上海自贸区如何开放服务业

应勤俭

2014年1月6日，据工信部网站披露的《关于中国（上海）自由贸易试验区进一步对外开放增值电信业务的意见》（简称 《意见》），上海自贸区内进一步试点开放了七个增值电信业务领域，暂停实施《外商投资电信企业管理规定》（国务院534号令）相关规定内容。其中，信息服务业务、存储转发类业务等两项业务外资股比可试点突破50%。自贸试验区是制度创新而非政策优惠。既然是制度创新，那就必须要有秩序，没有秩序或乱了秩序或秩序僵化，都将对试验产生不良影响。自贸试验区选择服务业开放是科学的选择。

服务业开放的内涵特征

当今世界服务业发展呈现如下趋势：一是服务业在国民经济中的地位显著提高，比重上升，就业占比较高；二是服务业产业组织日益优化，竞争日趋激烈，由小变大、由弱变强的案例不断增多，寡头垄断极为罕见；三是服务业内部结构正在发生质的变化，现代服务业比重迅速上升，新型服务业主体（电子商务、教科文卫体等公共服务和中介服务业）不断增加；四是服务产业内涵日趋丰富，创新不断（尤其是金融服务创新和互联网服务创新）；五是服务业技术信息化、数据化、国际化趋势不可逆转；六是社会资本参与和政府部分公共服务有条件市场化、社会化。

结合自贸试验区建设，上述6种趋势可概括为3个主要内涵特点：一是市场化、社会化，即沿着市场化、社会化方向，挖掘存量服务业发展的潜力及其与新技术的汇合点和融合度，探索增量服务业发展先行之道和可行之道及其与中国金融体制改革的协调性和一致性；二是信息化、知识化，即沿着信息化、知识化方向提升中国服务经济发展的质量和效率，坚持有效率的公平正义，探寻推进服务业科技创新和制度创新的结合点与兴奋点；三是全球化、一体化，即沿着全球化、一体化方向，开放服务业，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置和市场融合，鼓励国内外社会资本、民间资本投资参与国际合作和竞争。

笔者认为，自贸试验区服务业开放不能望文生义，简单地解读为贸易便利和投资便利（尽管这也是服务业开放的主旨），而应该重点研究分析目前贸易、投资之所以不便利后面的深层次问题，即市场体系完善、政府职能转变和企业尤其是国有企业（金融企业）制度创新和境内外的民营企业的国民待遇问题。鉴此，自贸试验区服务业开放的内涵要点可以概括为以下三点：1.充分发挥市场在境内关外资源配置中的决定性作用。2.更好发挥政府在自贸试验区服务业开放中的作用。 3.全力发挥企业在自贸试验区服务业开放中的创新作用。

总之，自贸试验区服务业开放内涵是：通过扩大开放与深化体制改革相结合，完善市场体系与转变政府职能相结合，培育市场功能与创新制度相结合，探索中国经济融入全球经济和国内“转方式”、“调结构”的新途径。

服务业开放秩序选择分析

未来三年，自贸试验区服务业开放在明确功能定位的基础上，必须要有一个良好的市场开放秩序。这个秩序既要体现效率与公平，又要强调轻重缓急，既要使市场在资源配置中起决定性作用，又要更好地发挥政府作用；既要取得令人满意的试验效果，又要使试验风险锁定在可控范围之内。比如自贸试验区的制度创新重点是金融制度的创新和金融服务业的扩大开放，但它必须符合三个基本条件：一是符合国家战略规定的试验区功能；二是与上海国际金融中心建设联动发展；三是可复制，可推广。我们认为，判断一个功能试验区秩序优劣的根本标准在于这种制度的实现状态是否能够正确处理效率与公平、政府与市场以及风险与收益的关系。自贸试验区服务业开放秩序的一个显著特点，就是秩序选择的科学化，秩序运行的市场化，秩序风险的可控化。

