范。

《旅游法》实施之日，即接受了4.3亿人次出游的2013年“十一”黄金周的大考。其发挥的积极作用，在旅游市场显露无疑。按照官方统计，该法出台后，“零团费”、“负团费”的情况大量减少，最明显的是“购物团”的锐减。由于新法的严惩措施，各旅行社和导游都不敢贸然“吃螃蟹”，行程的安排更为规范、明确，游客自由活动的时间增多，购物环节减少。现在团队价格上涨，以前“暗”的收费现在都明确体现在合同上，费用变得直观透明，这在很大程度上是旅游市场的理性回归。这反映出《旅游法》的实施正在推动中国旅游发生着变化。同时，有了《旅游法》，游客维权也有了依据。政府部门对于违规旅行社等处罚有了法律依据，操作起来更有理有据。

以前，当旅游者在旅游途中与旅行社发生纠纷，或者发生人身、财产损害，要求赔偿时，旅行社往往以各种理由推诿、拒绝。对此，该法第七十一条作出了明确规定，由于地接社、履行辅助人的原因导致违约的，由组团社承担责任；组团社承担责任后可以向地接社、履行辅助人追偿。这些条款进一步明确了违约、侵权案例中的责任主体及惩罚性损害赔偿。可以说，这部法律让旅游维权不再无法可依，人在旅途有了法律保障心里稳当多了。

细则跟上才更具操作性

以质取胜方能健康发展

然而，面对黄金周的第一次检验，景区“爆棚”、游客“滞留”、被强制消费甚至被辱骂等不和谐事件也让新法遭遇尴尬。

去年“十一”黄金周，各大知名旅游景区接待游客的数量屡创新高。北京颐和园长假前5天接待54万游客；四川省主要景区旅游需求持续井喷，其中青城山、都江堰景区7天共接待游客21.07万人次、24.49万人次，同比增长26.32%、21.12%；敦煌莫高窟接待游客7.8万人次，鸣沙山月牙泉接待游客8.3万人次，永靖黄河三峡接待游客10.7万人次。

江西庐山通票不通、四川九寨沟游客大规模滞留等事件，也使《旅游法》的预期效果打了折扣。《旅游法》中有明确规定，要求景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，并可以采取门票预约等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制。但就目前来讲，景区的最大承载量并没有统一的核定标准和权威数据，《旅游法》实施前，大部分景区也未公布最大承载量。

黄金周后，尽管九寨沟管理局等部门就游客滞留问题正式道歉，迪庆藏族自治州决定对“香格里拉旅游乱象”中所涉及旅行社处以10万元罚款，停业整顿1个月，将相应执法人员调离迪庆藏族自治州旅游执法支队，涉事导游吊销相应证件，但不少人认为这样的处理结果不足以彰显新法的威慑力。

是新法威慑力不够还是执法力度不严？“十一”黄金周暴露出旅游乱象的问题根深蒂固。我们看到，以往备受诟病的“零负团费”、强制购物等侵害游客利益的行为，在新法的震慑下一定程度上被遏制了，但旅游的整体质量并没有得到大的改善。为什么会如此？一个重要原因是相关细则还没有跟上。没有实施细则，具体执行的可操作性就大打折扣，起到的作用自然也有限。就拿游客反映较多的旅游景点门票过高的问题来说。《旅游法》第四条规定“利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质”，虽然已经有了法律依据，但在实际操作层面很难被体现。如故宫博物院是在明、清两代皇宫及其收藏的基础上建立的综合性博物馆，是祖先留下来的遗产，应当属于法定的公共资源。但是，故宫现在的门票价格并未体现“利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质”。

停留在纸面上的法律，永远不可能对违法者产生震慑。《旅游法》是一个大的框架规范，具体如何实施还需要进一步的细则。因此，相关部门应尽快制定《旅游法》实施细则，不断完善《旅游法》及其配套法律法规。同时，《旅游法》里有很多规定与现有的行政法规、地方性法规、部门规章不完全一致，有关部门还需尽快做好修改衔接工作，才能确保该法得到有效实施。

根治旅游乱象还需在执行上再下功夫，还有赖于基层一线旅游监管部门的作为。旅游乱象整治并非一朝一夕可彻底根治，是一个必定要经历“刮骨疗毒”的过程。如果单纯依靠旅行社和游客对法律的恪守或坐等游客素质提高，那都是不切实际的做法，因此，监管部门的作用非常重要。《旅游法》明确规定，各级政府要建立旅游综合协调机制，建立旅游市场综合监管机制，建立旅游投诉统一受理机制、旅游安全综合保障机制等，这些都需要认真贯彻落实。

只有旅游市场监管部门形成常态的执法机制，形成不敢不作为、不敢乱作为的执法风气，切实履行好监管职责，立法、守法、执法一起发力，《旅游法》才能发挥它的最大效能，也才能让旅游真正回归其本质。

（作者单位： 内蒙古日报社）

（本栏编辑/麦力斯）endprint