构建家庭友好型政策

穆光宗 吴金晶

人口是国民经济和社会发展的主体，而家庭是人口最基本的发展单位。人在家庭中孕育，并在家庭中成长，最后老去。家庭是人口发展和社会建设的基础，人口工作和社会建设需要引进“家庭视角”。国民经济和社会发展的第十二个五年规划在阐述“全面做好人口工作”时，就特别要求“注意发挥家庭和社区功能”。

然而，中国目前缺少独立行使支持家庭职能的政府机构，也缺少专门的家庭政策体系。正如先行研究所言，中国现有的与家庭发展相关的政策存在分散化和碎片化的问题，同时还具有补缺型的特点。中国现有的家庭政策存在较多问题，比如关注特殊家庭多，关注一般家庭少；法律法规形式的多，而有效保障家庭的少；政策口号多，真正落实少。

家庭发展面临的问题和挑战

随着中国社会的变迁，家庭不论是在结构功能上还是在成员关系等方面，都发生了深刻的变化，主要体现为以下五个趋势：包括家庭规模小型化，家庭结构核心化，家庭类型多样化，家庭关系离散化和家庭问题复杂化。众所周知，过去家庭承担着生产、生育、教养及赡养等功能，大部分社会活动在家庭内部就能够得到实现，这使得家庭更加稳固，成员关系紧密。然而工业化和市场经济的发展，家庭原有的生产功能逐渐被市场所替代，家庭成员之间的关系日益松散。

计划生育政策是中国家庭变迁重要的政策诱因。自1980年执行一孩化政策以来，独生子女家庭逐渐成为主流家庭形式。因而可以说，中国的家庭发展问题主要是计划生育家庭特别是独生子女家庭的问题。相较于其他类型家庭，独生子女家庭面临的家庭发展问题具有特殊性。首先，独生子女家庭结构脆弱。独生子女家庭本质上是风险家庭。风险性在于子女的唯一性。一旦子女一方遭遇伤残甚至死亡，而母亲又过了适宜生育年龄，由子女和父母组成的三角结构，就会分崩离析。由于缺少生育资源的储备，独生子女父母易陷入老来无后的险境。

其次，独生子女家庭自我保障功能弱小。其中表现最为突出的是养老功能的弱小。由于独生子女是唯一的养老责任主体，对于需要追求自身职业发展和抚育下一代的成年独生子女来说，由于缺少可以分担养老责任的兄弟姐妹，他们在赡养老人方面可能面临经济和精力方面“心有余而力不足”的困境。此外，随着家庭经济的改善和个人居住观念的变化，许多独生子女在成家之后，选择与父母分开居住。根据民政部公布的数据，城市老年人空巢家庭比例已达49.7%；而农村的老年空巢家庭比例也已达45%。“居住空巢”不可怕，可怕的是“居住空巢”深化为“精神空虚”。众所周知，养老涉及三个方面，包括经济支持，生活照顾和精神慰藉。由于空间上的分离，使得子女日常的生活照料和精神抚慰变得困难。在独生子女家庭尤其是空巢家庭中，老人情感孤寂和生活无助，已经成为一个社会问题。

第三，独生子女家庭代际关系紧张。独生子女在成长过程中由于家长的溺爱，缺少同伴教育，身心的发展和成熟受到阻碍。即使在成年结婚后都难以自立，甚至成为“啃老族”。此外，一些独生子女父母，“望子成龙”的思想作祟，对自己唯一的孩子抱有过高的期望。在高压力面前，代际关系容易变得紧张。“弑亲案”屡见报端是独生子女家庭关系紧张的最为极端的明证。

最后，独生子女家庭问题溢化为社会问题，家庭少子化问题社会化。当结构、功能和关系存在问题的独生子女家庭成为主流家庭的时候，这类家庭面临的问题就会外溢为社会问题。据估计，2008年0-18岁全国独生子女总量为11081.17万人，预测到2020年将维持在1.1亿人的水平上。由众多“风险细胞”组成的社会充满了不确定性，中国已经成为人口学意义上的“风险社会”。中国的老龄化是紧随着少子化而来的。在社会层面，持续的少子化必将导致15年以后年轻型劳动年龄人口供给的减少，这意味着社会财富创造者的减少、养老保险缴纳者的减少、三产服务提供者的减少以及老年照料支持者的减少。

养老说到底是年轻人口解决老年人口的问题，老年人需要分享年轻人所创造的社会财富，而高龄、失能老人更需要年轻人的照料。然而在超低生育率背景下，年轻人口供应不上来，经济发展缺乏动力，养老服务人才供给不足，老年人养老堪忧。此外，在严格的计生政策和强烈的重男轻女的封建思想影响下，中国出生性别比失衡问题凸显。在将来，可婚女性人口短缺问题将影响人口自身的可持续发展和国家的长治久安。