1.自贸试验区服务业开放秩序选择的科学化。这里的科学化是指在秩序选择过程中必须兼顾公平与效率。没有效率的公平和缺少公平的效率都是不可复制和推广的，也不是自贸试验区服务业开放秩序的科学选择。自贸试验区服务业开放秩序选择的科学性主要有两个任务：一是可操作性。比如，体现秩序选择公平性上有：暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施（银行业机构、信息通信服务除外），营造有利于各类投资者平等准入的市场环境等；体现秩序选择效率性上有：负面清单管理，对负面清单之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制等；二是可复制性。可操作的不一定可复制，但是可复制的一定是可操作。比如，金融服务、航运服务中的有些秩序选择，自贸试验区可先试先行，但在全国范围复制、推广则有一个时空距离、先后秩序的问题。上海有其独特的地理区位优势、人才优势、资金优势和市场优势以及“两个中心”建设战略的支撑，而全国绝大多数区域没有这种优势和战略。因此，在服务业开放秩序选择过程中，自贸试验区同时兼顾着多重任务。从秩序选择的科学化角度看，可操作性是首位，其次才是可复制性。只有在试验、操作过后，我们才可以对自贸试验区服务业开放实践做出科学的判断：哪些是可以马上复制、推广的；哪些是可以复制、推广的，但需要时间；哪些是需要完善改进才可以复制、推广。如果仅仅是被短期的功利所驱动，那么不可避免地会引致局部秩序可行而整体秩序僵化。

2.自贸试验区服务业开放秩序运行的市场化。秩序运行的市场化是基于不同利益主体在秩序选择中追求各自利益最大化时所达到的均衡趋势。这里的利益主体包括公共部门、私人部门和第三部门。比如，中央政府要求加快自贸区建设，期待自贸试验区服务业开放经验马上可以复制、推广；各地的地方政府都在期待在自己的辖区也建立自贸试验区；各类企业尤其是金融企业则期待反向操作——资金流动自由化——从利率低的境外区内流向利率高的境内区外；各种社会组织则期待社会服务领域更加开放、更加公平等等。这里的市场化包括是否能够有效链接国内外两个市场，只有通过自贸试验区市场化运行达到的秩序均衡，才能客观、公正、及时地反映国内外各种利益主体在自贸试验区服务业开放市场上博弈的结果，使秩序运行更有效，并在一定程度上——反映各利益主体的预期——更加超前，以满足中国服务业开放的整体需要。当然，市场化的秩序运行也会失灵、也会不稳定，这种失灵和不稳定不仅会形成对自贸试验区服务业开放的干扰，也会导致秩序走向紧张，比如“虹吸负效应”。因此，秩序运行的市场化的核心问题还是处理好政府与市场的关系。在自贸试验区使市场在资源配置中起决定性的作用的同时，要更好地发挥政府在市场失灵时的纠偏作用。可借鉴国际上的通行作法，一方面完善自贸试验区管理体制，可分为中央政府的宏观管理与地方政府的微观管理两个层面；另一方面要完善自贸试验区的市场运行机制，可分为管理协调机制和行业自律机制。

3.自贸试验区服务业开放秩序风险的可控性。自贸试验区服务业开放秩序的选择、运行直至最后模式的形成都会有风险。关键不是要研究有没有风险，而是要研究风险是不是可控。只要风险可控就要大胆地去试。比如自贸试验区金融服务业的开放就是一个难点。改革开放35年了，中国金融服务业仍然处在半封闭半垄断的状态。据国家外汇管理局的有关资料：中国在国际货币基金组织（IMF）7大类资本项目中43项已开放2/3；主权货币80项已开放1/3。2012年上半年沪深两市2475家上市公司盈利1.02万亿元，其中，16家上市银行总计盈利5.5千万元，占所有上市公司净利润的54%。扩大服务业尤其是金融业服务开放是必然趋势。在独立货币政策条件下，资本项目自由化和汇率市场化试验都是有风险的，即使发达国家资本项目自由化也是一个渐进过程，如果人民币利率还没有市场化，又怎么推进汇率市场化？从秩序风险控制的逻辑分析，自贸试验区资本项目开放应分轻重缓急，先易后难、先内后外逐步开放，同时还要有所限制，有所创新。秩序风险可控性的要旨就是自贸试验区服务业开放过程中把风险控制在最低、最小、最不会影响整体推进和重点突破的试验思路框架。

