粮食安全面临三大挑战

在考虑粮食安全时包括中国在内的各个国家都会面临两个基本问题：一是如何较好地贯彻国家粮食安全战略，以确保所有的人都能够买得起吃得上营养和健康的食品。二是由于资源环境和资源禀赋的差异，各国在保障本国的粮食安全问题上，都会有一些自己的战略考虑。比如自给率多少，从国外进口多少。

中国是世界上人口最多的国家，2012年总人口超过13.54亿，满足国人的饮食需求，对中国政府来说是一个巨大的挑战。中国一直以来坚持粮食自给自足，但近年来国内的粮食需求增长速度快于国内粮食供给增长速度。由于中国经济快速增长，居民收入水平较快提高，大量农民进入城镇，促成过去十年中国对粮食需求的快速增加。这是导致进入新世纪以来中国粮食进口量不断增加的一个根本原因。

2012年中国进口的粮食总量是8024万吨，创历史最高水平。但从进口品类来看，谷物进口量是1398万吨，大豆进口达到5838万吨，所以更多的进口主要是大豆。针对这种局面，国内外的粮商都在分析、研究未来中国粮食需求将靠什么来满足。按照当前的粮食进口数量计算，中国的粮食自给率低于九十年代所确定的自给率水平。但如果以剔除大豆进口的口径度量，中国仍保持着粮食的基本自给，保持口粮的完全自给在相当时间内还是可以做到的。但大豆这样的油脂作物要中国自己来保障需求可能很难做到。

2012年中国的粮食进口量包括大豆在内超过8000万吨。今年以来，谷物进口量和去年同期相比下降了20%以上，而大豆的进口继续增加。估计2013年中国的大豆进口可能会接近或达到6000万吨。基于对当前形势发展变化的分析和预测，十八大之后的新一届中央领导集体对于中国的粮食安全问题高度关注、高度重视。

当前和今后一段时期，中国的粮食安全受到三个方面的巨大挑战，需要认真研究中国的粮食安全以及中国的粮食市场和国际粮食市场的关系。

第一个挑战是中国现有的农业资源和农业技术以及其他一些经济政策，到底能保持中国的粮食在今后会有怎样的增长态势。改革开放三十五年来，中国粮食总量增长95%以上。然而，未来的粮食增长潜力有多大？根据第二次中国国土调查，虽然耕地的账面数量可能比现在公布的数量略有增加，但这表明中国单位面积的粮食产量实际上并没有估计的那么高。

由于中国农业资源禀赋有限，而今后面临着工业化、城镇化需要占用一部分耕地，生态的恢复、环境的安全可能也需要有一部分耕地退出生产；中国是一个人均水资源非常缺乏的国家，而粮食生产又是一个在目前生产水平下的高耗水产业，因此，中国的粮食生产面临着非常大的资源约束。突破这些约束就要发挥农业科技作用。据农业部统计，最近这四五年来中国粮食产量的增长，80%的贡献来自于单位面积产量的提高。但要继续增产，中国的农业科技储备到底有多强？以后的粮食增长从农业科技的进步中还能得到多大的动力，这是一个很现实的问题。从中国的实际情况来看，2013年粮食生产总播种面积超过16.8亿亩，总产量可能会跨越12000亿斤。粮食生产越往高水平迈进，农业面对的难度就越来越大，中国现有的资源和科技将受到更大的挑战。

第二个挑战是来自中国快速的经济社会结构的变化。工业化和城镇化带动了大量农民工的进城，确切的统计数据现在还没有，很难说到底有多少农民离开土地进入城镇。按照统计局的估计，到2013年9月底，有17400万农村劳动力离开土地到了外地去务工经商，与其他尚未获得当地城镇户籍的外来就业人员加在一起，全国城镇中可能有2.3到2.6亿人是外来常住人口。国家统计局的农业统计显示，2012年至少有3.3亿农业户籍的人口不在原户籍所在地生活。

中国农业大学调查研究的结果显示，进入城镇就业的农村劳动力，他们对于食品的消费，包括肉禽蛋奶折合粮食的消费，不仅远远高于农村居民而且高于城镇居民，因为他们从事的多是强体力的劳动。这个因素在过去很长时间中，没有被考虑在粮食需求的增长之内，但现在我们必须正视这个问题。就现在的情况来看，每年不增加300亿斤以上的粮食供应，粮食的消费需求将难以得到满足。正因为这样，这些年来中国才出现了粮食产量和粮食进口量双增长的局面，这反映了经济社会结构的变化带来的一种新的需求。