综上所述，中国的独生子女家庭由于其内在结构的不稳定和脆弱性，使得家庭发展能力和保障能力均较低，亟需得到外部社会的支持。

家庭发展类型

家庭发展能力建设离不开理论的指导，包括家庭强细胞理论、家庭发展能力理论和家庭发展需求理论。

国外学者将社会政策界定为政府用于提高公民社会福利的政策。针对社会政策与家庭政策的关系问题，一部分学者认为社会政策包含家庭政策，将家庭政策界定为政府用于稳定家庭和承担家庭功能而针对家庭所推行的社会政策。本文主要借鉴狭义的家庭政策概念。美国学者Midgley开创了发展型社会政策学派，他认为“社会发展”是促进社会福利的途径，该途径试图将社会和经济政策融合起来，以增加个体人力资本的形成，帮助人们脱贫的同时促进经济和社会的发展，并力图增加整体人口的福祉。 中国应以“发展型家庭政策”作为理论指导。

本文是以家庭生命周期理论为基础，划分不同的家庭类型，从而抓住不同家庭类型的重点需求。根据家庭生命周期理论，随着生育、结婚、死亡事件的展开，家庭会处在不同生命阶段。在此之前，已有研究谈到过处在不同生命历程的家庭面临不同的压力和需求，不过该研究专注于儿童早期发展，因而只涉及准备结婚的家庭、已婚未育家庭、0-1岁儿童家庭和1岁以上儿童家庭。而在本文中，根据所处生命阶段的不同，将家庭分为六类：新婚期家庭、孕产期家庭、婴幼期家庭、青春期家庭、成熟期家庭和老年期家庭。

过去人口计生部门更关注新婚期家庭和孕产期家庭，而对后四种类型的家庭关注不够。避孕节育只是家庭的需求之一，过去的人口计生工作却将太多的人力、物力投入在控制生育上。人口计生部门往往强调数量的控制，而忽视了自身的服务和保障职能。

对不同类型，拥有不同需求的家庭，提供不同的服务，体现了人口计生部门“以人为本”的工作导向。

对于“新婚期家庭”，计生部门着重对有避孕需求的新婚夫妇提供避孕节育的技术指导，而为有孕育新生命打算的新婚夫妇提供优孕优生的知识指导。

对于“孕产期家庭”，计生部门则提供优孕优生的知识指导和技术支持，对其中的贫穷家庭，应该提供优孕资金补贴，以保证育龄妇女在孕期和孕中能够获得足够的营养摄入。考虑到“婴幼期家庭”普遍存在着优育优教的需求，计生部门理应提供婴幼儿健康和智力发展的指导和促进；为贫穷家庭的婴幼儿提供成长资金，以保证婴幼儿在成长关键时期的营养摄入和足够的照护。

针对“青春期家庭”，计生部门和相关职能部门可以开展青春期性与生殖健康教育以及健全人格的青春期成长教育。

“成熟期家庭”指的是不再想生育，或者妇女已经过了适龄生育年龄因而不能再生育的家庭，计生部门则需要提供性和生殖健康、计划生育、避孕节育的日常指导和技术支持。

“老年期家庭”是家庭生命周期的最后一个阶段。考虑到家庭赡养功能的日趋衰弱，未来的人口计生委职能转变之后，理应和老龄委通力合作，在这一方面大有作为。这类家庭或空巢孤寡、或失能失智、或高龄无助，需要更多的精神关怀、情感慰藉、生活照料和老年保障。更何况，计生政策的副作用，造就了这许多的老年期脆弱家庭例如计划生育老年空巢家庭，计划生育无后家庭。计生部门理应为这些计划生育老年家庭提供经济支持，生活照顾和精神慰藉。

构筑家庭友好的发展型政策

政府相关部门尚未建立起独立的促进家庭发展能力建设的部门，更没有提出完整的家庭政策。这就导致了目前的家庭发展能力建设工作是碎片化而浅表的。此外，计生政策在抑制中国人口增长的同时，也对家庭的发展造成了负面影响。如果维持现状不变，风险家庭将继续增加，于长远发展不利。

当务之急，人口计生工作要从计划生育导向转入家庭发展导向，这不仅仅拓展了工作的领域，更是利在千秋的重大转变。卫生计生委作为领导家庭发展能力建设工作的最高政府部门，负责构筑起家庭友好的发展型政策。通过上文中对家庭需要的分析，可以发现要满足不同类型家庭的需要，会涉及不同的政府部门，需要各部门的通力合作。未来的家庭发展委在构筑家庭友好的发展型政策时需协调好各部门之间的关系，防止政策与政策之间相矛盾的情况。

家庭友好的发展型政策的特点是，普惠型与补缺型相结合，指的是在普遍提高家庭福利的同时，对其中的“脆弱家庭”、“困难家庭”、“残缺家庭”给予更多的关注。笔者认为，家庭友好的发展型政策还应坚持五大主张：