服务业开放空间溢出趋势

自贸试验区服务业开放中各类企业集聚，势必会引致人流、物流、资金流、信息流的空间流动。正是这种流动，使国际、国内各区域之间、城市之间以及空间各经济实体之间和各部门之间的经济社会活动相互关联、相互作用、相互影响，并在28.78平方公里的空间范围尝试960万平方公里空间范围服务业开放的方式、渠道、秩序和可能的结果。自贸试验区服务业开放空间溢出同样存在正负两种溢出可能。比如某一种服务业的“功能性溢出”就不会仅局限于特定的经济部门或某个特定的区域，它一般会通过相关领域的竞争、合作活动影响到其他部门或区域。判断自贸试验区空间溢出趋势时不仅要由近及远考虑地理空间效应在区域经济作用，更要站在战略高度考察空间溢出趋势的整体效应和局部效应，正确处理国家战略与地区战略的关系。因此，本文由大及小对自贸试验区服务业开放空间溢出趋势做如下判断：

1.国际空间溢出趋势：融入全球服务经济一体化。自贸试验区服务业开放对中国迎接全球进入服务经济时代、国际经济秩序重构挑战具有国际空间溢出趋势。其今后的发展势将对中国主动融入全球经济一体化产生重大影响，并形成国际功能性和政治性溢出。

当前发达国家怨声载道中国与“市场经济地位国”不兼容的产业包括金融、电信、传媒、法律服务等10余个领域。这些国家试图通过新的规则、机制和协定将中国排除在新一轮国际贸易谈判桌之外，以遏制中国发展势头。自贸区以服务业开放为主的试验，正是应对这种遏制与挑战的国家战略选择，是中国主动融入全球经济一体化的导航仪和探测器，也是中国进入国际经济新秩序并参加实质性谈判的重要砝码，并将为全球经济一体化带来新的活力——竞和共赢。从国际空间溢出趋势看大致可分为三个层次：第一层次，通过自贸试验区服务业开放的实践，消除国际市场体系和新的贸易规则对中国开放认识上的距离障碍；第二层次，通过参与和引领双边、区域及多边谈判协定，寻找与自贸试验区服务业开放的汇合点；第三层次，通过探寻国际贸易新规则与自贸区服务业开放的汇合点，有序地进行试验，主动融入全球一体化，加快形成面向世界的高标准的服务业开放的市场体系、体制和网络架构。其目标趋势是：不仅对服务业领域而且对其他领域，不仅对商签协定国而且对其他国家都能产生新的空间溢出效应。

2.国内空间溢出趋势：倒逼中国新一轮经济改革。自贸试验区服务业开放对立足内需，扩大内需，面向世界，深耕亚太，倒逼国内改革会有国内空间溢出趋势。其今后的发展，将对中国服务业打破行业垄断、区域壁垒，进一步挖掘内需，满足内需形成空间溢出效应。

自贸区以服务业开放为主的试验，主要应该不是针对已经全球化、市场化的传统服务业，而是目前仍然处在半封闭、半市场化的现代服务业，尤其是金融服务业。探索现代服务业开放的方式、渠道和秩序势必成为自贸试验区服务业开放的趋势，并对中国经济的转型升级形成倒逼机制。

3.区域空间溢出趋势：促进长三角区域经济一体化。自贸试验区服务业开放对长三角地区率先进入服务经济时代，加快形成世界第六大城市群必会形成区域空间溢出趋势。

长三角是中国经济最发达、经济结构相对合理的地区，但它的服务业优势并不明显。截至2012年，长三角服务业占GDP的比重平均不到50%，其中上海60%，江苏、浙江都在45%左右，虽略高于全国43%的平均水平，却远低于发达国家75%以上的平均水平。自贸区服务业开放的试验，将给长三角地区服务业发展一体化注入新的元素和活力，有利于长三角地区金融、航运、物流、教育、传媒等现代服务业市场无缝衔接；有利于长三角地区教育、医疗等公共服务领域的深度合作；有利于长三角地区市场机制的完善和政府职能的转变。自贸试验区服务业开放是国家战略，但它对于周边地区的经济发展无疑具有更强的集聚效应和辐射效应，因此它也是国家区域发展战略，势必对中国发达地区率先全面进入服务经济时代产生巨大的影响。