根据有关部门统计，所有的粮食消费，再加上各环节的粮食损耗，中国目前的粮食产需缺口已经超过1000亿斤，也就是5000万吨以上。这就是这些年在中国粮食产量不断增长的同时，粮食进口也在不断增长的一个真实原因。中国的工业化、城镇化还在进行之中，在今后相当长的时间内还不断会有农业人口进入城镇，粮食需求增长在相当长的时间内还会持续。所以中国的粮食供给还会面临经济社会结构变化带来的需求增长的巨大压力。

第三个挑战是中国为了能够保障粮食自给，为了能够实现这12000亿斤的粮食产量作出了巨大的努力，但其中有些努力现在开始表现出了负效应。比如大量的使用化肥、农药，对耕地、对环境造成了破坏；工业化、城镇化推进过程中，无论是生产的还是生活的，排放的污染物对耕地、水源造成的污染。

中国在土地单位面积上使用的化肥大概是全球最高的。2012年中国使用化肥折合纯量达到5839万吨，使用的农药180万吨，塑料薄膜238万吨，每年有约100万吨的碎片残杂留在土壤里。新一届的党中央和国务院，对于加强农业环境的恢复和治理高度重视，十八届三中全会的决定中非常明确地把生态文明的建设列为今后改革的重大任务之一，这当然也将对农业生产发生影响。

四年之前中国环境统计的各项指标中还不包括农业农村在内，但三年之前国家环保部把农业农村排放的各种污染物对环境的影响纳入统计，让人大吃一惊。农业生产所排放的各种污染物差不多占到整个国家各种污染物排放的一半左右。因此不正视农业的环境治理，整体上就难以实现可持续发展。现在正在考虑和研究各种方案，对于有些土地要进行治理。第一类是重金属严重超标的土地；第二类是占用湿地开垦的农地；第三类是推进陡坡耕地的退耕还林；第四类是推动水源地保护；第五类是地下水严重超采的地方。要有计划有步骤地逐渐让这些土地得到休养生息，甚至有一部分要退出生产。

这意味着投入中国粮食生产的自然资源可能不仅不能增加，还会有一定程度的减少。这就需要对国内的粮食生产和国际的粮食市场进行统筹考虑。从国内来讲，粮食生产使用的耕地和水资源可能进一步下降，但提高这些有限耕地和水资源的利用效率还有非常大的潜力。也许有些耕地会退出粮食生产或休养生息，而高效率的耕地将提高产能，总体上不减或少减中国国内自己的粮食产出是有可能的。因此，实现谷物基本自给，口粮绝对安全是可以做到的。但饲料用粮、工业用粮以及食用植物油等，可能会更合理地利用国际市场，以此来满足中国的粮油总需求。

2012年中国进口的粮食包括大豆在内为8024万吨，今后中国可能会给世界一个更加清晰、更加稳定的预期，有多少品种，每一个品种大概有多少数量，希望通过国际市场来平衡。这将基于两点考虑：一是中国绝对不会放弃主要粮食品种高自给率的目标，特别是确保口粮绝对安全的战略目标。另一个是口粮以外的粮食或其他农产品，可能会适当的增加进口，也会与愿意和中国共同发展农业的国家进行合作。从中国的角度来看，如果能够共同努力使得全球的粮食、油料、纤维作物的总产量有所提高，不仅仅对于保障中国粮食安全，而且对于保障全球的粮食安全都会作出巨大的贡献。

在新一届党中央和政府的领导下，中国要坚持改革开放，其中开放的很大一个领域就是农业领域，要继续更好更合理地利用国际农产品市场，使中国农业企业到境外去，与愿意跟我们合作的国家共同开发农业资源、发展农业生产，使全球农业进入一个提供更多产品的阶段。中国的粮食安全主要靠中国自己，但要满足中国对各类农产品的需求，要通过全球的贸易和促进全球农业资源更有效率的利用。十八届三中全会强调，中国的改革和开放相互促进，正是由于改革的需要，才有更大的开放需求。粮食是一种收入弹性很小的产品，只要我们能够利用好全球的农业资源和农产品市场，就不仅能够满足中国粮食安全的需要，而且也能使世界各国和地区都能在全球的粮食供给中得到他所需要的份额。

（本文根据中央农村工作领导小组副组长、办公室主任、中央财经领导小组办公室副主任陈锡文在“中国粮食安全战略峰会”上的发言整理。标题为编者所加，黄漓江整理）