第一，安全主义，规避家庭发展的政策风险，切断风险家庭产生的源头。

第二，补偿主义，对已经产生的风险家庭，采取政策措施以弥补计生政策导致的家庭发展代价。

第三，能力主义，促进家庭自身的健康发展能力。

第四，保护主义，家庭在每个生命阶段都可能遭遇风险和压力，需要得到政策的保护以顺利度过风险期。

第五，福利主义，家庭友好发展型政策的最终目标是保障家庭共享发展成果和福利的权利，追求经济发展和社会发展的共赢。

在五大主张的指引下，家庭友好型政策体系主要包含以下四个方面。

1.家庭发展政策。家庭发展政策是整个政策体系的基础，体现了“还权于民”的思想。生育权首先是私权，而后才是公权。前者意味着在家庭内部，夫妇双方有权利自由且负责地决定生育孩子的时间和数量。后者意味着在家庭外部，政府有义务维护生育安全，提供公共服务，构筑社会保障。

从宏观层面看，“六普”数据表明中国总和生育率远低于更替水平，已经陷入“超低生育率陷阱”。根据对全球发达地区“超低生育率陷阱”的研究发现，该陷阱是一个生育观念转型的产物。而这一研究成果对中国也同样富有警示意义。低生育观念一旦形成，就很难扭转。与中国同处于东亚文化圈中的日本、韩国、新加坡过去都有过控制生育的经历，但是在二十世纪八九十年代，纷纷出台鼓励生育的政策，但见效甚微，中国不能不引以为戒。

而从微观层面看，“独生子女家庭是风险家庭”的观点不断得到证明。可见，不论是从生育权归属，还是到现实的紧迫性，计生部门都应该及时将生育权还权于民，强化关怀、服务和保障的导向，并以人口的健康、优化和发展作为工作主线。

家庭发展政策是培育“健康家庭”的前提。一个健康的家庭首先应该拥有合适的子女数量，储备适量的生育资源，以确保家庭结构的安全稳定。子女数量由父母双方根据自身健康状况、家庭经济情况，以及考虑子女在成长阶段可能遭遇的伤病残亡的可能性自主理性地决定。而政府相关部门要做的是帮助家庭规避不合理的过低生育和过高生育的情况，帮助育龄夫妇实现低风险、有保障、适时适龄适量的生育。由家庭发展政策代替原来的计划生育政策，放弃一胎化的硬性要求，倡导合理的生育数量，切断“风险家庭”产生的源头，以提高家庭自身的可持续发展能力。

2.家庭补偿政策。该政策体系的第二方面是家庭补偿政策，主要针对遭遇了困难和意外的计划生育家庭，需要坚持贡献者奖，牺牲者补，困难者助的原则。计划生育家庭是响应计生政策的号召，为了国家的长远发展和子孙后代的利益考虑，而选择放弃生育更多的孩子。不论是在心理层面还是在物质层面，他们都为社会做出了牺牲。当初的独生子女父母逐渐进入老年期，相较于多子女的父母，他们在养老方面更有可能面临经济支持、生活照料、精神慰藉不足的难题。国家有责任扶助当初为坚持计生政策作出牺牲的独生子女家庭。

3.家庭服务政策。过去的计生政策重行政指令而轻社会服务。未来的家庭友好型政策则应将更多的工作重心放到提供家庭服务上，可以根据上文所谈到的按家庭生命周期六个阶段落实家庭服务工作的重心。由于新婚期家庭、孕产期家庭、青春期家庭、成熟期家庭及老年期家庭面临的家庭问题不同，需求自然也会不同。基层的计生部门要做的是在长期的家庭走访中积累经验，对不同类型家庭面临的问题和主要的需求做到心中有数，然后再将各类家庭真正所需的服务落实到位。

4.家庭保障政策。该政策体系的第四个方面是家庭保障政策。该政策旨在从法律和政策层面落实家庭在各个方面的权利，包括亲权保障、生育保险、妇幼保障和老年保障，其中老年保障是重中之重。老年保障政策旨在帮助独生子女父母实现“有保障的老龄化”。相较于非独生子女，独生子女面临更重的养老负担。政府需要做的是整合社区资源，加大对社区养老设施和养老机构的投入，以帮助独生子女在工作和照料老年父母之间获得喘息的机会。针对其中的特殊弱势家庭，则采取倾斜性的保障政策。

由于目前缺少针对独生子女伤残家庭的医疗救助政策，国家当务之急是需要探索建立“独生子女大病医疗保险制度”和“独生子女伤残救助制度”，由政府注入种子基金，募集善款，以减轻家有伤残独生子女老年父母的困境。而针对独生子女死亡的家庭，国家更是负有不可推卸的养老责任。在此建议政府考虑提供福利性的集中机构养老，为独生子女死亡的无后老人养老送终。如果老人不愿意去养老机构，则可以提供居家养老服务和补贴，以确保他们老来无忧。

小结

家庭友好的发展型政策展现的是“跳出计生看人口，跳出计生促发展”的追求。家庭发展政策切断了风险家庭产生的源头，而家庭关怀政策、家庭服务政策和家庭保障政策则一改过去计生部门主要关注育龄人口的局限。在家庭友好的发展型政策指导下，政策保障和服务关怀将覆盖全龄人口，涉及家庭所有成员，以规避家庭在不同生命周期中可能存在的风险，提高家庭自身的可持续发展能力。

（作者单位为北京大学人口研究所）