4.城市空间溢出趋势：打造上海全球经济中心。自贸试验区服务业开放对上海建设经济、金融、航运、贸易“四个中心”，优化消费、生产、配置“四个服务”，处理好政府与市场关系已有明显的城市空间溢出趋势。它对于上海深化改革，加快打造全球经济中心具有更新、更好的城市空间溢出趋势。

上海要打造全球经济中心的核心城市，必须以自贸试验区服务业开放为契机，形成以服务经济为主的产业结构。截至2012年，上海服务业（第三产业）占GDP比重60%，服务业从业人员622万，占全部从业人员1104万的56%；同年，北京服务业（第三产业）GDP比重74%，服务业从业人员791万，占全部从业人员1069万的74%。同样的指标，纽约87.6%、90.8%；伦敦86.5%、89.8%；巴黎84.6%、82.8%；东京85.7%、80.8%；柏林79.5%、79.8%以及中国香港87.6%、84.8%，而且都还是过去几年的统计数据。从目前看，上海服务业发展与国内外先发城市仍有不小差距。因此，自贸试验区服务业开放，对上海加快发展服务业，提升产业能级，进一步实施“创新驱动，转型发展”的城市发展战略势已见很大的空间溢出趋势。因此，自贸试验区服务业开放也是国家城市发展战略的重要组成部分，势必对中国城镇化建设产生联动效应。

结论及期望性建议

1.自贸试验区服务业开放是国家战略，是大战略。建议自贸试验区围绕服务业开放主题做好文章，在加快推进贸易便利、投资便利、金融创新和制度保障等各项措施的落实的同时，借鉴国际经验，积极探索自贸试验区服务业开放过程中政府与市场的关系，充分挖掘市场潜力，更好发挥政府作用，促成理论创新、方法创新和制度创新。

2.自贸试验区服务业开放是大市场框架。这个大市场就是构建境内关外服务经济和服务贸易融合一体的市场体系，由外而内倒逼中国经济改革，发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，让中外各种资源要素在大市场的框架下自由、有序地流动。在此建议：自贸试验区服务业开放首先要根植上海、辐射长三角、正确引导全国市场体系建设和市场制度完善；同时要发挥上述功能定位作用，适应全球一体化和贸易、投资自由化的趋势，探索国内市场与国际市场对接的新途径。最后，通过局部地区的大市场框架构建，科学限制政府权力，探索有限政府、法治政府和服务型政府的新模式。

3.自贸试验区服务业开放是大服务概念，这个大服务不仅要释放私人部门或服务业企业的竞和潜能，还要释放公共部门和第三部门的潜能，即以服务业市场化促进政府职能转变，催化第三部门的创新发展。在此建议：自贸试验区服务业开放要有大服务的理念，重点试验和培育具有配置全国资源乃至全球资源能力的金融服务业和航运服务业以及现代社会服务业，包括文化、教育、医疗保健、电子商务的一体化的发展；重点试验和培育由政府职能转变衍生出来的而又有市场需求的新兴服务业，如各种新型中介、咨询服务业。达到以服务业发展促开放，以开放促改革之初衷。为中国在服务经济时代赢得新的国际竞争优势探索新的方式、渠道和结果。

4.自贸试验区服务业开放要有更公平的理念，最终必须形成一个更加公平公正公开的市场环境，给中外民间和社会资本和企业腾出更大的发展空间。在此建议从宏观和微观两个层面推进。宏观上建议新成立的中央全面深化改革领导小组设专门委员会加强国家自贸试验区的直接领导，并会同有关部委加强对它的间接协调（通过地方政府管委会）。其中宏观方面，重大决策由领导小组定夺，地方政府管委会负责具体落实和执行，并由有关部委协调和监督执行。微观上建议在自贸试验区要有更多的服务领域、服务行业向中外企业、社会组织、民间资本开放，大胆试错、公开操作。在这过程中要发挥自贸试验区管委会行政管理职责，包括微观方面的决策、执行、监督，如宏观上对“改革市场准入、海关监管、检验检疫管理体制，加快环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等新议题谈判，形成面向全球的高标准自由贸易区网络”操作制度的落实和完善。

（作者为上海财经大学财经研究所、城市与区域科学学院教授）